Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2022 г. N 04АП-4149/22 по делу N А19-1939/2022

г. Чита

28 сентября 2022 г.

Дело N А19-1939/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 21 сентября 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 сентября 2022 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Басаева Д.В., Ломако Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Трофимовой О.А.,

рассмотрев апелляционную жалобу областного государственного автономного учреждения здравоохранения "Иркутская городская клиническая больница N 10" на решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 июля 2022 года по делу N А19-1939/2022 по заявлению областного государственного автономного учреждения здравоохранения "Иркутская городская клиническая больница N 10" (ОГРН 1033801753040, ИНН 3812014556, 664043, Иркутская область, Иркутск город, Рябикова бульвар, 31) к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Иркутской области (ОГРН 1023801547395, ИНН 3811028531, 664022, Иркутская область, Иркутск город, 3 Июля улица, 20) о признании недействительным требования Иркутского филиала Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области об устранении нарушений по результатам проверки,

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

областное государственное автономное учреждение здравоохранения "Иркутская городская клиническая больница N 10" (далее - заявитель, больница или ОГАУЗ "ИГКБ N 10") обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Иркутской области (далее - ТФОМС Иркутской области или фонд) о признании недействительным требования от 10 января 2022 года N 02-1/22-(10) об устранении нарушений по результатам проверки за период с 01 января 2019 года до 01 января 2021 года в части возврата в бюджет ТФОМС Иркутской области средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) в сумме 235 652 рублей 44 копеек, использованных не по целевому назначению.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 18 июля 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ОГАУЗ "ИГКБ N 10" обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, и нарушение при его вынесении норм материального права.

Заявитель апелляционной жалобы полагает, что требование Иркутского филиала ТФОМС Иркутской области об устранении нарушений по результатам проверки за период с 22 ноября 2021 года по 17 декабря 2021 года от 10 января 2022 года N 02-1/22-(10), в том числе вернуть в бюджет ТФОМС Иркутской области средства ОМС в сумме 235 652 рублей 44 копейки, использованных не по целевому назначению, нарушает права ОГАУЗ "ИГКБ N 10" при осуществлении своей основной деятельности, в сфере распоряжения имеющимися денежными средствами, а также вынесено с нарушением Закона, тарифных соглашений. Основным источником финансирования являются средства ОМС, структура тарифа которого включает в себя расходы на заработную плату, начисления на заработную плату, другие выплаты. А надбавка компенсационного характера за выполнение работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается в процентном соотношении к окладу и является составной частью заработной платы.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу ТФОМС Иркутской области возражает относительно доводов апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается отчётом о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (https://kad.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании приказа Иркутского филиала Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области от 15 ноября 2021 года N 101 комиссией фонда в период с 22 ноября 2021 года по 17 декабря 2021 года проведена плановая комплексная проверка использования средств, полученных Областным государственным автономным учреждения здравоохранения "Иркутская городская клиническая больница N 10" за период с 01 января 2019 года по 01 января 2021 года.

По результатам проверки составлен акт от 17 декабря 2021 года N 54 за период с 01 января 2019 года по 01 января 2021 года которым установлена обязанность возвратить в бюджет ТФОМС Иркутской области средства ОМС в сумме 235 652 рублей 44 копеек, использованных не по целевому назначению на выплату надбавки за работу со сведениями составляющими государственную тайну.

В связи с тем, что требования, изложенные в акте проверки, в полном объеме не исполнены, Фондом выдано требование от 10 января 2022 года N 02-1/22-(10) об устранении нарушений по результатам проверки за период с 01 января 2019 года по 01 января 2021 года в части возврата в бюджет ТФОМС Иркутской области средств ОМС в сумме., использованных не по целевому назначению.

Полагая, что требование в части выводов о нецелевом использовании средств в сумме 235 652 рублей 44 копейки и необходимости их восстановления не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают его права и законные интересы, учреждение обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования согласно пункту 12 части 7 статьи 34 Федерального закона N 326-ФЗ осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

Полномочия ТФОМС Иркутской области на проведение контроля и порядок его проведения установлены Положением о контроле за деятельностью медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования, утв. Приказом Федерального фонда ОМС от 16 апреля 2012 года N 73 (далее - Положение).

В соответствии с пунктом 2 Положения, территориальный фонд проводит проверки медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования, имеющих право на осуществление медицинской деятельности и включенных в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, любой предусмотренной законодательством Российской Федерации организационно-правовой формы. Пунктами 17 и 17.2 Положения предусмотрено, что проверка использования средств, полученных медицинскими организациями на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования, включает проверку соблюдения обязательства медицинской организации по использованию средств обязательного медицинского страхования, полученных за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, в том числе по структуре тарифа на оплату медицинской помощи, проверку использования средств на указанные цели.

При наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, согласно пункту 23.3 Положения в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона N 326-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (пункт 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 6 статьи 14 Федерального закона N 326-ФЗ средства, предназначенные для оплаты медицинской помощи и поступающие в страховую медицинскую организацию, являются средствами целевого финансирования.

Медицинские организации ведут раздельный учет по операциям со средствами обязательного медицинского страхования (часть 6 статьи 15 Федерального закона N 326-ФЗ).

На основании пункта 5 части 2 статьи 20 названного Закона медицинские организации обязаны, в том числе использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования (пункт 1 статьи 3 Федерального закона N 326-ФЗ).

Из частей 1, 2 статьи 35, статьи 36 Федерального закона N 326 следует, что базовая программа обязательного медицинского страхования - составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой Правительством Российской Федерации; определяет виды медицинской помощи, перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи. Территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 7 статьи 35 Федерального закона N 326-ФЗ структура тарифа на оплату медицинской помощи включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, приобретение лекарственных средств, расходных материалов, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, прочих материальных запасов, расходы на оплату стоимости лабораторных и инструментальных исследований, проводимых в других учреждениях (при отсутствии в медицинской организации лаборатории и диагностического оборудования), организации питания (при отсутствии организованного питания в медицинской организации), расходы на оплату услуг связи, транспортных услуг, коммунальных услуг, работ и услуг по содержанию имущества, расходы на арендную плату за пользование имуществом, оплату программного обеспечения и прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы, расходы на приобретение основных средств (оборудование, производственный и хозяйственный инвентарь) стоимостью до ста тысяч рублей за единицу.

Правоотношения в сфере оплаты труда работников государственных казенных, бюджетных и автономных учреждений Иркутской области регулируются Законом Иркутской области от 27 декабря 2016 года N 131-ОЗ "Об оплате труда работников государственных учреждений Иркутской области" (далее - Закон Иркутской области N 131-ОЗ), статьей 2 которого установлено, что системы оплаты труда работников государственных учреждений устанавливаются с учетом специфики видов экономической деятельности государственных учреждений и включают в себя: 1) оклады (должностные оклады), ставки заработной платы; 2) выплаты компенсационного характера; 3) выплаты стимулирующего характера.

Согласно статье 6 Закона Иркутской области N 131-ОЗ к видам выплат компенсационного характера относятся, в том числе надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, их засекречиванием и рассекречиванием, а также за работу с шифрами.

Аналогичные положения установлены в пункте 12 Примерного положения об оплате труда работников организаций, подведомственных министерству здравоохранения Иркутской области, утвержденном приказом Министерства здравоохранения Иркутской области от 06 ноября 2015 года N 119-мпр, изданным в соответствии с Законом Иркутской области N 131-ОЗ (далее - Положение N 119-мпр)

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в ходе проверки установлены факты нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования расходы на выплаты ежемесячной процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну на сумму 235 652 рублей 44 копеек, в том числе: 111 620 рублей 86 копеек за период с 01 января 2019 года по 01 января 2020 года, 124 031 рублей 58 копеек за период с 01 января 2020 года по 01 января 2021 года.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку заявлялись в суде первой инстанции, где им дана полная и надлежащая оценка.

Довод заявителя о том, что с учетом особенностей финансирования здравоохранения, а также того, что единая структура тарифа включает в себя расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, размер ежемесячных процентных надбавок устанавливается именно к должностному окладу; выплата за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, включена в структуру оплаты труда и является одной из составляющих частей заработной платы, судом первой инстанции рассмотрен и правомерно отклонён, как несостоятельный в правовом отношении, в силу следующего.

Статьей 6 Закона Иркутской области N 131-ОЗ определено, что размеры и условия установления выплат компенсационного характера работникам государственного учреждения определяются в положении об оплате труда работников государственного учреждения в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами Иркутской области, иными нормативными правовыми актами Иркутской области.

Надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, устанавливается в размере и порядке, определенном законодательством Российской Федерации (пункт 41 Положения N 119-мпр).

Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, урегулированы Законом N 5485-1.

Пунктом 4 статьи 4 Закона N 5485-1 установление размеров предоставляемых социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны на подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Финансирование деятельности органов государственной власти, бюджетных предприятий, учреждений и организаций и их структурных подразделений по защите государственной тайны, а также социальных гарантий, предусмотренных настоящим Законом, осуществляется за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов, а остальных предприятий, учреждений и организаций - за счет средств, получаемых от их основной деятельности при выполнении работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну (статья 29 Закона N 5485-1).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 года N 573 "О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны" (далее - Постановление N 573) рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предусматривать начиная с 2007 года в бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах средства на выплату надбавок в размерах, установленных вышеуказанными Правилами.

В соответствии с Разъяснением о порядке выплаты ежемесячных процентных надбавок гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны (приложение к приказу Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 19 мая 2011 года N 408н) (далее - Приказ N408н) выплаты процентной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, осуществляются в размерах, определяемых государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и воинскими частями в соответствии с размерами, предусмотренными Правилами N 573.

При этом пунктом 10 Приказа N 408н разъяснено, что при определении источников финансирования мероприятий, связанных с реализацией Постановления N 573 следует руководствоваться частью 1 статьи 29 Закона N 5485-1.

В рассматриваемом случае установлено, что в соответствии с Уставом ГБУЗ "ИГКБ N 10", утвержденным распоряжением Министерства здравоохранения Иркутской области от 19 декабря 2013 года N 2019-мр, согласованного распоряжением министерства имущественных отношений Иркутской области от 18 декабря 2013 года N 1731/и, в редакции соответствующих изменений Учреждение является унитарной некоммерческой организацией; учредителем и собственником имущества является Иркутская область; функции и полномочия учредителя Учреждения осуществляет Министерство здравоохранения Иркутской области.

Согласно акту проверки финансирование медицинской организации осуществляется в установленном порядке из следующих источников: средства ОМС;

средств областного бюджета; средства от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности.

Процентная надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, установлена главному врачу Учреждения Есеву С.В. распоряжениями Министерства здравоохранения Иркутской области от 09 января 2019 года N 2-ДСП, от 09 января 2020 года N20 в размере 10 процентов.

В указанных распоряжениях средства ОМС в качестве источника финансирования надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, не предусмотрены.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вопросы оплаты труда работников и материально-технического и финансового обеспечения деятельности государственных учреждений субъекта Российской Федерации отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 26.14 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации, работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации, устанавливают региональные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов бюджета субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение полномочий, указанных в пункте 2 статьи 26.3 вышеуказанного Федерального закона.

Учитывая вышеприведенное правовое регулирование, определяющее, что источником финансирования мероприятий по защите государственной тайны, являются бюджетные средства (субъекта Российской Федерации), принимая во внимание, что направление средств ОМС на выплату данной надбавки законодательством не предусмотрено, суд первой инстанции пришёл к верному выводу о том, что средства, направленные на выплату главному врачу Учреждения ежемесячной надбавки за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, за счет средств ОМС является нецелевым использованием средств, в связи с чем считает правомерным вывод Фонда о нецелевом использовании средств обязательного медицинского страхования в размере 235 652 рублей 44 копейки, направленных на выплату ежемесячных надбавок за работу со сведениями, составляющими государственную тайну.

На основании вышеизложенного у суда первой инстанции отсутствовали основания для признания требования Территориального фонда обязательного медицинского страхования Иркутской области от 10 января 2022 года N 02-1/22-(10) об устранении нарушений по результатам проверки за период с 01 января 2019 года до 01 января 2021 года в части возврата в бюджет ТФОМС Иркутской области средств ОМС в сумме 235 652 рублей 44 копейки, использованных не по целевому назначению недействительным, поскольку оно принято без нарушений норм закона и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере его предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы, свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а о несогласии заявителя жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами и оценкой судом доказательств.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 июля 2022 года по делу N А19-1939/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

В.А. Сидоренко

Судьи

Д.В. Басаев Н.В. Ломако