Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2022 г. N 21АП-2385/22 по делу N А83-23701/2021

18 октября 2022 г.

Дело N А83-23701/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 11 октября 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 октября 2022 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судей

Приваловой А.В., Градовой О.Г., Яковлева А.С.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием системы веб-конференции информационной системы "Картотека арбитражных дел" (онлайн-заседания) секретарем судебного Ивановой И.Д.,

при участии в заседании (посредством системы онлайн-заседания) представителя Государственного казенного учреждения Республики Крым "Служба автомобильных дорог Республики Крым" - Ширяева П.А., по доверенности от 30.12.2021 N 16-05/181Д, представлен диплом;

в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом судебном заседании путем использования системы веб-конференции апелляционную жалобу Государственного казенного учреждения Республики Крым "Служба автомобильных дорог Республики Крым" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 27 мая 2022 года по делу N А83-23701/2021, рассмотренному по заявлению Государственного казенного учреждения Республики Крым "Служба автомобильных дорог Республики Крым" к Межрегиональному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

государственное казенное учреждение Республики Крым "Служба автомобильных дорог Республики Крым" (далее - заявитель, ГКУ РК "Служба автомобильных дорог РК", учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и городу Севастополю (далее - Крымское управление Ростехнадзора, административный орган) от 26.11.2021 N 26-11/09-111/Ю-52, которым учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 200 000 руб.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 27.05.2022 оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в части назначенного размера штрафа, сумма штрафа снижена до 50 000 руб. Производство по делу в части требований о прекращении на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производства по делу об административном правонарушении прекращено.

В апелляционной жалобе учреждение просит принятый судебный акт отменить, требование учреждения удовлетворить, ссылаясь на недоказанность факта совершения учреждением правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, поскольку наличие разночтений в проектной документации само по себе не образует состав административного правонарушения, предусмотренного данной статьей; судом не дана оценка доводам учреждения об отсутствии его вины в наличии разночтений между разделами проектной документации, изготовленной специализированной организацией и получившей положительное заключение государственной экспертизы. Кроме того, указывает, что постановление вынесено административным органом за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, правонарушение не является длящимся, проектная документация утверждена более 4 лет назад. Также приводит доводы о том, что протокол об административном правонарушении составлен с существенными нарушениями порядка его составления - не указаны сведения о месте и времени совершения административного правонарушения.

Отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

В судебном заседании, проведенном с использованием системы веб-конференции, представитель учреждения поддержал доводы апелляционной жалобы, просил ее удовлетворить.

Крымское управление Ростехнадзора, надлежащим образом извещенное о дате и месте судебного заседания, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечило. В соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившегося лица.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителя, исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, на основании распоряжения руководителя Крымского управления Ростехнадзора от 31.03.2021 N РП-420-111-О в период с 08.04.2021 по 28.04.2021 должностными лицами управления в рамках осуществления федерального государственного строительного надзора проведена программная выездная проверка в отношении объекта капитального строительства: "Строительство и реконструкция автомобильной дороги Симферополь - Евпатория - Мирный", расположенного по адресу: Республика Крым, Симферопольский район, Мирновское сельское поселение.

Заказчиком строительства от имени субъекта Российской Федерации является ГКУ РК "Служба автомобильных дорог РК", подрядчиком является АО "Центродорстрой" на основании государственного контракта от 23.12.2017 N 854291. Разрешение на строительство выдано 12.07.2018.

Проектная документация разработана специализированной организацией - ООО "Бристоль-проект" (генпроектировщик) на основании государственного контракта от 14.10.2016 N 9/16-ФЦП, получила положительное заключение государственной экспертизы ФАУ "Главгосэкспертиза России" от 19.10.2017 N 1120-17/ГГЭ-11126/04, после чего была утверждена приказом ГКУ РК "Служба автомобильных дорог" от 15.11.2017 N 13.

По результатам проведенной проверки составлен акт N 28-04/09-111/А от 28.04.2021, в котором зафиксированы допущенные ГКУ РК "Служба автомобильных дорог РК" нарушения требований частей 3 и 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), выразившиеся в следующем:

-разночтение проектной документации, а именно: для устройства подфермников на опорах ОК-1, ОП2, ОП3, ОП4, ОК-5 путепровода на ПК 28+43 применяется бетон марки В30 F300W8 (шифр проекта 9/16 ФЦП-ТКР3.4-ВР лист 5 и лист 7), по проекту организации строительства применяется бетон марки В40 F300W8 (шифр проекта 9/16 ФЦП-ПОС5-ПЗ лист 9);

-разночтение проектной документации, а именно: в части проекта 9/16 ФЦПКР.КМ2 указано количество ЛОС - 3 шт., а в части проекта 9/16 ФЦП-ООС указано количество ЛОС - 2 шт.

-разночтение проектной документации, а именно: в спецификации сетей наружного водопровода на ПК12+00 указаны камеры N 3 и N 4, а на плане сети водопровода на ПК12+00 указаны камеры N 5 и N 8 (шифр проекта 9/16-ФЦП-ТКР7 лист 2, шифр проекта 9/16-ФЦП-ТКР7 лист 7);

-разночтение проектной документации, а именно: в спецификации сетей наружного водопровода на ПК12+08,23 указаны камеры N 9 и N 10, а на плане сети водопровода на ПК12+08,23 указана камера N 1 (шифр проекта 9/16-ФЦП-1ГКР7 лист 2, 9/16-ФЦП-ТКР7 лист 15/1).

Таким образом, в качестве нарушения части 6 статьи 52 ГрК РФ заказчику вменено несоответствие между разделами проектной документации, разработанной генпроектировщиком и утвержденной заказчиком приказом N 13 от 15.11.2017.

В настоящее время объект введен во временную эксплуатацию протоколом от 14.01.2022 комиссии заказчика, подтверждающим техническую готовность линейного объекта к временной эксплуатации. Заказчику Крымским управлением Ростехнадзора выдано заключение от 13.04.2022 N ПР-420-110 о соответствии простроенного объекта капитального строительства требованиям проектной документации "Строительство и реконструкция автомобильной дороги Симферополь - Евпатория - Мирный" шифр 9/16-ФЦ, с изменениями.

Усмотрев в действиях учреждения признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ уполномоченное должностное лицо Крымского управления Ростехнадзора в присутствии представителя учреждения составило протокол от 25.10.2021 N 25-20/09-111/Ю-52 об административном правонарушении, по результатам рассмотрения которого 26.11.2021 заместителем начальника управления в присутствии представителя учреждения вынесено постановление о привлечении учреждения к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ в виде штрафа в размере 200 000 рублей.

Не согласившись с данным постановлением, общество обжаловало его в арбитражный суд.

Рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, доводы и возражения учреждения и административного органа, суд первой инстанции пришел к выводу о законности привлечения общества, являющегося заказчиком на объекте строительства, к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ, установив, что процедура привлечения общества к ответственности административным органом не нарушена, состав правонарушения доказан, срок давности привлечения к ответственности не пропущен и отсутствуют основания для применения положений статей 2.9 и 4.1.1 КоАП РФ.

Вместе с тем, руководствуясь положениями статьи 4.1 КоАП РФ, учтя характер совершенного обществом нарушения, суд счел возможным изменить избранную административным органом меру наказания, снизив размер административного штрафа до 50 000 руб., посчитав данный размер штрафа справедливым и соразмерным совершенному заявителем правонарушению.

Суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы обоснованными и усматривает основания для отмены обжалуемого судебного акта, так как выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и сделаны при неправильном применении норм права.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

По части 1 статьи 9.4 КоАП РФ административная ответственность предусмотрена за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

В силу положений частей 3, 6 статьи 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, заключившие договор строительного подряда; лицо, осуществляющее строительство, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

Согласно части 1 статьи 48 ГрК РФ архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства. Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта (часть 2).

В силу части 5 этой же статьи лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, организует и координирует работы по подготовке проектной документации, несет ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов. Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, вправе выполнять определенные виды работ по подготовке проектной документации самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 4 настоящей статьи, и (или) с привлечением других соответствующих указанным требованиям лиц.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" закреплено, что результаты инженерных изысканий должны быть достоверными и достаточными для установления проектных значений параметров и других проектных характеристик здания или сооружения, а также проектируемых мероприятий по обеспечению его безопасности.

Таким образом, в силу части 5 статьи 48 ГрК РФ ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов несет лицо, осуществляющее ее подготовку.

Поскольку ГКУ РК "Служба автомобильных дорог РК" непосредственно не осуществляло подготовку проектной документации, а для этих целей привлекло по государственному контракту специализированную организацию - ООО "Бристоль-проект", соответственно, лицом, осуществившим подготовку проектной документации и несущим ответственность за ее качество и соответствие необходимым требованиям, является данная организация.

Учреждение, являясь заказчиком строительства, в отношении подготовленной ООО "Бристоль-проект" проектной документации получило положительное заключение государственной экспертизы от 19.10.2017 N 1120-17/ГГЭ-11126/04, выданное в соответствии с Положением об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" и после этого утвердило проектную документацию своим приказом от 15.11.2017 N 13.

Из содержания протокола об административном правонарушении и постановления о назначении административного наказания следует, что учреждению вменено в качестве нарушения части 6 статьи 52 ГРК РФ разночтение разделов проектной документации, что квалифицировано административным органом по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Между тем часть 6 статьи 52 ГрК РФ предусматривает, что лицо, осуществляющее строительство, должно обеспечивать соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе строительных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.

В свою очередь, объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, является осуществление строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), с нарушением требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства. устанавливает ответственность за осуществление строительства, реконструкции

Однако несоблюдение требований проектной документации в процессе строительных работ учреждению административным органом не вменялось, таких выводов ни в протоколе, ни в постановлении не содержится. Учреждению фактически вменено в вину качество составления проектной документации, имеющей разночтения между разделами, ответственность за которое несет лицо, осуществившее ее подготовку, в данном случае ООО "Бристоль-проект".

Указанное нарушение не охватывается частью 6 статьи 52 ГРК РФ, а предусмотрено частью 5 стать 48 ГрК РФ.

Исходя из положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, в котором фиксируется противоправное деяние лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, формулируется вменяемое данному лицу обвинение, выходить за пределы которого недопустимо.

Принимая во внимание изложенное вменяемое деяние, так как оно сформулировано в протоколе об административном правонарушении, а затем и в постановлении о назначении административного наказания, не образует объективную сторону правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

При этом административным органом не установлена вина учреждения в совершении вменяемого правонарушения, в чем конкретно заключается вина заказчика в наличии разночтений разделов проектной документации, административным органом в постановлении о назначении административного наказания не указано.

Вывод суда о том, что вина заказчика выразилась в отсутствии должного контроля с его стороны, не мотивирован, приводимые учреждением доводы об обратном не опровергнуты.

В рассматриваемом случае заказчик для изготовления проектной документации привлек специализированную организацию, а для осуществления контроля за ее соответствием провел государственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий и получил положительное заключение. Иных обязательных действий по проверке качества проектной документации и ее соответствия требованиям технических регламентов со стороны заказчика Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрено.

Сведений о том, что при проведении строительных работ использовались разделы проектной документации, не соответствующие нормативным требованиям, в материалах дела не имеется, такие нарушения в ходе проверки не установлены. Наоборот, учреждению выдано заключение от 13.04.2022 N ПР-420-110 о соответствии простроенного объекта капитального строительства требованиям проектной документации "Строительство и реконструкция автомобильной дороги Симферополь - Евпатория - Мирный" шифр 9/16-ФЦ, с изменениями.

Таким образом, вопреки выводам суда первой инстанции Крымским управлением Ростехнадзора не доказано наличие в действиях учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Ошибочными являются и выводы суда о длящемся характере вменяемого заявителю правонарушения.

Судом не учтено, что в качестве нарушения заявителю вменено несоответствие разделов проектной документации, а не осуществление строительных работ с нарушением проекта.

Административный орган связывает ответственность заказчика, который в силу части 6 статьи 52 ГрК обеспечивает соблюдение требований проектной документации в процессе строительных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации, с утверждением им приказом от 15.11.2017 N 13 проектной документации, отдельные положения которой не согласуются между собой и имеют разночтения.

Принимая во внимание, что вменяемое учреждению правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, не является длящимся и считается оконченным с момента завершения работ по проектированию, получения положительного заключения экспертизы - 19.10.2017 и утверждения проектной документации приказом учреждения - 15.11.2017, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что на момент принятия административным органом оспариваемого постановления от 26.11.2021 срок давности привлечения к административной ответственности истек.

Указанный вывод согласуется с правой позицией Арбитражного суда Центрального округа, изложенной в постановлении от 12.09.2016 по делу N А68-5861/2015, поддержанной определением Верховного Суда Российской Федерации от 09.01.2017 N 310-АД16-18193.

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.4 Кодекса, не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, установленных статьей 4.5 КоАП РФ, является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Таким образом, вынесение 26.11.2021 оспариваемого постановления произведено с нарушением срока давности привлечения заявителя к административной ответственности.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции неправомерно пришел к выводу о законности оспариваемого постановления, поскольку у административного органа на момент его вынесения отсутствовали правовые основания для привлечения учреждения к административной ответственности в связи с истечением срока давности.

Поскольку возбуждение дела об административном правонарушении и совершение последующих процедур, регламентированных КоАП РФ, к компетенции арбитражного суда не отнесено, производство в части требования заявителя о прекращении производства по делу N 26-11/09-111/Ю-52 о привлечении к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 150 АПК РФ подлежит прекращению.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктами 1, 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 27 мая 2022 года по делу N А83-23701/2021 отменить.

Заявление Государственного казенного учреждения Республики Крым "Служба автомобильных дорог Республики Крым" удовлетворить. Признать незаконным и отменить постановление заместителя руководителя Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю Немченко В.Ф. от 26.11.2021 N 26-11/09-111/Ю-52 о назначении административного наказания за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Производство по делу в части требований о прекращении производства по делу об административном правонарушении N 26-11/09-111/Ю-52 в отношении Государственного казенного учреждения Республики Крым "Служба автомобильных дорог Республики Крым" прекратить.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

О. Г. Градова