Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2022 г. N 15АП-17628/22 по делу N А53-32800/2021

город Ростов-на-Дону

20 октября 2022 г.

дело N А53-32800/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 20 октября 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 октября 2022 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Глазуновой И.Н.,

судей Пименова С.В., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Струкачевой Н.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

общества с ограниченной ответственностью "Недра Юга"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 13.09.2022 по делу N А53-32800/2021 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Недра Юга" к заинтересованному лицу Правительству Ростовской области при участии третьих лиц: Министерства имущественных и земельных отношений финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области; Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области; Министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области; Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области; Межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и Республике Калмыкия; Колмакова Николая Анатольевича; Фоминой Елены Сергеевны; общества с ограниченной ответственностью

"Донецкий кряж" о признании незаконным распоряжения,

при участии:

от ООО "Недра Юга": представитель Копейкина М.В. по доверенности от 30.09.2022,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Недра Юга" (далее - заявитель, общество, ООО "Недра Юга") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Правительству Ростовской области (далее - уполномоченный орган) о признании незаконным решения, выраженного в распоряжении от 31.08.2021 N 723.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области, Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области, Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области, Межрегиональное управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ростовской области и республике Калмыкия, общество с ограниченной ответственностью "Донецкий кряж", Колмаков Николай Анатольевич, Фомина Елена Сергеевна.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 13.09.2022 отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Недра Юга" обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В обоснование доводов апелляционной жалобы общество ссылается на то, что при разрешении спора суд ошибочно посчитал, что мероприятия и направления рекультивации нарушенных земель императивно должны совпадать с целевым назначением и разрешенным использованием земель, установленным после их перевода. Суд при разрешении спора и при исследовании вопроса соответствия мероприятий проекта рекультивации допустил ошибочно истолковал и применил к обстоятельствам спора термины "целевое назначение" и "разрешенное использование", а также не учел ряд норм материального права, что привело к судебной ошибке и нарушению обжалуемым решением экономических прав и законных интересов общества. Заявитель жалобы отмечает, что в деле отсутствуют доказательства того, что выбранные обществом направления рекультивации противоречат требованиям действующих ГОСТов и не соответствуют положениям ЗК РФ, а также Закона о недрах. Полагает, что суд при производстве по делу вышел за предмет спора, сформулированный обществом в заявлении и подлежащий исследованию в рамках настоящего спора. По мнению общества, такое основание отказа как "отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы" действующим законодательством не предусмотрено.

В материалы дела от Министерства сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области и Правительства Ростовской области поступили отзывы на апелляционную жалобу. Отзывы приобщены к материалам дела.

В отзывах на апелляционную жалобу Министерство сельского хозяйства и продовольствия Ростовской области и Правительство Ростовской области поступили просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель ООО "Недра Юга" поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Дело рассмотрено в порядке, предусмотренном статьей 156 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзывы на апелляционную жалобу, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и верно установлено судом первой инстанции, ООО "Недра Юга" в соответствии с лицензией на пользование недрами РСТ 81088 ТЭ, выданной Министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области, обратилось в Правительство Ростовской области с ходатайством о переводе земельных участков с кадастровыми номерами 61:18:0600013:740, 61:18:00013:747, 61:18:0600013:972, 61:18:0600013:989 из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" (хпз/74 от 27.07.2021).

Распоряжением Правительства Ростовской области N 723 от 31.08.2021 "Об отказе в переводе земельных участков из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в другую категорию в Красносулинском районе" отказано в переводе земельных участков из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в другую категорию в связи с ограничением в переводе земельных участков, выразившемся в несоответствии мероприятий проекта рекультивации земель испрашиваемому целевому назначению и разрешенному использованию земельных участков, а, следовательно, его несоответствии требованиям законодательства.

Несогласие с решением, выраженным в распоряжении Правительства Ростовской области от 31.08.2021 N 723, послужило основанием для обращения заявителя в арбитражный суд.

Оценивая законность отказа, выраженного в распоряжении Правительства Ростовской области N 723 от 31.08.2021, суд первой инстанции с учетом положений статей 198 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пришел к правильному выводу о необоснованности заявленных требований.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ), иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Исполнительным органом государственной власти принимается акт об отказе в переводе земельных участков из одной категории в другую, в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации (статьи 3, 4 Федерального закона N 172-ФЗ).

Особенностью перевода земельных участков в составе сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию является то, что такой перевод допускается в исключительных случаях, в том числе связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель (статья 7 Федерального закона N 172-ФЗ).

Согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона N 172-ФЗ не допускается перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Распоряжением от 31.08.2021 N 723 отказано в переводе земельных участков в связи с несоответствием мероприятий проекта рекультивации земель испрашиваемому целевому назначению и разрешенному использованию земельных участков (т. 1, л.д. 52). Данное основание отказа суд первой инстанции признал соответствующим закону.

В то же время суд первой инстанции не принял во внимание следующее.

В данном случае общество просило осуществить перевод четырех участков сельскохозяйственного назначения в категорию земель "промышленности, энергетики..." в целях добычи полезных ископаемых. Выбор направления рекультивации нарушенных земель в таком случае зависит не только от категории земельного участка на момент реализации проекта рекультивации, а от совокупности ряда факторов: площади нарушенных земель, степени и характера их деградации, выявленных в результате проведенного обследования земель; требований в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологических требований, требований технических регламентов, а также региональных природно-климатических условий и местоположения земельного участка; целевого назначения и разрешенного использования нарушенных земель. Изложенное следует из содержания положений пункта 13 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800, а также пункта 7.4 ГОСТ Р 57446 "Наилучшие доступные технологии. Рекультивация нарушенных земель и земельных участков. Восстановление биологического разнообразия".

В данном случае уполномоченный орган не учел, что спорные участки находятся в массиве земель сельскохозяйственного назначения, характер планируемой деятельности на участках, согласование выбранных направлений рекультивации их собственником. Приведенные в представленном заявителем проекте направления рекультивации не противоречат ГОСТ Р 59060-2020 "Охрана окружающей среды. Земли. Классификация нарушенных земель в целях рекультивации". При этом пункт 3 статьи 9 Закона N 172-ФЗ допускает перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель, на которых осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, в другую категорию после восстановления нарушенных земель в соответствии с проектом рекультивации.

Вместе с тем, данный ошибочный вывод суда первой инстанции не привел к принятию неправильного судебного акта.

Проект рекультивации нарушенных земель является одним из видов землеустроительной документации (статья 19 Федерального закона от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве"). Проект рекультивации земель может быть подготовлен в виде отдельного документа и в установленных федеральными законами случаях подлежит государственной экологической экспертизе до его утверждения (пункты 10, 23 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800).

Федеральным законом N 174-ФЗ экологическая экспертиза определяется как установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. К объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня отнесены проекты рекультивации земель, которые использовались для размещения отходов производства (пункт 7.2 статьи 11 Федерального закона N 174-ФЗ).

Отвалы горных пород как специально оборудованные сооружения являются объектами размещения отходов. Хранение отходов включено в понятие их размещения и заключается в складировании отходов в специализированных объектах в целях обезвреживания, то есть уменьшения массы, изменения состава и физических свойств. Практически неопасные отходы с учетом степени их негативного воздействия на окружающую среду отнесены законодателем к V классу опасности (статьи 1, 4.1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления").

Согласно пункту 2 ГОСТ 17.5.1.03-86 "Межгосударственный стандарт. Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель" плодородный слой почвы относится к вскрышным породам, пригодным для рекультивации земель. В силу положений ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения" к отходам производства подлежат отнесению образующиеся в процессе производства попутные вещества, не находящие применения в данном производстве, в том числе вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых.

В соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов (код 20010000000), утвержденным приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 N 242, вскрышные породы отнесены к отходам проведения вскрышных работ при добыче полезных ископаемых в составе отходов добычи полезных ископаемых.

Суд первой инстанции установил, что проектом рекультивации земель, представленным ООО "Недра Юга", в пределах границ четырех земельных участков, испрашиваемых к переводу, запланировано размещение вскрышных пород (отвалы глинистых сланцев, суглинков),

Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что представленный обществом в уполномоченный орган проект рекультивации является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Отказ уполномоченного органа в проведении такой экспертизы не устраняет требования пункта 23 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 N 800. В отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы проекта рекультивации условия для перевода земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и иного специального назначения у правительства отсутствовали.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном случае суд первой инстанции верно установил, что проект рекультивации не получил заключения государственной экологической экспертизы, что исключало возможность положительного решения вопроса о переводе земельных участков.

В связи с отсутствием совокупности условий, предусмотренных частью 2 статьи 201 АПК РФ, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Общество, указывая в апелляционной жалобе на выход суда первой инстанции за пределы заявленных требований, не учитывает положения части 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которым при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в пункте 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" указано следующее: обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении. Суд также не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 5 статьи 3 Кодекса), то есть независимо от доводов административного иска (заявления) суд, в том числе по своей инициативе, выясняет в числе прочих обстоятельства, свидетельствующие о нарушении прав, свобод и законных интересов заявителя.

С учетом изложенного суд первой инстанции в целях установления обстоятельств, названных в части 4 статьи 200 АПК РФ, исследовал вопросы соответствия представленных заявителем документов нормативных требованиям, а также устанавливал наличие совокупности условий, позволяющих удовлетворить заявление.

Возможность повторного обращения в уполномоченный орган общество не утратило.

Принимая во внимание вышеизложенные фактические обстоятельства, суд апелляционной инстанции полагает законным и обоснованным вывод суда о том, что отказ, выраженный в распоряжении Правительства Ростовской области N 723 от 31.08.2021, соответствует действующему законодательству и не нарушает права общества.

В целом доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, поскольку, не опровергая выводы суда, они сводятся исключительно к несогласию с оценкой установленных обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Суд первой инстанции выполнил требования статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, полно, всесторонне исследовал и оценил представленные в деле доказательства и принял законный и обоснованный судебный акт.

Оснований для переоценки выводов и доказательств, которые при рассмотрении дела были исследованы и оценены судом первой инстанции с соблюдением требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

Нарушений процессуальных норм, влекущих отмену оспариваемого акта (ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 13.09.2022 по делу N А53-32800/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.Н. Глазунова

Судьи

С.В. Пименов М.В. Соловьева