Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 октября 2022 г. N 15АП-17736/22 по делу N А32-21134/2022

город Ростов-на-Дону

31 октября 2022 г.

дело N А32-21134/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 26 октября 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 октября 2022 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Глазуновой И.Н., Пименова С.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Каменцевой Ю.В.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления имущественных отношений администрации муниципального образования Динской район

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 12.09.2022 по делу N А32-21134/2022

по заявлению Управления имущественных отношений администрации муниципального образования Динской район (ИНН: 2330016676, ОГРН: 1022303616279)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (ИНН 2309053192, ОГРН 1022301433813)

при участии третьего лица: Бабаева Романа Калбалиевича

о признании незаконным решения, предписания,

УСТАНОВИЛ:

Управление имущественных отношений администрации муниципального образования Динской район (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 05.04.2022 N 023/10/18.1-1159/2022 в части признания незаконным включение в проект договора аренды земельного участка в раздел 5 "Права и обязанности арендатора" подпункта 5.2 "Арендатор не вправе" пунктов 5.2.1 и 5.2.6, предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 05.04.2022 N 023/10/18.1-1159/2022 в части внесения изменений в извещение с учетом решения Краснодарского УФАС России от 05.04.2022 N 023/10/18.1-1159/2022.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечён Бабаев Р.К.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 12.09.2022 в удовлетворении требования отказано. Решение мотивировано тем, что Комиссия Краснодарского УФАС России законно и обосновано установила в действиях Управления имущественных отношений администрации муниципального образования Динской район нарушение требований ч. 9 ст. 22, ч. 11 ст. 39.8 Земельного кодекса РФ.

Управление имущественных отношений администрации муниципального образования Динской район обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ, и просило решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что поскольку условия аукционной документации (проекта договора аренды земельного участка) соответствуют положениям пункта 7 статьи 448 Гражданского кодекса и направлено на обеспечение конкуренции на рынке земли, у антимонопольного органа и суда отсутствовали правовые основания для признания жалобы Бабаева Р.К. обоснованной.

В отзыве на апелляционную жалобу Бабаев Р.К. просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

От Управления имущественных отношений администрации муниципального образования Динской район поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Суд протокольным определением удовлетворил заявленное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя Управления имущественных отношений администрации муниципального образования Динской район.

Лица, участвующие в деле, не явились, представителей не направили, о дате, времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Краснодарским УФАС России рассмотрена жалоба Бабаева Р.К. на действия Управления имущественных отношений администрации муниципального образования Динской район как организатора торгов при организации и проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка.

Бабаев Р.К. считает, что организатор торгов нарушил порядок проведения торгов, просит признать незаконными действия организатора торгов и выдать предписание об устранении нарушения порядка проведения торгов. Организатор торгов при рассмотрении жалобы заявителя возражал по доводам жалобы.

Руководствуясь ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", комиссия Краснодарского УФАС России при рассмотрении жалобы, установила, что в соответствии с приказом Управления имущественных отношений администрации муниципального образования Динской район от 27.12.2021 N 13 организатор торгов объявил о проведении торгов в отношении: Лот N 3 - земельный участок, расположенный по адресу: Краснодарский край Динской район, ст. Пластуновская, пер. 70 лет Победы, 24, площадью 686 кв. м, кадастровым номером 23:07:0601019:481, категория земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: "благоустройство территории Обременения правами третьих лиц: в случае, если земельный участок будет полностью или частично попадать в охранную зону, установленную в отношении линейного объекта, собственнику земельного участка необходимо обеспечивать беспрепятственный доступ представителей собственника линейного объекта или представителей организации, осуществляющей эксплуатации линейного объекта в целях обеспечения его безопасности. Начальная цена - 48 900 руб., размер задатка - 34 230 руб., шаг аукциона 1 467 руб.

Извещение о проведении торгов опубликовано в сети интернет на сайте www.torgi.gov.ru за N 291221/0033897/01 от 29.12.2021.

Согласно извещению, заявки на участие в аукционе с 30.12.2021 по 28.01.2022, по рабочим дням организатора торгов, с понедельника по четверг с 0900 (МСК) до 1712 (МСК); в пятницу с 0900 (МСК) до 1612 (МСК), по адресу: Краснодарский край, ст. Динская, ул. Красная 53, каб. 8.

Согласно извещению, аукцион состоялся 02.02.2022 г. с 1430 (МСК) по адресу: Краснодарский край, Динской район, ст. Динская, ул. Красная, д. 53, каб. N 9.

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок от 31.01.2022 г. N 1, на участие в аукционе по лоту N 3 поступило 2 заявки, заявка участника N 8 отклонена по причине не поступления задатка. Единственным участником аукциона признан Бабаев Р.К.

16.02.2022 заявителем получен проект договора аренды земельного участка с кадастровым номером 23:07:0601019:481. При изучении проекта договора, заявителем установлено, что организатором торгов внесены изменения в договор, а именно: исключен п. 5.1.3. Кроме того, в проект договора, размещенного на сайте www.torgi.gov.ru в составе извещения N 291221/0033897/01, неправомерно включены пункты 5.2.1 и 5.2.6.

В результате рассмотрения и удовлетворения жалобы Бабаева Р.К. комиссия Краснодарского УФАС России вынесла оспариваемые решение и предписание.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Кодекса и пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); на территории Российской Федерации не допускаются экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34, часть 2).

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены Законом о защите конкуренции, целями которого согласно части 2 статьи 1 данного Закона являются, в частности, обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Как разъяснено в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее - постановление Пленума N 2), вышеуказанные конституционные нормы, определяющие принципы и сферу применения антимонопольного законодательства, должны учитываться судами при толковании, выявлении смысла и применении положений Закона о защите конкуренции, иных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с защитой конкуренции, и отнесенных к сфере антимонопольного законодательства, а также при применении антимонопольных норм к конкретным участникам рынка.

Изложенное должно учитываться, в том числе, при толковании норм Закона о защите конкуренции, устанавливающих полномочия антимонопольных органов.

В соответствии с положениями Закона о защите конкуренции (часть 4 статьи 22, пункту 4.2 части 1 статьи 23) антимонопольный орган осуществляет государственный контроль при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами, в том числе рассматривает жалобы на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов.

При этом по смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования, о чем указано в пункте 37 постановления Пленума N 2.

Анализ приведенных положений законодательства в их нормативном единстве и разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что антимонопольный контроль за торгами, в том числе контроль за соблюдением процедуры торгов, ограничен случаями, когда результаты проведения определенных торгов способны оказать влияние на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках. Аналогичная позиция ранее также высказывалась Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в определениях от 06.06.2022 N 305-ЭС22-763, от 26.04.2022 N 309-ЭС21-27706.

В данном случае спор касается законности решения и предписания, принятых антимонопольным органом в отношении торгов, проведенных на основании пункта 1 статьи 39.6 Земельного кодекса для заключения договора аренды земельного участка.

Нормативное закрепление торгов в качестве приоритетного способа заключения договора, опосредующего передачу публичных земель в аренду, необходимо для обеспечения равного доступа частных лиц к аренде публичного имущества. Предполагается, что именно проведение торгов позволяет обеспечить передачу имущества тому лицу, которое предложит наиболее выгодные и отвечающие интересам публично-правового образования условия и, в то же время, обеспечить конкуренцию на рынке земли.

Изложенное согласуется с выработанным в судебной практике общим подходом, согласно которому лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем, то есть обеспечена конкуренция (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10 и от 11.03.2014 N 16034/13, определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 06.03.2017 N 305-КГ16-16409 и от 27.12.2021 N 310-ЭС21-17478).

Следовательно, торги для заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подлежащие проведению в соответствии с пунктом 1 статьи 39.6 Земельного кодекса, могут относиться к сфере антимонопольного контроля. Вмешательство антимонопольного органа в организацию и проведение таких торгов допускается, если это необходимо для защиты публичного интереса, связанного с недопущением ограничения, устранения конкуренции на рынке, обеспечением и развитием конкуренции.

Для случаев, когда в соответствии с законом заключение договора возможно только путем проведения торгов, в пункте 7 статьи 448 Гражданского кодекса (в редакции Федерального закона от 08.03.2015 N 42-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации"; далее - Закон N 42-ФЗ) установлено, что победитель торгов не вправе уступать права (за исключением требований по денежному обязательству) и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключенного на торгах договора. Обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено законом.

На основании подпунктов 1 и 2 статьи 2 Закона N 42-ФЗ, указанный Федеральный закон вступил в силу с 01.06.2015, а положения Гражданского кодекса (в редакции указанного Закона) применяются к правоотношениям, возникшим после дня вступления в силу названного Федерального закона. В частности, с учетом разъяснений, данных в пункте 83 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2016 N 7 "О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств", положения Гражданского кодекса в редакции Закона N 42-ФЗ применяются к правам и обязанностям, возникшим из договоров, заключенных со дня вступления данного закона в силу (с 01.06.2015).

Принимая во внимание приведенные положения законодательства, в отношении договоров аренды публичных земельных участков, подлежащих заключению после 01.06.2015 по результатам торгов, уступка права аренды (передача договора третьим лицам) по общему правилу не допускается. Такое законодательное регулирование обусловлено необходимостью обеспечения равного доступа граждан и организаций, включая хозяйствующих субъектов, к аренде публичных земель и исключения ситуаций, при которых передача земельных участков иным лицам происходила бы в обход конкурентных процедур - путем заключения сделки по передаче договора аренды между первоначальным и новым арендатором без проведения торгов и предложения земельного участка в аренду иным участникам оборота.

Поскольку условие аукционной документации (проекта договора аренды земельного участка), запрещающее арендатору уступать права по договору, соответствует положениям пункта 7 статьи 448 Гражданского кодекса и направлено на обеспечение конкуренции на рынке земли, у антимонопольного органа отсутствовали законные основания для вывода о недопустимости включения такого условия в договор и для принятия оспариваемых ненормативных правовых актов.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами антимонопольного органа и суда первой инстанции о необходимости применения в рассматриваемом случае положений пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса, мотивированные тем, что данная норма является специальной по отношению к положениям пункта 7 статьи 448 Гражданского кодекса.

По общему правилу, закрепленному в пункте 9 статьи 22 Земельного кодекса, при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более пяти лет арендатор имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника участка при условии его уведомления. Однако, в пункте 9 также указано, что приведенное общее правило о свободной передаче арендатором права аренды публичного земельного участка другим лицам применяется, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Судебная практика применения пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса исходит из того, что предусмотренное данной нормой регулирование связано только с долгосрочным характером аренды и неприменимо к ситуациям, когда запрет на передачу права аренды публичных земельных участков другим лицам установлен иными законодательными актами и обусловлен особенностями правового режима земельных участков и совершаемых с ними сделок (определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 22.07.2021 N 305-ЭС21-4791, от 17.03.2021 N 305-ЭС16-19742(6), от 01.09.2020 N 305-ЭС20-6940, от 28.05.2020 N 310-ЭС19-26737).

Таким образом, между предписаниями пункта 9 статьи 22 Земельного кодекса и пункта 7 статьи 448 Гражданского кодекса отсутствует коллизия общей и специальной норм: первая из упомянутых норм регулирует условия договора аренды, заключенного без проведения торгов, в то время как предписания второй касаются передачи в аренду публичных земельных участков, в отношении которых законодательством установлено обязательное проведение торгов и воплощен публичный интерес, связанный, в том числе с развитием конкуренции.

Данная правовая позиция соответствует позиции, изложенной в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 05.07.2022 N 308-ЭС22-2357 по делу N А32-37905/2020, Определением Верховного Суда РФ от 03.10.2022 N 280-ПЭК22 по делу N А32-37905/2020 отказано в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что решение суда ввиду неправильного применения норм материального права подлежит отмене, а решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 05.04.2022 N 023/10/18.1-1159/2022 в части признания незаконным включение в проект договора аренды земельного участка в раздел 5 "Права и обязанности арендатора" подпункта 5.2 "Арендатор не вправе" пунктов 5.2.1 и 5.2.6 и предписание от 05.04.2022 N 023/10/18.1-1159/2022 в части внесения изменений в извещение с учетом решения Краснодарского УФАС России от 05.04.2022 N 023/10/18.1-1159/2022 признанию недействительными.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.09.2022 по делу N А32-21134/2022 отменить, признать недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 05.04.2022 N 023/10/18.1-1159/2022 в части признания незаконным включение в проект договора аренды земельного участка в раздел 5 "Права и обязанности арендатора" подпункта 5.2 "Арендатор не вправе" пунктов 5.2.1 и 5.2.6.

Признать недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 05.04.2022 N 023/10/18.1-1159/2022 в части внесения изменений в извещение с учетом решения Краснодарского УФАС России от 05.04.2022 N 023/10/18.1-1159/2022.

Апелляционную жалобу удовлетворить.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

И.Н. Глазунова С.В. Пименов