Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 ноября 2022 г. N 19АП-3941/22 по делу N А48-9855/2021

город Воронеж

9 ноября 2022 г.

Дело N А48-9855/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 1 ноября 2022 года.

В полном объеме постановление изготовлено 9 ноября 2022 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малиной Е.В.,

судей Аришонковой Е.А.,

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Киреевой Е.П.,

при участии:

от акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания": Дарькин С.Б. - представитель по доверенности от 11.01.2021 N 2099-Д, действительна до 31.12.2023, диплом о наличии высшего юридического образования по специальности "Юриспруденция",паспорт РФ;

от Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области: Афонина С.В. - представитель по доверенности от 20.10.2022 N 5-1- Д-5, сроком на один год, диплом о наличии высшего юридического образования по специальности "Юриспруденция", паспорт РФ;

от Департамента финансов Орловской области: извещено надлежащим образом, представитель не явился;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" на решение Арбитражного суда Орловской области от 18.05.2022 по делу N А48-9855/2021 по заявлению акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" к Департаменту дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области о признании незаконным изложенного в письме от 29.09.2021 N 5/1327 решения и обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора - Департамент финансов Орловской области,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее - заявитель, Общество, АО "Центральная ППК") обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Департаменту дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области (далее -ответчик, Департамент) о признании незаконным решения Департамента о непредставлении АО "Центральная ППК" субсидии на 2021 год до заключения договора на организацию транспортного обслуживания населения, изложенного в письме N 5-1/1327исх от 20.09.2021, обязании Департамент рассмотреть по существу заявление АО "Центральная ППК" о предоставлении субсидии на 2021 год и приложенный к нему комплект документов (письмо N 10505-21 от 01.06.2021) в течение 10 (десяти) рабочих дней с даты вступления решения суда по настоящему делу в законную силу, взыскании с Департамента в пользу АО "Центральная ППК" 1 000 руб. за каждый день неисполнения решения по настоящему делу, начиная с одиннадцатого рабочего дня, следующего за датой вступления решения суда по настоящему делу в законную силу.

Дело рассматривалось с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Департамента финансов Орловской области.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 18.05.2022 по делу N А48-9855/2021 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, АО "Центральная пригородная пассажирская компания" обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Мотивируя требования апелляционной жалобы, АО "Центральная пригородная пассажирская компания" полагает необоснованными выводы суда области о том, что оспариваемое письмо Департамента N 5-1/1327 от 20.09.2021 не содержит отказа в предоставлении субсидии, а носит информационный характер и по своему содержанию не содержит властно-обязывающих предписаний.

По мнению общества, ссылка Департамента в письме N 5-1/1327 от 20.09.2021 на невозможность заключения договора о предоставлении субсидии до заключения договора на организацию транспортного обслуживания, свидетельствует об изменении ранее принятого решения о предоставлении субсидии, ставя выплату субсидии в зависимость от выполнения заявителем дополнительного условия, не предусмотренного действующими нормативными правовыми актами. Кроме того, между сторонами отсутствует преддоговорной спор по договору о предоставлении субсидии, поскольку в договор о предоставлении субсидии дополнительных условий, связанных с приведением Порядка N469 в соответствие с положениями постановления Правительства РФ от 18.09.2021 N1492, вносить не требовалось, а необходимый объем вагоно-километровой работы был уже выполнен заявителем. Также ошибочным, по мнению заявителя, является вывод суда о том, что выбранный заявителем способ защиты своего права не приведет к его восстановлению, в связи с тем, что в силу ст. 242 БК РФ, Постановления Конституционного Суда РФ от 18.07.2018 N 33-П, истечение финансового года не прекращает обязательства публично-правового образования. В таком случае выплаты должны производиться из бюджета на текущий год.

В отзыве на апелляционную жалобу Департамент дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области ссылается на то, что оспариваемое письмо носит информационный характер, а право заявителя на получение субсидии было нарушено не вследствие незаконных действий Департамента, а вследствие его собственных действий - отказа в подписании договора о предоставлении субсидии, направленного в соответствии с письмом Департамента от 06.07.2021 N 5-1/944 в редакции, предложенной Департаментом. При этом, предлагая оспариваемым письмом N 5-1/1327 от 20.09.2021 заключить договор на организацию транспортного обслуживания населения, при наличии имеющегося решения о предоставлении субсидии и направленного проекта договора, который был подписан обществом с протоколом неразрешенных разногласий, Департамент по существу предлагал включить новые условия в проект договора о предоставлении субсидии. Указанные обстоятельства свидетельствуют о наличии между сторонами спора об условиях заключаемого договора, то есть преддоговорного спора. По мнению Департамента, АО "Центральная пригородная пассажирская компания" ошибочно ссылается на правовую позицию, изложенную в постановлении Конституционного Суда РФ от 18.07.2018 N 33-П, поскольку она сформулирована по делу с иными фактическими обстоятельствами.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции представители Департамента финансов Орловской области, извещенные о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, не явились.

В связи с наличием доказательств надлежащего извещения Департамента финансов Орловской области, апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156, 184, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в его отсутствие.

В суд апелляционной инстанции по системе электронной подачи документов от АО "Центральная пригородная пассажирская компания" поступило ходатайство о приостановлении производства по делу до вступления в законную силу решения Арбитражного суда Орловской области по делу N А48-9129/2022.

Представитель Департамента дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных программ Орловской области возражал против приостановления производства по делу.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд обязан приостановить производство по делу в случае невозможности рассмотрения данного дела до разрешения другого дела, рассматриваемого Конституционным Судом Российской Федерации, конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации, судом общей юрисдикции, арбитражным судом.

Данная норма направлена на недопущение и устранение конкуренции между судебными актами по делам, с тождественным предметом доказывания.

По смыслу названной нормы одним из обязательных оснований для приостановления производства по делу является невозможность его рассмотрения до разрешения по существу (принятия и вступления судебного акта в законную силу) другого дела. Обстоятельства, исследуемые в другом деле, должны иметь значение для арбитражного дела, рассмотрение которого подлежит приостановлению, то есть влиять на результат его рассмотрения по существу. Указанные обстоятельства должны иметь преюдициальное значение по вопросам об обстоятельствах, устанавливаемых судом по отношению к лицам, участвующим в деле.

В данной ситуации наличие препятствий в рассмотрении апелляционной жалобы до разрешения спора в рамках дела N А48-9129/2022, судом апелляционной инстанции не установлено, заявителем не доказано.

Незаключение договора и возникновение на стороне истца убытков, связанных с тарифным регулированием, не лишает его в отсутствие договора о предоставлении субсидий обратиться в суд с самостоятельным иском имущественного характера к ответчику, что было и сделано.

В связи с чем, ходатайство АО "Центральная пригородная пассажирская компания" о приостановлении производства по настоящему делу удовлетворению не подлежит.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции полагает обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, АО "Центральная ППК" является субъектом естественных монополий и в соответствии с лицензией серии ПП N 7703265 от 16.04.2014 осуществляет перевозку пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, в том числе на территории Орловской области.

В соответствии с Порядком предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области, утвержденным постановлением Правительства Орловской области от 03.11.2017 N 469, АО "Центральная ППК" письмом от 01.06.2021 представило в адрес Департамента пакет документов для получения субсидии из областного бюджета на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области на 2021 год, а именно, заявку на получение субсидий на компенсацию выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области; нотариально заверенную копию лицензии на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования, копию выписки из ЕГРЮЛ, справку, подтверждающую соответствие требованиям, указанным в п.п. 1-2 п. 4 Порядка, доверенность начальника юридического департамента АО "Центральная ППК" Д.В. Михеева.

По результатам рассмотрения указанного пакета документов Департаментом в соответствии с пунктом 7 Порядка принято решение о заключении договора о предоставлении субсидии АО "Центральная ППК" (приказ Департамента от 09.06.2021 N 9/1 "О заключении договора о предоставлении субсидии из областного бюджета на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области на 2021 год").

Письмом от 17.06.2021 N 5-1/888исх Департамент известил заявителя о принятом решении.

Во исполнение принятого решения 06.07.2021 N 5-1/944исх в адрес АО "Центральная ППК" Департаментом направлены подписанные со стороны Департамента два экземпляра договора о предоставлении субсидий из областного бюджета на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области на 2021 год.

28.07.2021 АО "Центральная ППК" проинформировало Департамент о несогласии подписать проект Договора, на условиях Департамента, предусматривающий субсидию в размере 53 000 000 руб., направив в адрес Департамента Договор о предоставлении, подписанный с протоколом разногласий (протокол разногласий предусматривал увеличение суммы субсидии до суммы, подтвержденной регулирующим органом Орловской области). Т.е., разногласия сторон касались размера субсидии, подлежащей выплате.

Письмом от 30.08.2021 N 5-1/2341 Департамент проинформировал АО "Центральная ППК", что разработан проект распоряжения Правительства Орловской области, предусматривающий внесение изменения в сводную бюджетную роспись областного бюджета. По результатам принятия вышеуказанного правового акта подписанный со стороны Департамента протокол разногласий будет направлен в адрес АО "Центральная ЦЦК".

В соответствии с подпунктом м) пункта 5 постановления Правительства РФ от 18.09.2020 N 1492 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе, грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам-производителям товаров, работ, услуг, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" установлено, что в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в соответствии с пунктами 3 и 7 статьи 78, пунктами 2 и 4 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации должны содержаться положения, определяющие в том числе, результаты предоставления субсидии, под которыми понимаются завершенные действия с указанием точной даты завершения и конечного значения результатов (конкретной количественной характеристики итогов), и показатели, необходимые для достижения результатов предоставления субсидии, включая показатели в части материальных и нематериальных объектов и (или) услуг, планируемых к получению при достижении результатов предоставления субсидии (при возможности такой детализации), значения которых устанавливаются в соглашениях.

Пунктом 3 указанного постановления исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления рекомендовано в срок до 1 июня 2021 привести в соответствии с настоящим постановлением нормативные правовые акты субъектов Российской федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление из соответствующих средств федерального бюджета бюджетной системы РФ субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам-производителям товаров, работ. услуг.

В соответствии с требованиями указанного нормативного правового акта постановлением Правительства Орловской области от 05.08.2021 N 450 "О внесении изменений в постановление Правительства Орловской области от 03.11.2017 N 469 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области" Порядок N 469 был приведен в соответствие с требованиями Постановления N 1492.

Так, пункт 21 Порядка от 03.11.2017 N 469 был дополнен указанием на то, что результатом предоставления субсидии является объем вагонокилометровой работы, установленный договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области, заключенным на текущий финансовый год, в размере не менее 1500000 вагоно-километров по состоянию на 31 декабря текущего финансового года.

Письмом от 20.09.2021 N 5-1/1327 Департамент в дополнение к ранее направленному ответу Департамента на письмо Общества по вопросу подписания протокола разногласий к договору о предоставлении из областного бюджета субсидий сообщил, что принятый в целях реализации положений ст. 78 БК РФ Порядок приведен в соответствие с положениями постановления Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 N 1492 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации".

Департамент в письме от 20.09.2021 N 5-1/1327 также указал, что до заключения договора на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области в 2021 году фактически не представляется возможным заключить договор о предоставлении субсидий. В целях приведения проекта договора о предоставлении субсидий в соответствии с положениями Порядка Департамент направил в адрес АО "Центральная ЦЦК" для заключения проект договора на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области в 2021 году в двух экземплярах.

Полагая, что письмо от 20.09.2021 N 5-1/1327 фактически является отказом в предоставлении субсидии на 2021 год до заключения договора на организацию транспортного обслуживания населения, АО "Центральная ППК" обратилось в суд с рассмотренным заявлением. В качестве восстановления нарушенного права общество просило обязать Департамент рассмотреть по существу заявление АО "Центральная ППК" о предоставлении субсидии на 2021 год и приложенный к нему комплект документов (письмо N 10505-21 от 01.06.2021) в течение 10 (десяти) рабочих дней с даты вступления решения суда по настоящему делу в законную силу

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что заявителем выбран ненадлежащий способ защиты нарушенного права, поскольку спор между сторонами по настоящему делу носит гражданско-правовой характер, а у сторон имеются разногласия по поводу условий заключения договора о предоставлении субсидий, то есть преддоговорный спор. Оспариваемое письмо не расценено судом как решение государственного органа об отказе в предоставлении субсидии.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Обращаясь с требованием о признании незаконным изложенного в письме N 5-1/1327исх от 20.09.2021 решения Департамента как решения об отказе представлении АО "Центральная ППК", АО "Центральная ППК", настаивает, что обжалуемое письмо ставит заключение договора о предоставлении субсидии в зависимость от выполнения заявителем дополнительного условия, не предусмотренного действующим законодательством, в связи с чем, оно является ненормативным правовым актом регионального органа, обжалуемым в рамках гл. 24 АПК РФ.

Согласно пункту 1 статьи 2 и части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом РФ.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в п. 3 постановления от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил следующее: к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме. По правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могут быть оспорены в т.ч. письменные решения, имеющие ненормативный характер, для которых законодательством установлены определенные требования к порядку принятия, оформлению (реквизитам) и содержанию (пункт 3).

К действиям наделенных публичными полномочиями органов и лиц относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению.

При рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет (пункт 6).

С учетом установленной законом компетенции судов могут быть оспорены, в частности, решения, действия (бездействие) организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Учитывая вышеприведенные разъяснения, проанализировав содержание письма Департамента от 20.09.2021 N 5-1/1327, учитывая, что в нем указывается на необходимость приведения проекта договора о предоставлении субсидий в соответствии с положениями Порядка N 469 от 03.11.2017 в измененной редакции (с учетом показателя результативности) и как следствие необходимость заключения договора на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом и пригородном сообщении, направление в адрес общества проекта договора на организацию транспортного обслуживания в 2021 году в двух экземплярах, т.е. порождает правовые последствия для организации, в частности, установление определенного порядка действий, апелляционный суд полагает, что обжалуемое заявителем письмо от 20.09.2021 N 5-1/1327 является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован.

Полномочия Департамента в рассматриваемом случае имеют публично-властный характер, связаны с исполнением и применением законов в отношении организаций, претендующих на получение субсидии, а спорные отношения, возникающие в связи с реализацией таких полномочий, не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон.

Вместе с тем, выводы суда первой инстанции о том, что данное письмо носит информационный характер, не содержит властно-обязывающих предписаний, не привели к принятию незаконного судебного акта.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 1 июля 1996 года "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия 4 решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием. Таким образом, для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя. При отсутствии одного из условий оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется

Согласно пункту 3 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" потери в доходах владельца инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования либо в результате установления таких тарифов, сборов и платы ниже экономически обоснованного уровня на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 2 ч. 2 ст. 78 БК РФ).

Согласно ч. 3 ст. 78 БК РФ нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 N 1492 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" предусмотрено заключение между главным распорядителем как получателем бюджетных средств и получателем субсидии, а также иной организацией (в случае, если такое требование предусмотрено правовым актом) соглашения о предоставлении субсидии, дополнительного соглашения к соглашению о предоставлении субсидии, в том числе дополнительного соглашения о расторжении соглашения о предоставлении субсидии (при необходимости), в соответствии с типовыми формами, установленными Министерством финансов Российской Федерации, финансовым органом субъекта Российской Федерации, финансовым органом муниципального образования.

В соответствии со статьей 78 БК РФ, Федеральным законом от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" принято постановление Правительства Орловской области от 3 ноября 2017 года N 469 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области".

Пунктом 2 Порядка предусмотрено, что возмещение предоставляется организациям железнодорожного транспорта на основании договора с Департаментом дорожного хозяйства, транспорта и реализации государственных строительных Орловской области (далее - Департамент) о предоставлении субсидий из областного бюджета на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области (далее - субсидия).

Согласно п. 5 Порядка для заключения договоров о предоставлении субсидии организация железнодорожного транспорта должна представить в Департамент следующие документы: заявку, составленную в произвольной форме; подлинник или нотариально заверенную копию лицензии на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования; выписку из Единого государственного реестра юридических лиц, выданную не ранее чем за 30 рабочих дней до дня подачи заявления (представляется по собственной инициативе); справку, составленную в произвольной форме, заверенную организацией железнодорожного транспорта, подтверждающую соответствие требованиям, указанным в пункте 4 Порядка.

Документы, предусмотренные пунктом 5 Порядка предоставления субсидий, регистрируются в Департаменте в день поступления специалистом Департамента (пункт 6 Порядка предоставления субсидий).

Пунктом 7 Порядка предоставления субсидий (в редакции, действовавшей до 5 августа 2021 года) предусматривалось, что Департамент в течение 5 рабочих дней с даты регистрации документов, указанных в пункте 5 Порядка предоставления субсидий, проверяет комплектность пакета документов, достоверность содержащихся в них сведений и принимает решение о заключении договора о предоставлении субсидии или об отказе в заключении договора о предоставлении субсидии.

Согласно пункту 9 Порядка предоставления субсидий в случае отсутствия оснований для отказа в предоставлении субсидии, указанных в пункте 8 Порядка предоставления субсидий, Департаментом принимается решение о заключении договора о предоставлении субсидии.

В силу п. 10 Порядка организация железнодорожного транспорта информируется о решении, принятом Департаментом, посредством направления извещения о заключении договора о предоставлении субсидии или об отказе в заключении договора о предоставлении субсидии в течении 7 рабочих дней со дня принятия соответствующего решения. В извещении об отказе в заключении договора о предоставлении субсидии указываются причина отказа и порядок обжалования в соответствии с действующим законодательством.

В течение 20 календарных дней с даты направления извещения о заключении договора о предоставлении субсидии Департамент готовит 2 экземпляра указанного договора, которые подписывает член Правительства Орловской области - руководитель Департамента, и направляет их в организацию железнодорожного транспорта для подписания. Оба экземпляра договора подписываются руководителем организации железнодорожного транспорта, один из которых возвращается в Департамент в течение 5 рабочих дней с даты их получения (пункт 11 Порядка).

Таким образом, Департамент обязан либо направить извещение о заключении договора о предоставлении субсидий, либо направить заявителю извещение об отказе в заключении договора о предоставлении субсидий с указанием причин отказа и порядка его обжалования в соответствии с действующим законодательством.

Как следует из материалов дела, для получения субсидии из областного бюджета на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области на 2021 год АО "Центральная ППК" письмом от 01.06.2021 представило в адрес Департамента следующий пакет документов: заявку на получение субсидий на компенсацию выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области; нотариально заверенную копию лицензии на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования, копию выписки из ЕГРЮЛ, справку, подтверждающую соответствие требованиям, указанным в п.п. 1-2 п. 4 Порядка, доверенность начальника юридического департамента АО "Центральная ППК" Д.В. Михеева.

По результатам рассмотрения указанного пакета документов Департаментом вынесен приказ от 09.06.2021 N 9/1 "О заключении договора о предоставлении субсидии из областного бюджета на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области на 2021 год".

Письмом от 17.06.2021 N 5-1/888 Департамент известил заявителя о решении заключить договора о предоставлении субсидии АО "Центральная ППК".

Письмом от 06.07.2021 N 5-1/944 в адрес АО "Центральная ППК" направлены подписанные со стороны Департамента два экземпляра договора о предоставлении субсидий из областного бюджета на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области на 2021 год.

Таким образом, АО "Центральная ППК" было реализовано право на получение указанной субсидии, посредством обращения в Департамент в соответствии с требованиями Порядка, для заключения соответствующего договора письмом от 10.06.2021 N 10505-21, а Департаментом, в свою очередь, выполнены все необходимые действия по обеспечению реализации указанного права заявителя, принято соответствующее решение о предоставлении субсидии.

Вместе с тем, АО "Центральная ППК" подписало предложенный проект договора с протоколом согласования разногласий (письмо от 28.07.2021 N 14719-21), мотивируя отказ в подписании предложенной редакции договора недостаточностью суммы субсидии, указанной в проекте договора.

Обязанность Департамента как органа власти по повторному направлению проекта договора действующим Порядком предоставления субсидии не установлена.

При этом, исходя из п. 2 Порядка, правовым основанием для предоставления субсидии в соответствии с действующим в Орловской области Порядком является наличие заключенного договора между Департаментом и организацией железнодорожного транспорта.

АО "Центральная ППК" представленный Департаментом проект договора не подписало, направив свой проект договора с протоколом согласования разногласий, что фактически является отказом заявителя в подписании договора о предоставлении субсидии, направленного в соответствии с письмом Департамента от 06.07.2021 N 5-1/944 в редакции, предложенной Департаментом.

Ссылка АО "Центральная ППК" на то, что существенные условия договора о предоставлении субсидии на 2021 год были сторонами согласованы, договор был заключен, в связи с чем внесение дополнительных условий, связанных с приведением Порядка N 469 в соответствие с положениями постановления Правительства РФ от 18.09.2021 N 1492 не требовалось, апелляционным судом не принимается, исходя из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 420 ГК РФ договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей.

В соответствии с пунктом 1 статьи 432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора.

Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

В пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 49 "О некоторых вопросах применения общих положений Гражданского кодекса Российской Федерации о заключении и толковании договора" разъяснено, что существенными условиями, которые должны быть согласованы сторонами при заключении договора, являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах существенными или необходимыми для договоров данного вида (например, условия, указанные в статьях 555 и 942 ГК РФ).

Существенными также являются все условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (абзац второй пункта 1 статьи 432 ГК РФ), даже если такое условие восполнялось бы диспозитивной нормой.

Например, если в ходе переговоров одной из сторон предложено условие о цене или заявлено о необходимости ее согласовать, то такое условие является существенным для этого договора (пункт 1 статьи 432 ГК РФ). В таком случае отсутствие согласия по условию о цене или порядке ее определения не может быть восполнено по правилу пункта 3 статьи 424 ГК РФ и договор не считается заключенным до тех пор, пока стороны не согласуют названное условие, или сторона, предложившая условие о цене или заявившая о ее согласовании, не откажется от своего предложения, или такой отказ не будет следовать из поведения указанной стороны.

В рассматриваемом случае договор о предоставлении субсидий из областного бюджета на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области на 2021 года, был подписан АО "Центральная ППК" с протоколом согласования разногласий, по основаниям несогласия с суммой договора (вместо 53 000 000 руб. заявитель просил 118 938 370 руб.). Условия о порядке расчета итоговой суммы субсидии проект договора не содержал.

Действие условий данного договора не подтвердила ни одна из сторон, ни одна из сторон не приступила к исполнению его условий.

Таким образом, договор на предоставление субсидии между АО "Центральная ППК" и Департаментом не был заключен как на дату направления в адрес АО "Центральная ППК" письма от 20.09.2021 N 5-1/1327.

При этом, размер субсидии, исходя из предмета договора - предоставление субсидии на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров ж/д транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Орловской области, связанных с осуществлением транспортного обслуживания населения ж/д транспортом в пригородном сообщении, является существенным условием договора, на это изначально была направлена воля общества.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу, что из представленных в материалы настоящего дела документов следует, что между сторонами изначально до направления в адрес общества письма от 06.09.2021 имелись разногласия именно по поводу условий договора о предоставлении субсидий, который фактически сторонами заключен не был. Спора о том, что общество на основании представленного пакета документов имеет право на получение субсидии у сторон не имеется.

Порядок заключения договора регулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, что свидетельствует о гражданско-правовом характере имеющегося между сторонами по данному делу спора и необходимости выбора соответствующего характеру спора способа защиты.

Преддоговорный спор на основании статьи 446, пункта 2 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации разрешается судом в порядке искового производства.

Ни одна из сторон не обратилась в суд об урегулировании разногласий относительно положений п.2.1 договора, касающегося размера субсидии.

В соответствии с подпунктом м) пункта 5 Постановления N 1492 в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в соответствии с пунктами 3 и 7 статьи 78, пунктами 2 и 4 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации должны содержаться положения, определяющие в том числе, результаты предоставления субсидии, под которыми понимаются завершенные действия с указанием точной даты завершения и конечного значения результатов (конкретной количественной характеристики итогов), и показатели, необходимые для достижения результатов предоставления субсидии, включая показатели в части материальных и нематериальных объектов и (или) услуг, планируемых к получению при достижении результатов предоставления субсидии (при возможности такой детализации), значения которых устанавливаются в соглашениях.

В соответствии с требованиями указанных нормативных правовых актов постановлением Правительства Орловской области от 05.08.2021 N 450 "О внесении изменений в постановление Правительства Орловской области от 3 ноября 2017 года N 469 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области" вышеуказанный Порядок был приведен в соответствие с требованиями Постановления N1492.

Так, пункт 21 Порядка был дополнен указанием на то, что результатом предоставления субсидии является объем вагонокилометровой работы, установленный договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области, заключенным на текущий финансовый год, в размере не менее 1500000 вагоно-километров по состоянию на 31 декабря текущего финансового года.

Пунктом 3 указанного Постановления N 1492 исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления рекомендовано привести в соответствие с настоящим постановлением нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг в срок до 1 июня 2021 года.

Утвердив 05.08.2021 изменения Порядка, Правительство Орловской области реализовало предоставленное право на нормативно-правовое регулирование данных правоотношений (ч. 2 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ), и исполнило установленную законом (ч. 3 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ) обязанность на обеспечение соответствия Порядка общим требованиям, установленным Правительством РФ.

Письмом исполняющего обязанности руководителя Администрации Губернатора и Правительства Орловской области от 18.05.2021 N 2/159 Департаменту было указано на необходимость обеспечения приведения в соответствие вышеуказанным общим требованиям нескольких нормативных правовых актов Правительства Орловской области, в сфере деятельности Департамента, в том числе, постановления Правительства Орловской области от 03.11.2017 N 469.

Письмом от 20.09.2021 N 5-1/1327 Департамент в дополнение к ранее направленному ответу Департамента на письмо Общества по вопросу подписания протокола разногласий к договору о предоставлении из областного бюджета субсидий на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области на 2021 год сообщил, что принятый в целях реализации положений ст. 78 БК РФ Порядок приведен в соответствие с положениями постановления Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 года N 1492 "Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации".

Учитывая изложенные требования Бюджетного кодекса РФ (ч. 2 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ), о необходимости предоставления субсидий в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, действие внесенных в Порядок 05.08.2021 изменений распространялось на заключение договора с АО "Центральная ППК", применительно к его условиям, поскольку на момент внесения данных изменений договор был сторонами не был заключен.

Указанные действия Департамента нельзя рассматривать как установления нового условия в ранее заключенный между сторонами договор, данные доводы общества отклоняются как ошибочные.

Таким образом, Департамент, реализуя установленный Правительством Орловской области, порядок предоставления субсидии в части обеспечения соответствия заключаемого договора установленным Порядком требованиям, в рамках согласования условий договора, на основании которого осуществляется в соответствии с пунктом 2 Порядка предоставление субсидии, направил в адрес АО "Центральная ППК" оспариваемое письмо, указав на наличие изменений в действующем правовом регулировании.

Вместе с тем, поскольку договор на организацию транспортного обслуживания населения Орловской области между Департаментом и АО "Центральная ППК" на момент направления спорного письма заключен на 2021 год не был, указание на дополнительные требования в отсутствие достигнутого между сторонами соглашения о предоставлении субсидии не привело к нарушению прав общества в области предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом изложенного, апелляционный суд приходит к выводу, что письмо от 20.09.2021 N 5-1/1327 не нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку направлено Департаментом в соответствии с действующим на момент направления Порядком N 469 (с учетом изменений 05.08.2021) равно как оно не содержит в себе указание на отказ в предоставлении субсидии.

Также, суд апелляционной инстанции отмечает, что в качестве способа восстановления нарушенного права АО "Центральная ППК" указывает на необходимость обязания Департамента рассмотреть по существу в соответствии с действующим законодательством заявление АО "Центральная ППК" о предоставлении субсидии на 2021 год и приложенный к нему комплект документов (письмо N 10505-21 от 01.06.2021) в течение 10 (десяти) рабочих дней с даты вступления решения суда по настоящему делу в законную силу.

Вместе с тем, как указывалось выше, заявка АО "Центральная ППК" уже была рассмотрена Департаментом, решение о заключении договора было принято по результатам рассмотрения пакета документов приказом Департамента от 9 июня 2021 года N 9/1, о котором в соответствии с требованиями пунктов 10, 11 Порядка был проинформирован заявитель письмом от 6 июля 2021 года N 5-1/944, одновременно с которым в адрес АО "ЦППК" были направлены подписанные со стороны Департамента два экземпляра договоров о предоставлении субсидий из областного бюджета на возмещение выпадающих доходов от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Орловской области на 2021 год.

АО "Центральная ППК" самостоятельно отказался от договора на предоставление субсидии, предложенными Департаментом по причине несогласия с суммой предоставляемой ему субсидии.

Таким образом, избранный АО "Центральная ППК" способ не приведен заявителя к восстановлению нарушенных прав.

Довод апелляционной жалобы об ошибочности вывода суда первой инстанции о том, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств, предусмотренные для предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта, прекратили свое действие 31.12.2021, что не приведет к восстановлению прав заявителя, со ссылкой на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2018 года N 33-П, не имеет правового значения с учетом вышеуказанных выводов суда апелляционной инстанции.

Ввиду отсутствия со стороны Департамента нарушений действующего законодательства, требование заявителя о взыскании с Департамента в пользу АО "Центральная ППК" 1 000 руб. за каждый день неисполнения решения по настоящему делу, начиная с одиннадцатого рабочего дня, следующего за датой вступления решения суда по настоящему делу в законную силу, удовлетворению не подлежит.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но правильных выводов суда первой инстанции не опровергают и не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта.

Несогласие заявителя жалобы с выводами суда первой инстанции в не свидетельствует о наличии оснований для отмены принятого по делу решения. Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения не имеется.

Апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, поскольку оно принято по представленному и рассмотренному заявлению, с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в полном соответствии с заявленными требованиями.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Орловской области от 18.05.2022 по делу N А48-9855/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.В. Малина

Судьи

Е.А. Аришонкова А.И. Протасов