Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 15 ноября 2022 г. N 09АП-58195/22 по делу N А40-27077/2022

г. Москва

15 ноября 2022 г.

Дело N А40-27077/22

Резолютивная часть постановления объявлена 08 ноября 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 ноября 2022 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Т.Б. Красновой,

судей:	В.А. Свиридова, И.В. Бекетовой,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания А.Е. Ярахтиным,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу ООО "Луч", ООО "Трансмехсервис", ООО "Энергоресурс", АО "Подольские огнеупоры", ИП Маджаров М.К.

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 06.07.2022 по делу N А40-27077/22

по заявлению 1) ООО "Луч" 2) ООО "Трансмехсервис" 3) ООО "Энергоресурс" 4) АО "Подольские огнеупоры" 5) ИП Маджаров М.К.

к 1) Правительству г. Москвы 2) Департамент инвестиционной и промышленной политики г. Москвы 3) Департамент городского имущества г. Москвы

о признании незаконным протокола,

УСТАНОВИЛ:

ООО "ЛУЧ", ООО "ТРАНСМЕХСЕРВИС", ООО "ЭНЕРГОРЕСУРС", АО "ПОДОЛЬСКИЕ ОГНЕУПОРЫ", ИП МАДЖАРОВ М.К. обратились в арбитражный суд с заявлением с учетом уточнения заявленных требований в порядке ст. 49 АПК РФ, в котором просят признать недействительным п 1. Протокола заседания Градостроительно - земельной комиссии города Москвы N 28 от 05 августа 2021 г. в части одобрения Проекта решения о комплексном развитии территории нежилой застройки города Москвы, расположенной по адресу: "Остафьево" (территория N 1); признать незаконными действия Департамента инвестиционной и промышленной политики города Москвы по публикации проекта решения о комплексном развитии территории нежилой застройки города Москвы, расположенной по адресу: "Остафьево" (территория N 1); признать незаконными действия Департамента инвестиционной и промышленной политики города Москвы по направлению предложений о заключении договора о комплексном развитии территории нежилой застройки города Москвы, расположенной по адресу: "Остафьево" (территория N 1).

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 06.07.2022 в удовлетворении требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, заявители обратились с апелляционной жалобой, в которой просят обжалуемое решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявители ссылаются несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

В судебном заседании апелляционного суда представитель заявителей доводы апелляционной жалобы поддержал по основаниям, в ней изложенным.

Представители Правительства Москвы и Департамента городского имущества г. Москвы против доводов жалобы возражали, считают обжалуемое решение суда законным и обоснованным.

Департамент инвестиционной и промышленной политики г. Москвы своего представителя в судебное заседание не направил.

При таких обстоятельствах, с учетом своевременного размещения информации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, суд апелляционной инстанции, руководствуясь ст. ст. 121, 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом разъяснений п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 12 "О некоторых вопросах применения АПК РФ в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в АПК РФ", рассмотрел дело в отсутствие ответчика, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции, заслушав позиции сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, считает, что решение подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Протоколом заседания Градостроительно-земельной комиссии города Москвы (далее - ГЗК Москвы) N 28 от 05 августа 2021 г. одобрен Проект решения о комплексном развитии территории нежилой застройки города Москвы, расположенной по адресу: "Остафьево" (территория N 1) (п. 1).

18 октября 2021 года на официальном сайте Правительства Москвы https://www.mos.ru/ был опубликован Проект решения о комплексном развитии территории нежилой застройки города Москвы, расположенной по адресу: "Остафьево" (территория N 1) (https://ww\vaTios.ru/dipp/dociimeNts/proekty-resheNiio-komplcksNom- razvitii-territorii-Nezhiloi-zastroiki/view/259580220/) (далее - "Проект решения о КРТ").

В ноябре 2021 года Заявителям из Департамента инвестиционной и промышленной политики г. Москвы (далее - "ДИиПП") поступило письмо от 29 октября 2021 года Исх. N ДИПП-И-2648/21 о заключении договора о комплексном развитии территории с предложением о заключении договора о комплексном развитии территории нежилой застройки города Москвы, расположенной по адресу: "Остафьево" (территория N 1) в соответствии с Проектом решения о КРТ, размещенном на официальном сайте Правительства Москвы.

По мнению заявителей, режим КРТ нежилой застройки применим только в отношении территорий, на которых расположен прямо предусмотренные законом категории объектов, которые по объективным причинам не могут быть сохранены в существующем виде, в связи с чем на территории требуется новое строительство или реконструкция.

Однако в нарушение данных положений проект решения о КРТ был опубликован, а предложения о заключении договора о КРТ были направлены в отсутствие предусмотренных законом оснований, а также целей, установленных в ч. 1 ст. 64 ГрК РФ, поскольку, на земельных участках Заявителей, включенных в зону КРТ "Остафьево" (территория N 1), отсутствуют объекты капительного строительства, признанные аварийными и подлежащие сносу или реконструкции; объекты капитального строительства, принадлежащие Заявителям, расположенные на земельных участках, включенных в зону КРТ, не включены в адресные программы по сносу, реконструкции; Заявители не подвергались административной ответственности за нарушение целевого использования земельных участков; на земельных участках Заявителей, включенных в границы территории, планируемой к КРТ, отсутствуют объекты, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками.

Оспариваемые действия фактически возлагают на Заявителей обязанности по строительству объектов с параметрами не ниже установленных в Проекте решения о КРТ и выполнению иных работ в рамках КРТ.

С момента публикации Проекта решения о КРТ и направления предложений о заключении договора о КРТ в отношении Заявителей как правообладателей земельных участков, входящих в зону КРТ, начинают действовать определенные законом последствия.

При согласии всех правообладателей на заключение договора о КРТ на основании действующего правового регулирования к такому КРТ фактически применяются правила о его проведении по инициативе правообладателей (ст. 70 ГрК РФ), а это означает, что все расходы на строительство и возможные финансовые риски возлагаются на последних.

В случае пропуска срока, указанного в п. 4 ч. 7 ст. 66 ГрК РФ, правообладатели утрачивают право на заключение договора о КРТ, и тогда решение о развитии соответствующей территории принимается уполномоченным органом.

Действующим законодательством, а именно ч. 7 ст. 65 ГрК РФ, установлено право уполномоченного органа изымать земельные участки правообладателей с расположенными на них объектами недвижимого имущества, принадлежащими правообладателям на праве собственности.

Таким образом, публикация Проекта решения о КРТ и предложений о заключении договора о КРТ влечет для правообладателей юридически значимые последствия - неизбежность проведения КРТ (либо по инициативе правообладателей, либо по инициативе уполномоченного органа), что в любом случае означает утрату права собственности на принадлежащие им объекты недвижимости, а также риск несения дополнительного финансового бремени.

Вышеизложенные обстоятельства послужили основанием для обращения заявителей в арбитражный суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии законных оснований для удовлетворения требований заявителей.

Апелляционная коллегия соглашается с выводами суда и не усматривает оснований для их переоценки.

Согласно части 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном этим Кодексом.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 указанного Кодекса).

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания указанных обстоятельств, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с п. 1 ст. 23 Закона города Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы" Правительство Москвы может создавать постоянные и временные рабочие органы, в том числе комиссии, советы, занимающиеся изучением различных вопросов и выработкой рекомендаций по их решению.

На основании указанной нормы в целях оперативного рассмотрения вопросов в области градостроительства, использования земельных участков, предназначенных под строительство (реконструкцию) градостроительных объектов, рассмотрения вопросов реализации отдельных градостроительных проектов постановлением Правительства Москвы от 16.11.2010 N 1019-ПП создана ГЗК города Москвы и утверждено Положение о ГЗК города Москвы (далее - Положение).

Согласно ст. 1 Закона города Москвы от 08.07.2009 г. N 25 "О правовых актах города Москвы" (далее - Закон N 25) правовыми актами города Москвы являются официальные документы, принятые жителями Правительства Москвы на референдумах города Москвы, принятые (изданные) органами государственной власти города Москвы (должностными лицами города Москвы), содержащие положения нормативного характера и (или) индивидуального действия и направленные на урегулирование общественных отношений. В соответствии со ст. 3 Закона N25 органы государственной власти (должностные лица) принимают (издают) правовые акты в пределах своей компетенции, определенной федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы.

На основании Закона города Москвы от 20.12.2006 N 65 "О Правительстве Москвы", Регламентом Правительства Москвы, решения Правительства Москвы оформляются в виде правовых актов. Правовые акты Правительства Москвы, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Москвы.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Правовые акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Москвы.

В силу пункта 3.1 Положения, ГЗК города Москвы не является самостоятельным юридическим лицом, а осуществляет полномочия постоянно действующего рабочего органа Правительства Москвы и осуществляет свою деятельность в соответствии с регламентом.

Решения ГЗК являются поручениями для органов исполнительной власти города Москвы (п. 1 Положения).

Таким образом, оспариваемое решения ГЗК города Москвы носит характер поручения для органов исполнительной власти города Москвы в лице отраслевых Департаментов.

Ненормативным правовым актом является акт государственного органа или органа местного самоуправления (должностного лица) властно-распорядительного характера, изданный в отношении ограниченного круга лиц, влекущий для лиц, в отношении которых он издан, правовые последствия. Ненормативный правовой акт носит индивидуально-разовый характер, содержащий властно-распорядительные предписания, затрагивающие права и законные интересы конкретных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Ненормативный правовой акт может приниматься государственными органами в форме постановления, решения, распоряжения, приказа, предписания, инструкции и другие.

С учетом изложенного, оспариваемое решение ГЗК, оформленное протоколом N 28 от 05.08.2021, не подлежит оспариванию в судебном порядке, поскольку не является ненормативным правовым актом, и не содержит властного предписания для Заявителей, которое является обязательными для исполнения, следовательно, не затрагивает его права и законные интересы, его исполнение не обеспечено мерами государственного принуждения.

18.10.2021 на официальном сайте Департамента инвестиционной и промышленной политики города Москвы был опубликован Проект решения о комплексном развитии территории нежилой застройки города Москвы, расположенной по адресу "Остафьево" в соответствии с п.2 ч.7 ст. 66 Градостроительного кодекса РФ и пунктом 2.13.1 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при осуществлении комплексного развития территорий нежилой застройки города Москвы и комплексного развития территории города Москвы по инициативе правообладателей, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 23.03.2021 N 331-ПП "О мерах по реализации проектов комплексного развития территории нежилой застройки города Москвы" (далее - Порядок взаимодействия).

Департаментом в адрес правообладателей направлены предложения о заключении договора о комплексном развитии территории (ДИПП-И-2648/21 от 29.10.2021) в соответствии с п.2 ч.7 ст. 66 ГрК РФ и пунктом 2.13.2 Порядка взаимодействия, а также в соответствии с пунктом 4.16 Положения о Департаменте, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 26.07.2011 N 334-ПП (ред. от 23.09.2021).

В соответствии с пунктом 2.1. Порядка взаимодействия в редакции от 23.03.2021 г., действовавшей на момент подготовки и публикации проекта, Департамент инвестиционной и промышленной политики города Москвы осуществлял подготовку проектов решений о КРТ нежилой застройки на основании поручений Штаба по реализации проектов комплексного развития территорий города Москвы.

В соответствии с пунктом 2.13. Порядка взаимодействия в случае одобрения в соответствии с пунктом 2.12 настоящего Порядка проекта решения о КРТ нежилой застройки в отношении планируемой территории КРТ нежилой застройки ДИиПП города Москвы обеспечивает:

2.13.1. Размещение проекта решения о КРТ нежилой застройки в отношении планируемой территории КРТ нежилой застройки на официальном сайте Правительства Москвы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

2.13.2. Направление предложения о заключении договора о КРТ нежилой застройки всем правообладателям объектов недвижимого имущества, расположенных в границах такой территории.

В соответствии с пунктом 2.17. Порядка взаимодействия направление предложения о заключении договора о КРТ нежилой застройки всем правообладателям объектов недвижимого имущества, расположенных в границах установленной территории КРТ нежилой застройки, осуществляется ДИиПП города Москвы в соответствии с пунктами 2.13.2, 2.14 Порядка.

Департамент являлся уполномоченным органом, в том числе в соответствии с пунктом 4 Положения о Департаменте инвестиционной и промышленной политики города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 26.07.2011 N 334-ПП (ред. от 23.09.2021), которым предусматривалось, что Департамент осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

4.1. Разрабатывает и вносит в установленном порядке на рассмотрение Мэра Москвы и Правительства Москвы проекты правовых актов Мэра и Правительства Москвы по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности Департамента, в том числе:

4.1.13(1). О комплексном развитии территорий нежилой застройки города Москвы.

Таким образом, публикация проекта решения о комплексном развитии территории нежилой застройки г. Москвы, расположенной по адресу: "Остафьево", а также направление предложений о заключении договора о КРТ, осуществлены Департаментом на законных основаниях и в рамках имевшихся полномочий.

В соответствии с частью 7 статьи 66 ГрК РФ подготовка проекта решения и действия по его публикации являются подготовительными этапами, предшествующими непосредственно принятию решения о комплексном развитии территории.

Проект решения о комплексном развитии территории нежилой застройки города Москвы, расположенной по адресу "Остафьево", размещенный на сайте Департамента 18.10.2021, не является самостоятельным ненормативным правовым актом, в нем отсутствует номер, дата принятия и подпись должностного лица, проект не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителей юридически значимые последствия.

Доводы заявителей о незаконности действий по публикации Проекта решения о КРТ и направлению предложений о заключении договоров о КРТ были правомерно отклонены судом первой инстанции.

Опубликованный Проект решения о КРТ не содержит в себе никаких государственно-властных предписаний в отношении заявителей, не возлагает на Заявителей каких-либо обязанностей, а лишь устанавливает (на этапе проекта), что комплексному развитию предлагаются территория нежилой застройки города Москвы, расположенной по адресу "Остафьево", в границах согласно приложению 1 и соответствующая требованиям, предусмотренным частями 4,5,6 ст.65 ГрК РФ. Проект включает графическое описание местоположения границ КРТ "Остафьево", предельные параметры разрешенного строительства; перечень земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах КРТ, предельный срок реализации решения о КРТ, предельный срок по подготовки документации по планировке территории.

Направленные правообладателям предложения о заключении договора КРТ не содержали информацию о возможном изъятии земельных участков и объектов недвижимости заявителей для государственных нужд, не возлагали на заявителей никаких обязанностей.

Предложение о заключение договора КРТ направлено на реализацию правообладателями земельных участков и объектов недвижимости, расположенных в границах КРТ, их преимущественного права на заключение Договора КРТ.

Обязанности возникнут только если договор о КРТ будет подписан с правообладателями, выразившими желание на его заключение. Сам по себе проект решения о КРТ обязанности правообладателей не устанавливает.

Фактов нарушения процедуры вынесения вопроса на рассмотрение ГЗК судом не установлено.

В соответствии со статьей 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Заявителями не доказано нарушение их прав и законных интересов оспариваемыми действиями по публикации и направлению в их адрес предложений о заключении договоров о КРТ.

Сам проект решения о комплексном развитии территории не является нормативно-правовым актом, в связи с чем не может быть оспорен в порядке главы 24 АПК РФ.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, нашли свое отражение в обжалуемом судебном акте, исследованы судом и им дана правильная оценка.

Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не усматривается, поскольку приведенные в ней доводы не содержат достаточных фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 06.07.2022 по делу N А40-27077/22 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Б. Краснова

Судьи

В.А. Свиридов И.В. Бекетова