Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2022 г. N 06АП-5552/22 по делу N А04-3670/2022

г. Хабаровск

21 ноября 2022 г.

А04-3670/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 15 ноября 2022 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 ноября 2022 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Мильчиной И.А.

судей Вертопраховой Е.В., Сапрыкиной Е.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шалдуга И.В.

при участии в заседании с использованием систем видеоконференц-связи:

от администрации города Благовещенска: Змеу Ю.В., представитель по доверенности от 21.07.2022 N 01-10/8027;

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Амурской области: Швец Ю.А., представитель по доверенности от 10.01.2022 N 9;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Благовещенска

на решение Арбитражного суда Амурской области от 21.07.2022

по делу N А04-3670/2022

по заявлению Администрации города Благовещенска (ОГРН 1022800520588, ИНН 2801032015)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Амурской области (ОГРН 1052800034385, ИНН 2801102086)

о признании незаконным решения от 22.02.2022 N 3

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Паноптикум" (ОГРН 1182801008763, ИНН 2801244267), Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской области (ОГРН 1042800036730, ИНН 2801100402), Федеральное государственное казенное военное образовательное учреждение высшего образования "Дальневосточное высшее общевойсковое командное ордена Жукова училище имени Маршала советского союза К.К. Рокоссовского" Министерства обороны Российской Федерации (ОГРН 1157746839876, ИНН 2801212152), общество с ограниченной ответственностью "Амурская экологическая компания" (ОГРН 1182801000953, ИНН 2801238520), общество с ограниченной ответственностью "ЭкспертГрупп" (ОГРН 1182801007872, ИНН 2801243464)

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Благовещенска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Амурской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Амурской области (далее - Управление Роспотребнадзора) о признании незаконным решения от 22.02.2022 N 3 об установлении санитарно-защитной зоны.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Паноптикум" (далее - ООО "Паноптикум"), Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Амурской, Федеральное государственное казенное военное образовательное учреждение высшего образования "Дальневосточное высшее общевойсковое командное ордена Жукова училище имени Маршала советского союза К.К. Рокоссовского" Министерства обороны Российской Федерации, общество с ограниченной ответственностью "Амурская экологическая компания", общество с ограниченной ответственностью "ЭкспертГрупп".

Решением суда от 21.07.2022 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, администрация обратилась в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

В обоснование жалобы, с учетом дополнения, податель указывает о несогласии с выводом суда, что пункт 5 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 N 222 (далее - Правила N 222) и пункт 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 N 74 (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), содержат запрет на размещение ландшафтно-рекреационных зон в санитарно-защитной зоне, а не запрет на размещение внутри ландшафтно-рекреационных зон объектов, для которых необходимо установление санитарно-защитных зон. Выражая несогласие с выводом суда о соблюдении Управлением Роспотребнадзора порядка установления санитарно-защитной зоны, ссылается на нарушение пункта 27 Правил N 222. Кроме того, по мнению администрации, заинтересованное лицо вышло за пределы своих полномочий, устанавливая санитарно - защитную зону от объекта, размещение которого не соответствует градостроительному регламенту земельного участка. По мнению администрации, Управление Роспотребнадзора нарушило пункт 1 Правил N 222, установив санитарно - защитную зону в отношении объекта, не являющегося капитальным. Также приводит довод о рассмотрении дела незаконным составом суда.

Управление Роспотребнадзора не согласилось с доводами заявителя, просило оставить в силе судебный акт.

В судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Амурской области, представители администрации и Управления Роспотребнадзора поддержали позиции, изложенные в апелляционной жалобе с учетом дополнительных пояснений, а также в отзыве.

Третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, заявлений, ходатайств не представили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрела апелляционную жалобу в их отсутствие по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 10.02.2022 в Управление Роспотребнадзора поступило заявление ООО "Паноптикум" об установлении санитарно - защитной зоны с приложением к нему экспертного заключения по результатам санитарно - эпидемиологической экспертизы от 29.12.2021 N 1244/2021 (далее - экспертное заключение N 1244/2021) органа инспекции ООО "ЭкспертГрупп", а также проекта обоснования размера санитарно - защитной зоны.

В соответствии с пунктом 7 экспертного заключения N 1244/2021 проект разработан для проектируемого объекта - туристическая база ООО "Паноптикум".

Согласно материалам проектной документации промплощадка объекта расположена на земельном участке с кадастровым номером 28:01:170164:47, принадлежащем ООО "Паноптикум" на праве собственности, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование: для природно-познавательного туризма.

На территории промплощадки объекта размещены: административно-бытовое здание, спортивная площадка для проведения стендовой стрельбы из гладкоствольного ружья.

На земельном участке установлен источник воздействия на среду обитания и здоровье человека по уровню шумового воздействия - спортивная площадка для проведения стендовой стрельбы из гладкоствольного ружья. Объект отнесен к III классу опасности.

По результатам проведенных натурных измерений шумового воздействия определена санитарно - защитная зона, на границе которой зафиксировано снижение параметров шумового воздействия до нормируемых гигиенических величин (протокол проведения измерения шума от 09.12.2021 N 091221-07).

К установлению предложена санитарно - защитная зона размерами: в северном направлении - 230 м, в остальных направлениях - 300 м.

22.02.2022 Управлением Роспотребнадзора принято решение об установлении санитарно - защитной зоны для туристической базы ООО "Паноптикум" по адресу: Амурская область, г. Благовещенск, земельный участок с кадастровым номером 28:01:170164:47 площадью 450462 кв.м., от границы земельного участка промплощадки: с северо - востока, востока, юга - востока, юга, юга - запада, запада, севера - запада - размером 300 метров; с севера - размером 230 метров.

В решении также указаны ограничения использования земельного участка, расположенного в границах промплощадки объекта: туристическая база ООО "Паноптикум" по адресу: Амурская область, г. Благовещенск, земельный участок с кадастровым номером 28:01:170164:47: размещение жилой застройки, объектов образовательного и медицинского назначения, спортивных сооружений открытого типа, организаций отдыха детей и их оздоровления, зон рекреационного назначения и для ведения дачного хозяйства и садоводства; размещение объектов для производства и хранения лекарственных средств, объектов пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевой продукции, комплексов водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, использования земельных участков в целях производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции.

Не согласившись с решением, посчитав его необоснованным и не соответствующим действующему законодательству, а также нарушающим право органа местного самоуправления на осуществлении градостроительной политики на территории муниципального образования, последнее обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу требований части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган, должностное лицо должны доказать соответствие их решения, действия (бездействия) закону; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за его оспариванием.

В силу пункта 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Санитарно-защитные зоны отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 пункта 8 статьи 23 ГрК РФ).

По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме (пункт 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Приказом Роспотребнадзора от 09.03.2022 N 84 "Об определении видов объектов, в отношении которых решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимаются территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека" определено, что в отношении объектов II - V классов опасности, приведенных в главе VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, решения об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон по результатам рассмотрения заявлений об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитных зон принимаются территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

В соответствии с пунктом 6 Правил N 222 при планировании строительства или реконструкции объекта застройщик не позднее чем за 30 дней до дня направления в соответствии с ГрК РФ заявления о выдаче разрешения на строительство представляет в уполномоченный орган заявление об установлении или изменении санитарно-защитной зоны.

Пунктом 13 Правил N 222 определено, что заявление об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны и документы, указанные в пункте 14 настоящих Правил, представляются или направляются в уполномоченный орган лицами, указанными в пунктах 6, 7, 9 и 10 настоящих Правил, по их выбору лично или посредством почтовой связи на бумажном носителе либо в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", заверенных усиленной квалифицированной электронной подписью заявителей или иными лицами на основании заключения договора с заявителями.

К заявлению об установлении или изменении санитарно-защитной зоны прилагаются: а) проект санитарно-защитной зоны; б) экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта санитарно-защитной зоны (пункт 14 Правил N 222).

В силу пункта 16 Правил N 222 проект санитарно-защитной зоны содержит: а) сведения о размерах санитарно-защитной зоны; б) сведения о границах санитарно-защитной зоны (наименования административно-территориальных единиц и графическое описание местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, в том числе в электронном виде); в) обоснование размеров и границ санитарно-защитной зоны в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе с учетом расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека; г) перечень ограничений использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, в соответствии с пунктом 5 настоящих Правил; д) обоснование возможности использования земельных участков для целей, указанных в подпункте "б" пункта 5 настоящих Правил, в том числе с учетом расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха, физического воздействия на атмосферный воздух и оценки риска для здоровья человека (в случае, если в проекте не предусмотрено установление таких ограничений использования земельных участков).

Основания для отказа в принятии решения об установлении (изменении) санитарно-защитной зоны перечислены в пункте 27 Правил N 222. В частности: а) отсутствие документов, указанных в пункте 14 настоящих Правил, или отсутствие сведений, предусмотренных пунктом 16 настоящих Правил; б) несоответствие содержащихся в проекте санитарно-защитной зоны размеров и границ санитарно-защитной зоны, обоснований таких размеров и границ требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; в) несоответствие содержащихся в проекте санитарно-защитной зоны ограничений использования земельных участков, расположенных в границах такой зоны, ограничениям использования земельных участков, установленным пунктом 5 настоящих Правил, или несоответствие обоснований возможности использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, для целей, предусмотренных подпунктом "б" пункта 5 настоящих Правил, требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; г) наличие в экспертном заключении сведений о несоответствии проекта санитарно-защитной зоны санитарно-эпидемиологическим требованиям.

Согласно пункту 5 Правил N 222 в границах санитарно-защитной зоны не допускается использования земельных участков в целях: а) размещения жилой застройки, объектов образовательного и медицинского назначения, спортивных сооружений открытого типа, организаций отдыха детей и их оздоровления, зон рекреационного назначения и для ведения садоводства; б) размещения объектов для производства и хранения лекарственных средств, объектов пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевой продукции, комплексов водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, использования земельных участков в целях производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции, если химическое, физическое и (или) биологическое воздействие объекта, в отношении которого установлена санитарно-защитная зона, приведет к нарушению качества и безопасности таких средств, сырья, воды и продукции в соответствии с установленными к ним требованиями.

В соответствии с пунктом 5.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территории садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также другие территории с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.

Таким образом, основанием для отказа в утверждении санитарно-защитной зоны, указанном в пункте 27 Правил N 222, является несоответствие содержащихся в проекте ограничений установленным Правилами ограничениям или несоответствие обоснований возможности использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, для размещения объектов для производства и хранения лекарственных средств, объектов пищевых отраслей промышленности, оптовых складов продовольственного сырья и пищевой продукции, комплексов водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, использования земельных участков в целях производства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, предназначенной для дальнейшего использования в качестве пищевой продукции, если химическое, физическое и (или) биологическое воздействие объекта, в отношении которого установлена санитарно-защитная зона, приведет к нарушению качества и безопасности таких средств, сырья, воды и продукции в соответствии с установленными к ним требованиями, требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Установленные обстоятельства свидетельствуют о том, что ООО "Паноптикум" представило в уполномоченный орган на проектируемый объект "Туристическая база" полный пакет документов, указанный в пункте 14 Правил N 222, в соответствии с которым нормируемые объекты, согласно пункту 5 Правил N 222, в границах расчетной санитарно-защитной зоны отсутствуют.

Согласно экспертному заключению N 1244/2021 в границах санитарно-защитной зоны, предполагаемой к установлению, расположены: земельный участок с кадастровым номером 28:01:170164:42, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование: территория занята под размещение военного городка; земельный участок с кадастровым номером 28:01:000000:265, категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование: строительство воздушной линии 10 кВ для электроснабжения мусороперерабатывающего комплекса "БлагЭко". Указанные сведения соответствуют данным публичной кадастровой карты Росреестра (сайт https://pkk5.rosreestr.m).

Таким образом, нарушений пункта 27 Правил N 222 при принятии решения об установлении санитарно-защитной зоны Управлением Роспотребнадзора допущено не было. Ограничения, налагаемые установлением санитарно-защитной зоны, не привели к невозможности использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитной зоны, в соответствии с разрешенным использованием и градостроительной документацией.

Довод жалобы о неправильном применении судом пункта 5 Правил N 222 и пункта 5.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 подлежит отклонению, поскольку буквальное толкование указанных нормоположений свидетельствует, что ограничения, налагаемые установлением санитарно-защитной зоны, не должны приводить к невозможности использования земельных участков, расположенных именно в границах санитарно-защитной зоны.

Судебная коллегия отклоняет довод жалобы о необоснованном установлении санитарно - защитной зоны от спорного объекта, размещение которого не соответствует градостроительному регламенту земельного участка.

В соответствии с пунктом 1 Правил N 222 санитарно-защитные зоны устанавливаются, в том числе в отношении планируемых к строительству объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека, в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.

Поскольку на земельном участке туристической базы ООО "Паноптикум" по проекту имелся источник воздействия на среду обитания и здоровье человека по уровню шумового воздействия (спортивная площадка для проведения стендовой стрельбы из гладкоствольного ружья), установление санитарно - защитной зоны в отношении указанного источника в соответствии с действующим санитарно-эпидемиологическим законодательством являлось обязанностью хозяйствующего субъекта.

Указывая в жалобе на нарушение Управлением Роспотребнадзора пункта 1 Правил N 222 и установление санитарно - защитной зоны в отношении объекта, который является некапитальным, администрация не учитывает, что в соответствии с санитарной классификацией, установленной СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (таблица 7.1), определены предприятия и виды работ, функционирование и проведение которых может осуществляться в объектах некапитального строительства, либо без наличия строений, и которые могут являться источниками негативного воздействия на окружающую среду и здоровье человека.

Как верно отметил суд первой инстанции, отсутствие санитарно - защитной зоны для данных видов объектов повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду обитания.

Кроме того, конструктивные характеристики спорной спортивной площадки соответствовали признакам некапитального строения (сооружения), понятие которого дано в статье 1 ГрК РФ.

Повторно заявленный в апелляционной жалобе довод апеллянта о нарушении разрешенного использования земельного участка был подробно рассмотрен судом первой инстанции и, получив надлежащую оценку, верно отклонен ввиду необоснованности.

Подлежит отклонению как несостоятельный довод заявителя о рассмотрении настоящего спора в незаконном составе суда, поскольку не основан на положениях статей 18, 21 АПК РФ.

Также суд апелляционной инстанции считает, что администрация не доказала наличие правового интереса, направленного на восстановление в судебном порядке своих прав.

Доводы, приведенные администрацией в апелляционной жалобе и связанные с иным толкованием норм права, не содержат достаточных фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Таким образом, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 АПК РФ на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

Следовательно, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения судебного акта по доводам, изложенным в апелляционной жалобе, не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Амурской области от 21.07.2022 по делу N А04-3670/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.А. Мильчина

Судьи

Е.В. Вертопрахова Е.И. Сапрыкина