Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 декабря 2022 г. N 17АП-13029/22 по делу N А71-9723/2022

г. Пермь

02 декабря 2022 г.

Дело N А71-9723/2022

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

судьи Шаламовой Ю.В.,

рассмотрев в порядке упрощенного производства, без вызова сторон и проведения судебного заседания, апелляционную жалобу заявителя, Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Удмуртской Республике,

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики, принятое путем подписания резолютивной части в порядке упрощенного производства,

от 30 августа 2022 года

по делу N А71-9723/2022

по заявлению Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Удмуртской Республике (ИНН 1841066315, ОГРН 1161832077813)

к обществу с ограниченной ответственностью РД "Единство" (ИНН 2464059022, ОГРН 1042402530862)

о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Удмуртской Республике (далее - заявитель, Управление, административный орган) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью РД "Единство" (далее - заинтересованное лицо, ООО "РД "Единство") к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 05 сентября 2022 года (резолютивная часть от 30 августа 2022 года) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Административный орган с принятым решением не согласился, обжаловал его в апелляционном порядке, просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе изложены доводы о том, что суд необоснованно посчитал нарушенными положения Постановления Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля". Считает, что применение норм Постановления Правительства N 336 невозможно, так как нормы ФЗ от 31.07.2020 N 248 и ФЗ от 26.12.2008 N 294 не распространяются при осуществлении сотрудниками лицензионно-разрешительной работы Управления Росгвардии по Удмуртской Республике государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной охранной деятельности.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу выразило несогласие с доводами апеллянта, указал на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просил оставить решение суда без изменения, жалобу - без удовлетворения. Кроме того, ООО РД "Единство" ссылается на истечение срока давности привлечения к административной ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционные жалобы на решения арбитражного суда по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, рассматриваются в суде апелляционной инстанции судьей единолично без вызова сторон по имеющимся в деле доказательствам.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 272.1 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 01 июня 2022 года при осуществлении полномочий, предусмотренных подпунктами 3, 5, 26 части 1 статьи 9 Федерального закона от 03.07.2016 N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации", сотрудником отделения лицензионно - разрешительной работы по г. Глазов, Балезинскому, Глазовскому, Дебесскому, Игринскому, Кезскому, Красногорскому, Юкаменскому и Ярскому районам Управления Росгвардии по Удмуртской Республике выявлены нарушения при оказании охранных услуг на объекте охраны "Нижегородская дирекция связи филиала ОАО ЖД", расположенном по адресу: УР, Ярский район, п.Яр, ул.Горького, д.29, а именно: 1) в нарушение требований части 7 статьи 12 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 года N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", подпункта "г" пункта 3 "Положения о лицензировании частной охранной деятельности", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2011 года N 498, охрану вышеуказанного объекта при обеспечении пропускного и внутриобъектового режимов, осуществлял частный охранник ООО РД "Единство" Плетнёв Игорь Владимирович, не имеющий личной карточки частного охранника; 2) в нарушение требований части 3 статьи 12 Закона N 2487-1, подпункта "г" пункта 3 Положения о лицензировании частной охранной деятельности, на объекте охраны ООО РД "Единство" в "Нижегородской дирекции связи филиала ОАО ЖД", расположенном по адресу: Удмуртская Республика, Ярский район, п.Яр, ул.Горького, д.29, отсутствует информация об оказании охранных услуг в виде обеспечения внутриобъектового и пропускного режимов со сведениями об условиях внутриобъектового и пропускного режимов.

27.06.2022 в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении N 18ЛРР5663270622380006 по факту совершения ООО РД "Единство" административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, - осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

На основании статьи 203 АПК РФ, статьи 23.1 КоАП РФ Управление Росгвардии по Удмуртской Республике обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении ООО РД "Единство" к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Суд первой инстанции по результатам рассмотрения дела отказал в удовлетворении заявленных требований в связи с нарушением административным органом норм Постановления N 336 и отсутствием оснований для самостоятельных проверочных мероприятий в отношении ООО РД "Единство".

Повторно исследовав представленные в материалы дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу части 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Как ранее было указано, суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из отсутствия у административного органа полномочий по проведению проверки.

Между тем, суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, не может согласиться с указанным выводом в силу следующего.

Введенные Постановлением Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора) муниципального контроля" ограничения государственного и муниципального контроля в 2022 году не подлежат применению в настоящем случае, поскольку в отношении общества не проводился какой-либо контроль, регулируемый Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В силу пункта 23 части 3.1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, пункта 8 части 5 статьи 2 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ, положения указанных законов не применяются к организации и осуществлению контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной охранной деятельности.

Согласно пункту 3, 20, 26 части 1 статьи 9 Федерального закона от 03.07.2016 N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 226-ФЗ) сотрудники Росгвардии наделены в т.ч. полномочиями по пресечению административных правонарушений; осуществлению контроля за деятельностью частных охранных организаций и частных детективов; правом осматривать места хранения специальных средств и огнестрельного оружия; проверять организацию охраны, осуществляемой частными охранными организациями, на соответствие установленным правилам.

На основании пункта 5 части 1 статьи 9 Федерального закона N 226-ФЗ, войска национальной гвардии наделены полномочиями по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 103 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ, должностные лица войск национальной гвардии Российской Федерации уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.1 (в части соблюдения требований законодательства об оружии, частной детективной и частной охранной деятельности).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводом для возбуждения дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Из материалов дела следует, что ООО РД "Единство" подали заявление на переоформление лицензии на осуществление частной охранной деятельности, в связи с чем, Главного Управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по городу Москве вынесено распоряжением о проведении внеплановой выездной проверки ООО РД "Единство" N 400 от 19 мая 2022 года.

В рассматриваемом случае, сотрудники Росгвардии руководствовались п. 101 Приказа Росгвардии от 30 ноября 2020 года N 477 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по лицензированию частной охранной деятельности", то есть для подготовки заключения сотрудник проводит проверку полноты и достоверности сведений, указанных в заявлении и прилагаемых к нему документах, в том числе путем сопоставления информации со сведениями, имеющимися в СЦУО, формирует и направляет межведомственные запросы, а также осуществляет документарную проверку и внеплановую выездную проверку без согласования в установленном порядке с органами прокуратуры.

Таким образом, нарушения обществом лицензионных требований и условий были выявлены должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, без проведения проверочных мероприятий, указанных Федеральным законом N 294-ФЗ, Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" установлено, что в 2022 году не проводятся плановые контрольные (надзорные) мероприятия, плановые проверки при осуществлении видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом N 248-ФЗ и Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (включая контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, а также контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий), за исключением случаев, указанных в пункте 2 настоящего постановления.

Таким образом, Правительства Российской Федерации N 336 введен мораторий на проведение в 2022 году плановых проверок и ограничен перечень оснований, по которым возможно проведение внеплановых проверок, при осуществлении государственного контроля (надзора) в рамках Закона N 248-ФЗ и Закона N 294-ФЗ.

Вместе с тем положения указанных федеральных законов не применяются к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере частной охранной деятельности и федерального государственного контроля (надзора) за оборотом оружия (подпункты 5 и 6 пункта пять статьи 2 Закона N 248-ФЗ и подпункт 23 пункта 3.1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ). В связи с чем, соответствующие выводы суда первой инстанции о распространении положений постановления Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 на проверки в сфере частной охранной деятельности основаны на неверном применении норм материального права.

Согласно части 3 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

В соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации отдельными видами деятельности, перечень которых определяется федеральным законом, юридические лица и граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность, вправе заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

Согласно статье 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании) под лицензией понимается специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью.

Под лицензируемым видом деятельности понимается вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, требуется получение лицензии в соответствии с Законом, в соответствии с федеральными законами, указанными в части 3 статьи 1 Закона и регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности (пункт 3).

Таким образом, на лицензиате лежит обязанность по выполнению лицензионных требований и условий, представляющих собой совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

На основании пункта 32 статьи 12 Закона о лицензировании, статьи 11.2 Закона N 2487-1 частная охранная деятельность подлежит лицензированию.

Предоставление лицензий на осуществление частной охранной деятельности производится органами внутренних дел. Лицензия предоставляется сроком на пять лет и действует на всей территории Российской Федерации. В лицензии указывается (указываются) вид (виды) охранных услуг, которые может оказывать лицензиат (статья 11.2 Закона N 2487-1).

В соответствии со статьей 21 Закона N 2487-1 нарушение установленных настоящим Законом требований к осуществлению частной детективной и охранной деятельности, а также условий ее осуществления влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 8 Закона о лицензировании лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Лицензионные требования включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленными на обеспечение достижения целей лицензирования.

Порядок лицензирования частной охранной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, учрежденными специально для оказания охранных услуг, определен Положением о лицензировании частной охранной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 N 498 (далее - Положение).

В соответствии с абзацем 7 статьи 12 Закона N 2487-1 обязательным требованием является наличие у работников частной охранной организации, осуществляющих охранные услуги, личной карточки охранника, выданной органами внутренних дел в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся вопросы внутренних дел. Работники частной охранной организации имеют право оказывать охранные услуги в специальной форменной одежде, если иное не оговорено в договоре с заказчиком. Оказание работниками частной охранной организации услуг в специальной форменной одежде должно позволять определять их принадлежность к конкретной частной охранной организации.

Согласно части 3 статьи 12 Закона N 2487-1 в случае оказания охранных услуг с использованием видеонаблюдения, а также оказания охранных услуг в виде обеспечения внутриобъектового и (или) пропускного режимов персонал и посетители объекта охраны должны быть проинформированы об этом посредством размещения соответствующей информации в местах, обеспечивающих гарантированную видимость в дневное и ночное время, до входа на охраняемую территорию. Такая информация должна содержать сведения об условиях внутриобъектового и пропускного режимов.

Как следует из материалов дела, административным органом в ходе проверки установлено, что Общество в нарушение требований части 7 статьи 12 Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 года N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации", подпункта "Г" пункта 3 "Положения о лицензировании частной охранной деятельности", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2011 года N 498 "О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности", охрану вышеуказанного объекта при обеспечении пропускного и внутриобъектового режимов, осуществлял частный охранник ООО РД "Единство" Плетнёв Игорь Владимирович, не имеющий личной карточки частного охранника.

Кроме того, административным органом установлено, что Общество в нарушение требований части 3 статьи 12 Закона N 2487-1, подпункта "Г" пункта 3 Положения о лицензировании частной охранной деятельности на объекте охраны ООО РД "Единство" в "Нижегородской дирекции связи филиала ОАО ЖД", расположенном по адресу: Удмуртская Республика, Ярский район, п.Яр, ул.Горького, Д.29, отсутствует информация об оказании охранных услуг в виде обеспечения внутриобъектового и пропускного режимов со сведениями об условиях внутриобъектового и пропускного режимов.

Факты нарушений лицензионных требований так, как они отражены в процессуальных документах Управления, подтверждаются представленными документами, актом проверки, объяснениями охранника, фотоматериалом, должностной инструкцией, протоколом об административном правонарушении от 02.06.2022, что свидетельствует о доказанности в действиях общества события административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Между тем, судом апелляционной инстанции установлено, что на момент рассмотрения дела судом апелляционной инстанции (30.11.2022) истек срок давности привлечения к административной ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ.

Согласно статье 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения, а за некоторые виды административных правонарушений - по истечении одного года, двух, трех или шести лет со дня совершения административного правонарушения (часть 1).

Таким образом, КоАП РФ различает общие и специальные, т.е. более продолжительные, сроки давности привлечения к административной ответственности.

Как разъяснено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15.01.2019 N 3-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "СПСР-ЭКСПРЕСС", установление административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, направлено на административно-правовую охрану общественных отношений, регулируемых лицензионным законодательством. Соответственно, и привлечение к административной ответственности предполагается именно за нарушения требований или условий специального разрешения (лицензии), которое не может зависеть - в том числе применительно к срокам давности - от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

Вменение в вину лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, нарушения лицензионного законодательства исключает возможность распространения на него специального (более длительного) срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного частью 1 статьи 4.5.

С учетом изложенного срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ (правонарушение в сфере лицензионного законодательства), составляет три месяца со дня совершения административного правонарушения.

Из приведенных выше обстоятельств следует, что вменяемое обществу правонарушение совершено 01.06.2022, в связи с чем, срок давности для привлечения общества к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ истек 01.09.2022.

В силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Согласно пункту 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", учитывая, что сроки давности привлечения к административной ответственности, установленные статьи 4.5 КоАП РФ, не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 206 АПК РФ).

В Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 02.02.2015 N 310-АД14-5160 указано, что если срок привлечения к административной ответственности на момент рассмотрения жалобы истек, то возможность правовой оценки действий лица, в отношении которого было возбуждено дело об административном правонарушении, на предмет доказанности состава административного правонарушения, утрачивается.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

В удовлетворения заявления Управления о привлечении общества с ограниченной ответственностью РД "Единство" к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ следует отказать.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 05 сентября 2022 года (резолютивная часть от 30 августа 2022 года) по делу N А71-9723/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано по основаниям, предусмотренным частью 3 статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Судья

Ю.В. Шаламова