Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2022 г. N 19АП-6431/22 по делу N А14-8133/2021

город Воронеж

8 декабря 2022 г.

Дело N А14-8133/2021

Резолютивная часть постановления объявлена 01 декабря 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 декабря 2022 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ушаковой И.В.,

судей Донцова П.В.,

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шиловой А.В.,

при участии:

от Администрации городского округа город Воронеж: Полуэктова Р.О., представитель по доверенности N 70-2021-с от 16.12.2021;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области: Субботина С.Г., представителя по доверенности N ДЧ/8096/22 от 02.11.2022 (до перерыва); Капранчикова А.В., представителя по доверенности N ДЧ/1/22 от 10.01.2022 (до перерыва);

от общества с ограниченной ответственностью специализированный застройщик "Строительно-монтажное управление N 5": Кардашова С.Н., представителя по доверенности от 21.06.2021;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН 1033600046908, ИНН 3664022568) на решение Арбитражного суда Воронежской области от 30.09.2022 по делу N А14-8133/2021 по заявлению Администрации городского округа город Воронеж (ОГРН 1023601575733, ИНН 3650002882) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (ОГРН 1033600046908, ИНН 3664022568) о признании незаконными и об отмене решения и предписания от 21.05.2021 по делу N036/10/18.1- 537/2020,

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью специализированный застройщик "Строительно-монтажное управление N 5" (ОГРН 1053600018780, ИНН 3666120747),

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского округа город Воронеж (далее -Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области (далее - Воронежское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконными и об отмене решения и предписания от 21.05.2021 по делу N 036/10/18.1-537/2020.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью специализированный застройщик "Строительно-монтажное управление N 5" (далее - ООО СЗ "СМУ N 5", общество).

Производство по делу приостанавливалось определением суда от 01.12.2021 до вступления в законную силу судебного акта, вынесенного по итогам рассмотрения дела N А14-8131/2021.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 30.09.2022 признано недействительными решение и предписание Воронежского УФАС России от 21.05.2021 по делу N 036/10/18.1-537/2020. На Воронежское УФАС России возложена обязанность устранить нарушения прав и законных интересов Администрации городского округа город Воронеж. В удовлетворении ходатайства ООО СЗ "СМУ-5" об отмене обеспечительных мер, принятых определением суда от 03.06.2021, отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, Воронежское УФАС России обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просило обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции 24.11.2022 представитель Воронежского УФАС России поддержал доводы апелляционной жалобы, считая решение незаконным и необоснованным, полагая, что оно принято с нарушением норм материального и процессуального права, а также при неполном выяснении обстоятельств дела, просил суд его отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Администрации возражал против доводов апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции законным, обоснованным и не подлежащим отмене, а доводы апелляционной жалобы не состоятельными, просил обжалуемое решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель ООО СЗ "СМУ N 5" доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал, считая обжалуемое решение незаконным и необоснованным, а жалобу - подлежащей удовлетворению.

В судебном заседании судом апелляционной инстанции в порядке статей 163, 184, 266 Арбитражного процессуального кодекса РФ был объявлен перерыв до 01.12.2022.

Информация о перерыве в судебном заседании была размещена на официальном сайте Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда (http://19aas.arbitr.ru/) и в картотеке арбитражных дел (http://kad.arbitr.ru).

В продолженное после перерыва в том же судебном составе судебное заседание Воронежское УФАС России явку полномочных представителей не обеспечило, явившиеся в судебное заседание представители Администрации и ООО СЗ "СМУ N 5" поддержали свои правовое позиции по делу.

Заявлений, ходатайств, дополнений не поступило.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 АПК РФ, исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, считает необходимым решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Из материалов дела, а также из решений Арбитражного суда Воронежской области по делам N А14-8132/2021 и N А14-8131/2021, усматривается что ООО СЗ "СМУ N5" на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 36:345:0602001:97, расположенный по адресу г.Воронеж, ул. Ломоносова, 83д, что подтверждается сведениями Единого государственного реестра недвижимости от 09.11.2020 No36:34:0602001:97-36/069/2019-4.

03.02.2021 с целью получения разрешения на строительство на указанном земельном участке ООО СЗ "СМУ N 5" в установленном порядке обратилось в Администрацию городского округа город Воронеж с соответствующим заявлением.

10.02.2021 в выдаче разрешения обществу было отказано письмом исх.N 15822789.

Общество обратилось с жалобой в антимонопольный орган.

Решением от 19.03.2021 N 036/10/18.1-184/2021 Воронежское УФАС России признало жалобу ООО СЗ "СМУ N 5" обоснованной. Вместе с тем, антимонопольный орган пришел к выводу, что основания для отказа в выдаче разрешения имелись. В связи с чем, предписание не выдавалось.

Указанное решение антимонопольного органа обжаловалось в Арбитражный суд Воронежской области.

Решением суда от 21.12.2021 по делу N А14-8132/2021 в удовлетворении требований Администрации о признании незаконным решения Воронежского УФАС России от 19.03.2021 N 036/10/18.1-184/2021 отказано.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд 19.04.2022 оставил решение суда первой инстанции по делу N А14-8132/2021 в силе в связи с тем, что оспариваемое решение антимонопольного органа не нарушает права и законные интересы заявителя. При этом судебная коллегия установила факт превышения антимонопольным органом законодательно ограниченной компетенции при рассмотрении жалобы ООО СЗ "СМУ N 5" в порядке пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

23.03.2021 ООО СЗ "СМУ N 5" повторно обратилось в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство.

К указанному заявлению были приложены документы, включая градостроительный план земельного участка от 21.04.2015 N RU36302000-0000000000006499; проектную документацию на строительство, разработанную ООО "Персональная творческая мастерская N3"; положительное заключение негосударственной экспертизы от 06.11.2019 N76-2-1-3-0251-19.

Решением Администрации, выраженным в письме N 16110946 от 29.03.2021, в выдаче разрешения на строительство объекта - жилого МКД по адресу г.Воронеж, ул. Ломоносова, 83д, ООО СЗ "СМУ N 5" было отказано.

В качестве оснований Администрация указала следующее:

- представленные документы не соответствуют требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка и не соответствуют ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, проектной документацией предусмотрено размещение детской площадки и парковочных мест для временного хранения автотранспорта за пределами земельного участка;

- отсутствует разрыв в 30 м между проектируемым объектом (многоквартирным домом) и ближайшим краем лесного массива.

Не согласившись с решением Администрации N 16110946 от 29.03.2021, ООО СЗ "СМУ N 5" 01.04.2021 обратилось в Воронежское УФАС России с жалобой на нарушение установленных сроков осуществления процедуры выдачи разрешения на строительство.

При рассмотрении жалобы ООО СЗ "СМУ N 5" представило дополнение, где сослалось на незаконность отказа от 29.03.2021 в выдаче разрешения на строительство спорного объекта, на нарушение процедуры рассмотрения заявления.

Решением от 20.04.2021 по делу N 036/10/18.1-401/2021 Воронежское УФАС России признало жалобу ООО СЗ "СМУ N5" обоснованной в части предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных законодательством (пункт 1), признало Администрацию нарушившей порядок осуществления процедуры "выдача разрешения на строительство", включенной в исчерпывающий перечень процедур в сферах строительства, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014 N403.

Предписанием от 20.04.2021, выданным на основании указанного решения антимонопольного органа, на Администрацию городского округа город Воронеж возложена обязанность рассмотреть по существу в установленный статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) пятидневный срок со дня получения настоящего предписания заявление ООО СЗ "СМУ N 5" на получение муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство" на земельном участке с кадастровым номером 36:34:0602001:97 по адресу г. Воронеж, ул. Ломоносова, 83д с учетом замечаний, изложенных в решении Воронежского УФАС России от 20.04.2021 по делу N 036/10/18.1-401/2021.

Полагая вынесенные 20.04.2021 решение и предписание N 05-16/2547 по делу N 036/10/18.1-401/2021 незаконными, Администрация их оспорила, обратившись в Арбитражный суд Воронежской области (дело N А14-8131/2021).

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 21.12.2021 по делу N А14-8131/2021 в удовлетворении требований о признании незаконными решения и предписания Воронежского УФАС России от 20.04.2021 N 05-16/2547 по делу N 036/10/18.1-401/2021 отказано.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2022 решение суда первой инстанции от 21.12.2021 по делу N А14-8131/2021 оставлено в силе. Однако апелляционная инстанция пришла к выводу о том, что антимонопольный орган, принимая оспариваемые акты, фактически превысил свои полномочия по вопросам градостроительства, не относящимся к сфере конкуренции и не предусмотренным пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем решение и предписание антимонопольного органа нельзя признать соответствующими закону.

Вместе с тем, апелляционная инстанция, принимая во внимание, что выданное Воронежским УФАС России предписание не содержит указания на конкретные действия, направленные на устранение нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий по реализации проекта по строительству, не усмотрела наличие нарушенного права Администрации.

При этом Администрация, повторно рассмотрев заявление ООО СЗ "СМУ N 5", отказала в выдаче разрешения на строительство по иным основаниям. Исходя из этого, апелляционная инстанция пришла к выводу о том, что в отказе в выдаче разрешения на строительство от 29.03.2021 были указаны не все основания, препятствующие, по мнению Администрации, реализации проекта, а потому, оспариваемое решение антимонопольного органа не может нарушать ее прав на выдачу одного из результатов при оказании муниципальной услуги, по своему усмотрению.

Ввиду отсутствия нарушенного права, с учетом совокупности оснований для удовлетворения заявленных требований, предусмотренных статьей 201 АПК РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд не нашел оснований для отмены решения суда первой инстанции от 21.12.2021 по делу N А14-8131/2021, которым Администрации отказано в признании решения и предписания Воронежского УФАС России от 20.04.2021 по делу N 036/10/18.1-401/2021 незаконными.

Между тем 21.04.2021 приказом первого заместителя главы Администрации по городскому хозяйству N 02-05-70/2, во исполнение решения Воронежского УФАС России от 20.04.2021 по делу N 036/10/18.1-401/2021, отменен приказ заместителя главы Администрации по градостроительству от 21.04.2015 N 247 "Об утверждении градостроительного плана земельного участка N RU36302000-0000000000006499, расположенного по адресу: г.Воронеж, ул. Ломоносова, 83д" и градостроительный план земельного участка RU36302000-0000000000006499.

Кроме того, 23.04.2021 приказом первого заместителя главы Администрации по городскому хозяйству N 02-05-74 в связи с отменой градостроительного плана земельного участка RU36302000-0000000000006499, отменено разрешение от 26.10.2018 N 36- RU36302000-190-2018 на строительство объекта капитального строительства: "Медицинский центр по адресу: г.Воронеж, ул.Ломоносова, 83д".

Также 23.04.2021 Администрация на основании предписания Воронежского УФАС России от 20.04.2021 по делу N 036/10/18.1-401/2021 (оспаривалось по делу N А14-8131/2021), которым было предписано в пятидневный срок со дня получения предписания повторно рассмотреть заявление ООО СЗ "СМУ N 5" на получение муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство" от 29.03.2021, с учетом замечаний изложенных в решении от 20.04.2021 по делу N 036/10/18.1-401/2021, повторно рассмотрела заявление ООО СЗ "СМУ N 5" о выдаче разрешения на строительство.

По итогам рассмотрения заявления Администрацией принято решение от 23.04.2021 N 16341289 об отказе ООО СЗ "СМУ N5" в выдаче разрешения на строительство на основании части 13 статьи 51 ГрК РФ, подпункта 2.8.2 пункта 2.8 Административного регламента администрации городского округа город Воронеж по предоставлению муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство", утвержденного постановлением администрации городского округа город Воронеж от 30.07.2012 N 624, в связи с отсутствием документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 ГрК РФ, а именно градостроительного плана земельного участка, действующего на момент принятия решения о выдаче разрешения на строительство.

29.04.2021 ООО СЗ "СМУ-5" обратилось в Воронежское УФАС России с жалобой на действия Администрации по нарушению порядка осуществления процедуры "Выдача разрешения на строительство" на земельном участке общей площадью 1050 кв.м, с кадастровым номером 36:34:0602001:97, г. Воронеж, ул. Ломоносова, 83д.

Кроме того, ООО СЗ "СМУ-5" в дополнение к жалобе, поданной в антимонопольный орган, указало на обжалование действий Администрации по отмене действующего градостроительного плана земельного участка N RU36302000- 0000000000006499, утвержденного приказом заместителя главы администрации по градостроительству администрации городского округа город Воронеж от 21.04.2021 N247.

Обжалуемые действия Администрации, как указало ООО СЗ "СМУ-5", выразились в издании приказа от 21.04.2021 N 02-05-70/2 "Об отмене приказа заместителя главы администрации по градостроительству", в соответствии с которым действующий градостроительный план земельного участка, расположенного по адресу г. Воронеж, ул.Ломоносова, 83д, признан утратившим силу.

А также третьим лицом обжаловались действия по изданию Администрацией приказа N 02-05/74 от 23.04.2021 "Об отмене разрешения на строительство", на основании которого имеющееся у ООО СЗ "СМУ-5" разрешение на строительство объекта "Медицинский центр" на земельном участке по адресу: г. Воронеж, ул. Ломоносова, 83д также признано утратившим силу.

Жалоба ООО СЗ "СМУ-5" Воронежским УФАС России признана соответствующей требованиям, предусмотренным частями 5.1 и 6 статьи 18.1 Закона "О защите конкуренции" и принята к рассмотрению по существу.

По результатам рассмотрения жалобы, антимонопольный орган пришел к выводу, что в рассматриваемом случае действия Администрации по отмене действующего градостроительного плана N RU 36302000-0000000000006499, утвержденного приказом заместителя главы администрации по градостроительству администрации городского округа город Воронеж от 21.04.2015 N 247, противоречат требованиям действующего законодательства и направлены на реализацию отказа в оказании ООО СЗ "СМУ-5" муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство".

При этом комиссией Воронежского УФАС России установлен факт ненадлежащего исполнения предписания антимонопольного органа от 20.04.2021 N 036/1018.1-401/2021 о рассмотрении заявления ООО СЗ "СМУ-5" от 23.03.2021 на выдачу разрешения на строительство, так как Администрация как орган местного самоуправления предъявило к ООО СЗ "СМУ-5" незаконное требование представления документов - градостроительного плана земельного участка необходимого для оказания муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство", с учетом того, что такой действующий градостроительный план был предоставлен при обращении за муниципальной услугой и в дальнейшем был отменен по собственной инициативе органа, оказывающего муниципальную услугу, в течение срока ее оказания.

Кроме того, Воронежское УФАС России, при рассмотрении жалобы, пришло к заключению о том, что издание Администрацией приказа N 02-05/74 от 23.04.2021 "Об отмене разрешения на строительство", в соответствии с которым разрешение на строительство объекта капитального строительства "Медицинский центр" на земельном участке по адресу г. Воронеж, ул. Ломоносова, 83д отменено ввиду отмены градостроительного плана земельного участка, противоречит императивным требованиям Градостроительного кодекса РФ.

Таким образом, комиссия Воронежского УФАС России, посчитала, что установлены обстоятельства, свидетельствующие о нарушении Администрацией порядка оказания процедуры "Выдача разрешения на строительство", включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства, в части предъявления к документам и информации ООО СЗ "СМУ-5" требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также установлена незаконность действий Администрации по изданию соответствующих приказов.

В связи с установленными антимонопольным органом обстоятельствами, 21.05.2021 принято решение по делу N 036/10/18.1-537/2021, в соответствии с которым Воронежским УФАС России жалоба ООО СЗ "СМУ-5" на действия администрации городского округа город Воронеж по нарушению порядка осуществления процедуры - выдача разрешения на строительство, включенной в исчерпывающий перечень процедур в сферах строительства, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014 N 403, в части предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных законодательством, признана обоснованной (пункт 1 решения).

Пунктом 2 решения установлено выдать Администрации обязательное для исполнения предписания об устранении выявленного нарушения.

Также пунктом 3 решения предписано передать материалы антимонопольного дела для привлечения ответственного должностного лица администрации городского округа город Воронеж к административной ответственности по статье 14.9.1 КоАП РФ.

Согласно выданному 21.05.2021 по делу N 036/10/18.1-537/2021 предписанию, Воронежское УФАС России обязывает администрацию городского округа город Воронеж осуществить следующие действия:

1. Отменить приказ от 21.04.2021 N 02-05-70/2 "Об отмене приказа заместителя главы администрации по градостроительству".

2. Отменить приказ от 23.04.2021 N 02-05/74 "Об отмене разрешения на строительство".

3. Рассмотреть по существу в установленный статьей 51 Градостроительного кодекса РФ пятидневный срок со дня получения настоящего предписания, заявление ООО СЗ "СМУ-5" от 23.03.2021 на получение муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство" на земельном участке общей площадью 1050 кв.м, с кадастровым номером 36:345:0602001:97 г. Воронеж, ул. Ломоносова, 83д с учетом замечаний, изложенных в решениях Воронежского УФАС России N 036/10/18.1-401/2021 от 20.04.22021 и N 036/10/18.1-537/2021 от 21.05.2021, приняв во внимание все документы, приложенные к заявлению об оказании муниципальной услуги и действующие на дату обращения.

4. Принять решение, предусмотренное статьей 51 Градостроительного кодекса РФ и параграфом 2.3 административного регламента администрации городского округа город Воронеж по предоставлению муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство", утвержденного Постановлением администрации городского округа город Воронеж от 30.07.2012 N 624.

Администрация не согласилась с принятым антимонопольным органом решением и предписанием, обратилась в арбитражный суд с требованиями о признании решения и предписания антимонопольного органа незаконными.

Арбитражный суд Воронежской области удовлетворил заявленные требования.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд не усматривает оснований для отмены судебного акта и исходит из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительными актов и незаконными действий (бездействий) необходимо одновременное существование указанных в статье 198 АПК РФ условий: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, определены Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (в редакции, действовавшей в период рассмотрения жалобы антимонопольным органом, далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При этом, в соответствии с разъяснениями содержащимися в пункте 34 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

В силу положений статей 1, 22, 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выявляет нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации антимонопольного законодательства и принимает меры по прекращению такого нарушения, для чего уполномочен выдавать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, о восстановлении положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с положениями подпунктов "а" и "г" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган, в частности, выдает органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене актов, нарушающих антимонопольное законодательство, а также о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Реализация полномочия по выдаче предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, осуществляется антимонопольным органом в рамках административных процедур по правилам, предусмотренным главой 9 Закона о защите конкуренции, и представляет собой форму контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в системе органов исполнительной власти и административный способ защиты публичных интересов, позволяющие оперативно реагировать на акты федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов и организаций в целях исключения положений, нарушающих антимонопольное законодательство.

Соответствующие предписания, адресованные органам местного самоуправления, должны быть направлены на реальное восстановление конкурентной среды, претерпевшей негативное воздействие со стороны указанных органов, и обладать признаком исполнимости.

Пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольному органу предоставлены полномочия по рассмотрению жалоб на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 ГрК РФ (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части:

а) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

в) незаконного отказа в приеме документов, заявлений;

г) предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указанными актами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Предметом жалобы ООО СЗ "СМУ-5", рассмотренной Воронежским УФАС России, и по результатам которой 21.05.2021 было принято оспариваемое решение и предписание по делу N 36/1018.1-537/2021, являлось два обжалуемых действия Администрации:

1) действия по нарушению порядка осуществления процедуры "Выдачи разрешения на строительство" при повторном рассмотрении заявления ООО СЗ "СМУ-5", выразившееся в незаконном требовании по предоставлению градостроительного плана, который был представлен при первоначальном обращении к Администрации по предоставлению указанной услуги (23.03.2021), в пакете документов приложенных к заявлению третьего лица (градостроительный план земельного участка N RU 36302000- 0000000000006499);

2) действия Администрации по изданию:

- приказа от 21.04.2021 N 02-05-70/2 "Об отмене приказа заместителя главы администрации по градостроительству", в соответствии с которым действующий градостроительный план земельного участка NRU 36302000-0000000000006499, расположенного по адресу г. Воронеж, ул. Ломоносова, 83д, признан утратившим силу;

- приказа N 02-05/74 от 23.04.2021 "Об отмене разрешения на строительство", на основании которого разрешение на строительство объекта "Медицинский центр" на земельном участке по адресу: г.Воронеж, ул. Ломоносова, 83д, выданное ООО СЗ "СМУ5" также признано утратившим силу.

Воронежское УФАС России дало оценку данным действиям и пришло к выводу о том, что издание Администрацией указанных приказов противоречит требованиям градостроительного законодательства, в том числе, как указал антимонопольный орган в оспариваемом решении, отсутствовали основания, предусмотренные частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ, для отмены разрешения на строительство. Отмена градостроительного плана земельного участка, по мнению антимонопольного органа, направлена на реализацию отказа в оказании ООО "СМУ-5" муниципальной услуги "Выдача разрешения на строительство".

Таким образом, антимонопольный орган установил несоответствие ненормативных актов (приказов) градостроительному законодательству, что следует из текста самого решения Воронежского УФАС России от 21.05.2021 по делу N 036/10/18.1-537/2021. При этом применение указанных норм градостроительного законодательства и проверка правильности их применения к компетенции антимонопольного органа не отнесены.

Вместе с тем, в силу части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции настоящий закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В компетенцию в сфере антимонопольного регулирования входит, согласно положениям статьи 3 Закона N 135-ФЗ, реагирование антимонопольного органа на нарушения закона, которые нарушают конкуренцию.

Кроме того, исходя из пункта 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции, вне связи с защитой конкуренции на товарных рынках антимонопольные органы не вправе оспаривать обоснованность (целесообразность) принятия соответствующих правовых актов, совершения действий (бездействия) органами публичной власти в пределах предмета их ведения.

В силу части 1 статьи 15 Закона о конкуренции, антимонопольный орган должен был проверить указанные акты (приказы) Администрации, если давал им правовую оценку в своем решении, только на наличие нарушений, предусмотренных положениями Закона о защите конкуренции в целях запрета принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. И только после установления наличия со стороны Администрации нарушений, предусмотренных положениями Закона о защите конкуренции, выдать предписание об отмене или изменении актов органа местного самоуправления, нарушающих антимонопольное законодательство (подпункт "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Закона о конкуренции).

В данном случае Воронежское УФАС России, не рассматривая ненормативные акты (приказы) и действия по их принятию на соответствие нормам антимонопольного законодательства Российской Федерации, признав их фактически несоответствующими требованиям градостроительного законодательства, а не антимонопольного, приняло решение и выдало предписание о понуждении их отмены, тем самым выходя за пределы предоставленных ему в соответствии с Законом о защите конкуренции полномочий.

Однако неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию муниципальных органов в сфере градостроительства, при отсутствии установленных несоответствий их действий антимонопольному законодательству, при наличии у Администрации права по своему усмотрению, в том числе в порядке самоконтроля или иным основаниям, отменять ранее принятые индивидуальные (ненормативные) правовые акты в случае их несоответствия, требованиям действующего законодательства (часть 1 статьи 48 ФЗ N 131-ФЗ от 06.10.2003), свидетельствует фактически об отступлении от гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12) самостоятельности органов местного самоуправления.

Как правомерно установлено судом области, оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует Закону о защите конкуренции, при этом принято в обход установленной судебной процедуры оспаривания как отказа в выдаче разрешения на строительство, так и соответствующих приказов Администрации, отменяющих ряд документов представленных третьим лицом в рамках получении услуги "Выдача разрешения на строительство".

Несоблюдение определенного законом порядка реализации полномочий антимонопольным органом, является основанием для признания незаконными соответствующих актов Воронежского УФАС России, поскольку исполнение выданного предписания привело к нарушению прав и законных интересов Администрации.

Правовая позиция Воронежского УФАС России о возможности применения Закона о конкуренции в части компетенций по отмене оспариваемых актов, судом апелляционной инстанции признается несостоятельной.

На основании части 2 статьи 36 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" акты исполнительных органов субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Ввиду отсутствия правового регулирования в отношении актов, действий, решений органов исполнительной власти правомерно применение аналогии закона применительно к оспариваемым актам Администрации.

Аналогичная позиция сформулирована в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985, определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 29.04.2019 по делу N 307-КГ18-21642.

Приведенные нормы, регулирующие порядок отмены муниципальных актов и приостановления их действия, основывающаяся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлена на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации и не может рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан. Однако это не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26.05.2011 N 739-О-О).

Следовательно, ООО СЗ "СМУ-5" не лишено возможности оспорить соответствующие действия и акты Администрации в судебном порядке (глава 24 АПК РФ).

Исходя из установленных судом обстоятельств, требования Администрации о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа обоснованно удовлетворены арбитражным судом области.

В силу части 4 статьи 201 АПК РФ на антимонопольный орган возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, путем отмены решения и предписания Воронежского УФАС России от 21.05.2021 по делу N 036/10/18.1-537/2020.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции находит решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Несогласие ООО СЗ "СМУ N 5", антимонопольного органа с выводами арбитражного суда области, иная оценка ими фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не является основанием для отмены судебного акта.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятых судебных актов, допущено не было.

При таких обстоятельствах, решение Арбитражного суда Воронежской области от 30.09.2022 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Расходы по оплате госпошлины за рассмотрение апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 110 АПК РФ, относятся на ее заявителя и возврату либо возмещению не подлежат.

Воронежское УФАС России от уплаты государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы освобождено.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Воронежской области от 30.09.2022 по делу N А14-8133/2021 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.В. Ушакова

Судьи

П.В. Донцов А.И. Протасов