Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2022 г. N 05АП-7352/22 по делу N А59-3934/2022

г. Владивосток

12 декабря 2022 г.

Дело N А59-3934/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 08 декабря 2022 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 декабря 2022 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Пятковой,

судей Л.А. Бессчасной, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания О.Н. Мамедовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Южно-Сахалинск,

апелляционное производство N 05АП-7352/2022

на решение от 03.10.2022

судьи Е.С. Логиновой

по делу N А59-3934/2022 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Администрации города Южно-Сахалинска (ИНН 6501026762, ОГРН 1026500538129)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ИНН 6501026378, ОГРН 102650032321)

о признании незаконным предупреждения от 17.06.2022 N 08-2001,

третьи лица: муниципальное унитарное предприятие "Электросервис" (ИНН 6501238703, ОГРН 1116501003585), общество с ограниченной ответственностью "Тэктум" (ИНН 6501264260, ОГРН 1146501003351),

при участии: лица, участвующие в деле, не явились,

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Южно-Сахалинска (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании незаконным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - антимонопольный орган, Управление, УФАС по Сахалинской области) от 17.06.2022 N 08- 2001.

Определением суда от 12.08.2022 в соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное унитарное предприятие "Электросервис" (далее - предприятие, МУП "Электросервис") на стороне Администрации и общество с ограниченной ответственностью "Тэктум" (далее - общество, ООО "Тэктум") на стороне Управления.

Решением суда от 03.10.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Администрация города Южно-Сахалинска обратилась в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы апеллянт указывает, что владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, а также дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них относится к вопросам местного значения. Осуществление указанной деятельности обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления, к полномочиям которых относится утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.

При этом согласно положениям действующего законодательства публичные органы могут создавать унитарные предприятия для решения вопросов местного значения, а также передавать в их хозяйственное ведение любое движимое или недвижимое имущество за исключением случаев, если на такую передачу федеральным законом установлен императивный запрет. В связи с чем, постановлением от 13.05.2011 N 800 Администрацией было создано МУП "Электросервис", для исполнения уставной деятельности которого предприятие наделено муниципальным имуществом, в том числе объектами наружного освещения и праздничной иллюминации. Запрет на передачу в хозяйственное ведение в отношении объектов наружного освещения, световой наружной иллюминации и светофорных объектов законом не установлен. Следовательно, спорное имущество было правомерно передано МУП "Электросервис".

В тоже время Администрация считает ошибочной позицию УФАС по Сахалинской области о том, что способ содержания объектов наружного освещения возможен только путем определения исполнителя работ согласно закону о защите конкуренции, поскольку такой подход ограничивает органы местного самоуправления в принятии иной возможности для решения вопроса, а также противоречит бюджетному законодательству.

УФАС по Сахалинской области, муниципальное унитарное предприятие "Электросервис" и общество с ограниченной ответственностью "Тэктум" письменные отзывы по доводам апелляционной жалобы в материалы дела не представили.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о причине неявки не сообщили, в связи с чем, судебная коллегия, руководствуясь статьями 156, 266 АПК РФ, рассмотрела апелляционную жалобу в их отсутствие.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

ООО "Тэктум" обратилось в УФАС по Сахалинской области с заявлением, указывающим на наличие в действиях Администрации г. Южно-Сахалинска признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ (далее - Закон N 135-ФЗ), выраженных в финансировании работ и услуг по содержанию объектов наружного освещения и праздничной иллюминации, находящихся в муниципальной собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск" не путем определения их исполнителя в соответствии с Законом N 44-ФЗ, а на основании принятого Администрацией г. Южно-Сахалинска Постановления N 2599-па от 04.10.2021, в соответствии с которым МУП "Электросервис" без участия в конкурентных процедурах получило единоличный доступ к бюджетным средствам на содержание указанного имущества, переданного ему в хозяйственное ведение.

17.06.2022 по факту рассмотрения указанного обращения и выявления в действиях Администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона 135-ФЗ УФАС по Сахалинской области на основании статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ выдало в адрес Администрации предупреждение о необходимости прекращения данных действий путем отмены указанного постановления и принятия решения об определении исполнителя указанных работ, услуг в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ (далее - Закон N44-ФЗ), в течение 10 дней со дня поступления предупреждения.

Администрация, полагая, что данное предупреждение антимонопольного органа не соответствуют действующему законодательству и нарушает ее права и законные интересы, обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Отказывая в удовлетворении требований, суд указал на наличие у антимонопольного органа правовых оснований для вынесения предупреждения, законности и исполнимости его требований.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом N 35-ФЗ установлены организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями указанного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии со статьей 22 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями; выявляет нарушения антимонопольного законодательства.

В силу пунктов 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства. Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона (часть 1 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 названной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 названного Федерального закона.

В соответствии с частью 4 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения либо ликвидацию или прекращение осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований настоящего Федерального закона, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней (часть 5 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ).

В силу части 6 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

По смыслу изложенного, предупреждение - это инструмент антимонопольного воздействия, направленный на прекращение действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, на устранение последствий правонарушения, а также причин и условий, способствовавших возникновению правонарушения, без возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Как указал Верховный Суд Российской Федерации в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Таким образом, суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона N 135-ФЗ.

Аналогичные выводы содержатся в пункте 46 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", согласно которому при рассмотрении споров, связанных с оспариванием законности предупреждений, судам необходимо учитывать, что по смыслу взаимосвязанных положений частей 1 и 4 статьи 39.1, пункта 7 части 9 статьи 44 Закона N135-ФЗ предупреждение должно содержать предварительную оценку действий (бездействия) лица на предмет наличия в них нарушения антимонопольного законодательства и представлять возможность лицу самостоятельно устранить допущенные нарушения, если таковые имели место в действительности.

В оспариваемом в рамках настоящего дела предупреждении от 17.06.2022 N 08-2001 антимонопольный орган указал на наличие в действиях Администрации города Южно-Сахалинска признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N135-ФЗ, выразившихся в отказе от определения исполнителя работ (услуг) по содержанию объектов наружного освещения и праздничной иллюминации, находящихся в муниципальной собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск", путем проведения закупок работ, услуг в соответствии с Законом N44-ФЗ, и обеспечении указанных нужд путем прямого финансирования МУП "Электросервис" на основании принятого Администрацией Постановления N 2599-па от 04.10.2021.

В соответствии со статьей 54 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товар, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных осуществляются за счет средств местного бюджета.

Таким образом, поскольку содержание муниципального имущества, переданного в хозяйственное ведение МУП "Электросервис" осуществляется за счёт средств местного бюджета, расходование средств на данные цели должно осуществляться исключительно в соответствии с требованием законодательства о контрактной системе.

При этом как разъяснено в пункте 24 Обзора судебной практики, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12.07.2017, в тех случаях, когда требуется проведение публичных процедур, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо право ведения деятельности на нем.

Следовательно, необеспечение конкурентных процедур со стороны органов власти приводит к ограничению доступа всех возможных лиц, претендующих на выполнение работ или оказание услуг, к участию в размещении заказа.

С учетом изложенного, суд первой инстанции верно заключил, что действия Администрации города Южно-Сахалинска по выделению бюджетных средств на финансовое обеспечение деятельности МУП "Электросервис" без проведения конкурентных процедур могут приводить к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке, что прямо запрещено положениями статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В этой связи коллегия признает обоснованным вывод антимонопольного органа, поддержанный арбитражным судом, о возможном наличии в действиях Администрации по отказу от проведения торгов по осуществлению работ (услуг) по содержанию объектов наружного освещения и праздничной иллюминации, находящихся в муниципальной собственности городского округа "Город Южно-Сахалинск", и передаче указанных работ (услуг) в ведение МУП "Электросервис" путем его прямого финансирования, признаков нарушения требований законодательства о защите конкуренции.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы Администрации подлежат отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку их оценка не может быть дана в рамках рассмотрения настоящего спора.

Предупреждение является составной частью процедуры возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства и выносится на основании лишь признаков нарушения, тогда как обстоятельства, подтверждающие факт совершения нарушения антимонопольного законодательства (либо факт отсутствия нарушения) должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения и в данном случае (на стадии рассмотрения вопроса о законности вынесенного предупреждения) установлению не подлежат.

Иной вывод, влечет за собой рассмотрение дела по существу, установление судом всех обстоятельств дела, подлежащих установлению в рамках еще не возбужденного антимонопольного дела, по сути, подменяя собой антимонопольный орган и лишая его возможности осуществлять возложенные на него функции.

Таким образом, рассмотрение указанных доводов возможно в случае обнаружения факта совершения заявителем нарушения по делу, возбужденному антимонопольным органом по выявленным признакам нарушений антимонопольного законодательства.

При рассмотрении дела об оспаривании предупреждения арбитражный суд лишь ограничивается констатацией его соответствия либо несоответствия требованиям статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Так, анализ оспариваемого предупреждения от 17.06.2022 N 08-2001 свидетельствует о наличии в нем всех указанных в пункте 4 статьи 39.1 Закона N135-ФЗ элементов.

Из содержания предупреждения следует, что в нем указано на наличие в действиях Администрации города Южно-Сахалинска признаков нарушения, приведено нормативное обоснование, а также отражены действия, направленные на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, которые предложено совершить Администрации, а именно отмена Постановления Администрации N 2599-па от 04.10.2021 и принятие решения об определении исполнителя спорных работ, услуг в порядке, предусмотренном Законом N44-ФЗ.

Таким образом, арбитражный суд обоснованно заключил, что указанное предупреждение вынесено уполномоченным органом в пределах его компетенции и соответствует требованиям законодательства о защите конкуренции относительно его обоснованности и исполнимости.

В связи с чем, судебная коллегия поддерживает вывод арбитражного суда об отсутствии в настоящем случае одновременно двух условий, необходимых в силу части 2 статьи 201 АПК РФ для признания предупреждения УФАС по Сахалинской области от 17.06.2022 N 08-2001 незаконным.

Следовательно, в удовлетворении заявленных требований Администрации города Южно-Сахалинска арбитражным судом отказано правомерно.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не нашли своего подтверждения при ее рассмотрении, по существу сводятся к переоценке законных и обоснованных, по мнению суда апелляционной инстанции, выводов суда первой инстанции, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Судебная коллегия считает, что все имеющие существенное значение для рассматриваемого дела обстоятельства судом первой инстанции установлены правильно, представленные доказательства полно и всесторонне исследованы и им дана надлежащая оценка.

Нарушений или неправильного применения норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием к отмене решения, апелляционной инстанцией не установлено.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине судом не рассматривался, поскольку заявитель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины в силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 03.10.2022 по делу N А59-3934/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Пяткова

Судьи

Л.А. Бессчасная Т.А. Солохина