Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2022 г. N 09АП-72957/22 по делу N А40-102838/2022

г. Москва

19 декабря 2022 г.

Дело N А40-102838/22

Резолютивная часть постановления объявлена 13 декабря 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 декабря 2022 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи: И.А.Чеботаревой,

судей:	И.В.Бекетовой, В.А.Свиридова,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания П.С.Бурцевым,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу УФАС по г. Москве

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.08.2022 по делу N А40-102838/22 (94-767)

по заявления Главного управления министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по г. Москве

к УФАС по г. Москве

об оспаривании решения,

при участии:

от заявителя:	Попов М.И. по дов. от 10.01.2022;
от ответчика:	Бунятов Э.К. по дов. от 24.05.2022

УСТАНОВИЛ:

Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по городу Москве (далее - Заявитель, Заказчик, Управление) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением об оспаривании решения Московского УФАС России (далее - антимонопольный орган, Управление) по делу N 077/06/17-6269/2022 от 25.04.2022 г.

Решением суда от 31.08.2022 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Антимонопольный орган указывает на невозможность применения положений п.2 ст. 425 ГК РФ к отношениям, регулируемым законом N 44-ФЗ, ссылаясь на письмо Минэкономразвития России от 30.05.2016 N Д28и-1399.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Представитель заявителя возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, представил возражения на апелляционную жалобу.

Проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ, Девятый арбитражный апелляционный суд с учетом исследованных доказательств по делу, доводов апелляционной жалобы полагает необходимым оставить обжалуемый судебный акт без изменения, основываясь на следующем.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 25.04.2022 Комиссией по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве проведена внеплановая проверка на предмет нарушений, допущенных государственным заказчиком - Главным управлением МЧС России по г. Москве (далее Истец/Заказчик) при проведении закупки у единственного поставщика на оказание медицинских услуг военнослужащим, сотрудникам федеральной противопожарной службы МЧС России.

По результатам проверки вынесено решение от 25.04.2022 по делу N 077/06/17-6269/2022, согласно которому комиссия Московского УФАС признало в действиях Заказчика нарушение требований пункта 1 части 1 статьи 33 Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее ФЗ N 44).

Не согласившись с указанным решением, заявитель обратился с заявлением о признании его незаконным в Арбитражный суд г.Москвы.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, оспариваемое решение незаконно и нарушает права и законные интересы общества.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции и отклоняя доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае если работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями, либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, либо акционерным обществом, сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 1, 2 ст. 10 Федерального закона от 30.12.2012 N 283-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" сотрудник имеет право на бесплатное оказание медицинской помощи в медицинских организациях уполномоченного федерального органа исполнительной власти. При отсутствии по месту службы, месту жительства или иному месту нахождения сотрудника медицинских организаций уполномоченного федерального органа исполнительной власти либо при отсутствии в них соответствующих отделений или специального медицинского оборудования медицинское обслуживание сотрудника осуществляется в иных организациях государственной или муниципальной системы здравоохранения.

В силу ч. 1 ст. 1 указанного закона его действие распространяется, в том числе, на сотрудников федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, для обеспечения медицинского обслуживания которых Заявителем в настоящем случае осуществлялось заключение спорных государственных контрактов.

При этом закупка у единственного поставщика является неконкурентным способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя) для обеспечения государственных нужд, являющимся исключением из общего правила удовлетворения государственных и муниципальных нужд путем проведения конкурентных процедур.

Несмотря на то, что контрактная система основана на принципах конкуренции и прозрачности, в ряде случаев использование конкурентных способов определения поставщика нецелесообразно, например, ввиду отсутствия конкурентного рынка определенных товаров и услуг, либо экономическая целесообразность закупки у единственного поставщика обоснована ввиду малой стоимости закупаемого товара (работ, услуг), а также по иным причинам.

В силу ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе в системе закупок законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается, в том числе на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

В соответствии со ст. 69 и 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд производятся за счет бюджетных ассигнований (расходы бюджетов), осуществление которых согласно ст. 34 БК РФ должно отвечать принципу эффективности - необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

С учетом вышеуказанных положений бюджетного законодательства к числу основных принципов контрактной системы согласно ст. 6, ч. 1 ст. 12 Закона о контрактной системе в сфере закупок относятся принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования).

Следовательно, закрепленный в ст. 8 Закона о контрактной системе в сфере закупок принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения закона, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан, в настоящем случае - сотрудников федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, нуждающихся в медицинском обслуживании.

В настоящем случае, как усматривается из материалов дела, Заявителем заключен ряд государственных контрактов, минуя проведение конкурентных процедур, в целях обеспечения оказания медицинских услуг сотрудникам Управления, которые не могут быть оказаны ведомственными медицинскими учреждениями Заказчика. При этом, как указал Заявитель, данные услуги не являются плановыми, а потому необходимость и периодичность их оказания не могут быть спрогнозированы, что, в свою очередь, исключает возможность проведения конкурентных закупочных процедур.

Согласно п.п. 1, 3 ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются организацией оказания медицинской помощи по принципу приближенности к месту жительства, месту работы или обучения; возможностью выбора медицинской организации и врача в соответствии с указанным законом.

Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 21 указанного закона при оказании гражданину медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи он имеет право на выбор медицинской организации в порядке, утвержденном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и на выбор врача с учетом согласия врача.

Таким образом, из приведенных нормоположений очевидно следует, что право выбора как лечебного учреждения, так и лечащего врача принадлежит пациенту, в настоящем случае - сотрудникам федеральной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Доводы антимонопольного органа о том, что контракты с единственным поставщиком заключены Заказчиком 29.03.2022, в то время как сроки оказания услуг по ним установлены на 2021 год, что является заведомо неисполнимым условием надлежащего оказания услуг, а также нарушает положения п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона N 44, несостоятельны на основании следующего.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 33 ФЗ N 44 установлено, что в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона N 44 законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из Закона о контрактной системе и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 Закона N 44. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

В соответствии с ч. 1 ст. 425 ГК РФ гражданско-правовой договор вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения.

В соответствии ч. 2 ст. 425 ГК РФ стороны вправе установить, что условия заключенного ими договора применяются к их отношениям, возникшим до заключения договора, если иное не установлено законом или не вытекает из существа соответствующих отношений.

Таким образом, указанная норма прямо предусматривает, что стороны вправе установить, что условия заключенного ими договора применяются к их отношениям, возникшим до заключения договора, если иное не установлено законом или не вытекает из существа соответствующих отношений.

Согласно п. 4 ст. 421 ГК РФ условия договора определяется по усмотрению сторон, кроме случая, когда содержание соответствующего условия предписано обязательными для сторон правилами, установленными законом или иными правовыми актами (императивными нормами), действующими в момент его заключения (ст. 422 ГК РФ).

Вывод комиссии заинтересованного лица о том, что заключение указанных выше контрактов нарушает нормы Закона N 44-ФЗ безоснователен, так как законодательство о контрактной системе не предусматривает запрет на применение положений п. 2 ст. 425 ГК РФ в рамках заключения государственного контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Предметом заключенных контрактов является оказание медицинских услуг сотрудникам ФПС ГПС и, учитывая эту специфику закупку осуществить конкурентным способом не представляется возможным, так как в соответствии с п. 1 ст. 10 Закона N 323-ФЗ медицинские организации выбираются сотрудниками ФПС ГПС по принципу приближенности к месту жительства, места работы и п. 1 ч. 5 ст. 19 Закона N 323-ФЗ сотрудники ФПС ГПС имеют право на выбор врача и медицинской организации, с целью оказания своевременной специализированной медицинской помощи матери и ребёнку и другим видам медицинской помощи.

Истец осуществляет закупки с единственным поставщиком в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ, как с органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями, либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием.

Кроме того, Главное управление МЧС России по г. Москве является бюджетной организацией и соответственно финансируется за счет доведенных лимитов бюджетных обязательств.

В Письме Минфина РФ от 07.11.2017 N 24-01-09/73145 уточнено, что заказчик вправе определять поставщика (подрядчика, исполнителя) только после доведения до заказчика объема прав в денежном выражении на принятие и (или) исполнение обязательств в соответствии с бюджетным законодательством РФ.

В Письме Минфина РФ от 04.05.2016 N 02-04-10/26348 сказано, что принятие получателем бюджетных средств соответствующих бюджетных обязательств в отсутствие доведенных до него в установленном порядке лимитов принимаемых бюджетных обязательств является правонарушением и влечет за собой ответственность по ст. 15.15.10 КоАП РФ.

В соответствии с частью 5 статьи 219 БК РФ оплата денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств.

Учитывая, что предметом контрактов является оказание медицинских услуг сотрудникам ФПС ГПС и оказанные услуги не являются плановыми у заявителя, отсутствовала возможность заключения контрактов так как, отсутствовали доведенные лимиты бюджетных обязательств.

Кроме того, при оценке сделанных административным органом в оспариваемом решении выводов суд отмечает, что каких-либо доказательств заведомой незаконности спорных действий Заявителя, равно как и намеренного совершения им указанных действий в целях предоставления неконкурентных преимуществ конкретному хозяйствующему субъекту Ответчиком в оспариваемом решении не приведено.

Более того, как указал Заявитель и что не оспаривалось в судебном заседании представителем антимонопольного органа, решениями от 08.10.2020 N 077/06/1-16972/2020, от 21.06.2021 N 077/06/17-10379/2021 административный орган согласовал Заказчику возможность заключения государственных контрактов по п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе в сфере закупок с аналогичными предметами договоров, самостоятельно признав правомерность и обоснованность действий Заявителя в рассматриваемом случае и согласившись с наличием у него правовых оснований к заключению таких контрактов минуя проведение конкурентных процедур.

Таким образом, как правильно установлено судом первой инстанции, антимонопольным органом в разных решениях одним и тем же фактическим обстоятельствам дана разная правовая оценка, влекущая разные правовые последствия для Заявителя.

В то же время, указанные действия контрольного органа не отвечают принципу стабильности публичных правоотношений и правовой определенности в положении лица, привлекаемого к ответственности, поскольку одни и те же обстоятельства, по мнению административного органа, могут иметь разную правовую оценку и быть признаны как основанием для заключения государственного контракта без проведения конкурентных процедур, так и основанием для привлечения Заказчика к административной ответственности за нарушение требований Закона о контрактной системе в сфере закупок ввиду неправомерного заключения государственных контрактов с единственным поставщиком.

В судебном заседании представителем контрольного органа не указано на наличие каких-либо различий между фактическими обстоятельствами в рамках дел от 08.10.2020 N 077/06/1-16972/2020, от 21.06.2021 N 077/06/17-10379/2021, факт тождественности указанных обстоятельств и их различной правовой оценки не опровергнут, в то время как наличие нескольких решений с указанием на правомерность действий Заказчика в рассматриваемой ситуации расценивается в настоящем случае судом как согласие административного органа с действиями Заявителями по заключению им государственных контрактов для обеспечения своих сотрудников необходимыми им медицинскими услугами без проведения конкурентных процедур.

Кроме того, при оценке всех приведенных фактических обстоятельств дела, суд также обращает внимание и на то обстоятельство, что в оспариваемом решении административного органа не указано, каким именно образом действия Заявителя в настоящем случае влияют на конкурентные отношения в рассматриваемой сфере, с учетом того обстоятельства, что выбор лечебных учреждений осуществляется самостоятельно сотрудниками Заявителя, а государственные контракты в рассматриваемом случае заключены в отношении каждого такого сотрудника Управления с разными медицинскими учреждениями, что уже, по мнению суда, исключает вывод контрольного органа о предоставлении кому-либо неконкурентных преимущественных условий заключения государственных контрактов. Какой-либо оценки указанным обстоятельствам в оспариваемом решении административного органа не дано.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об ошибочности выводов антимонопольного органа, изложенных в оспариваемом ненормативном правовом акте, о том, что данные выводы основаны на неправильном толковании и применении норм материального права и противоречащими фактическим обстоятельствам дела, поскольку, при перечисленных ранее фактических данных, у антимонопольного органа не имелось оснований для вывода о допущенном Заявителем нарушении требований действующего законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 АПК РФ ненормативный правовой акт может быть признан судом недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Поскольку указанная совокупность оснований установлена, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение об удовлетворении требований.

В обосновании доводов жалобы на запрет применения положений части 2 статьи 425 ГК РФ при заключении Государственного контракта в рамках ФЗ N 44, антимонопольный орган ссылается на письмо Минэкономразвития России от 30.05.2016 NД28и-1399.

Вместе с тем, в этом письме говорится, что юридическую силу имеют разъяснения органа государственной власти, в случае если данный орган наделен в соответствии с законодательством Российской Федерации специальной компетенцией издавать разъяснения по применению положений нормативных правовых актов. Минэкономразвития России - федеральный орган исполнительной власти, действующим законодательством Российской Федерации, в том числе Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437, не наделен компетенцией по разъяснению законодательства Российской Федерации.

Кроме того, в контексте ч.3 ст. 15 Конституции Российской Федерации указанное письмо не обладает характером нормативных правовых актов и, как следствие, не порождает никаких прав и обязанностей и не может являться основанием для разрешения возникшего спора и тем более для вывода о наличии в действиях Заказчика нарушений.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона N 44 законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из Закона о контрактной системе и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 Закона N 44. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Кроме того, комиссия Управления в 2020 и 2021 гг. проводила внеплановые проверки аналогичных контрактов на предмет нарушений, допущенных Заказчиком (Истцом) при проведении закупки на оказание медицинских услуг и вынесла решение, что в действиях Заказчика нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе не выявлено. Соответственно можно сделать вывод о том, что УФАС по г. Москве фактически согласовал заключение контракта подобным образом.

Таким образом, вывод комиссии антимонопольного органа о том, что заключение указанных выше контрактов нарушает нормы Закона N 44-ФЗ безоснователен, так как законодательство о контрактной системе не предусматривает запрет на применение положений п. 2 ст. 425 ГК РФ в рамках заключения государственного контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Принимая во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 31.08.2022 по делу N А40-102838/22 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

И.А. Чеботарева

Судьи

И.В. Бекетова В.А. Свиридов