Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2022 г. N 13АП-35273/22 по делу N А21-758/2022

г. Санкт-Петербург

23 декабря 2022 г.

Дело N А21-758/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 20 декабря 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 декабря 2022 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Семеновой А.Б.

судей Згурской М.Л., Горбачевой О.В.

при ведении протокола судебного заседания: Чечетка С.С.

при участии:

от заявителя: Мелик-Пашев Д.Е. по доверенности от 21.01.2022

от заинтересованного лица: не явился, извещен надлежащим образом

от 3-го лица: не явился, извещен надлежащим образом

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-35273/2022) УФК по Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 16.09.2022 по делу N А21-758/2022, принятое

по заявлению МАОУ СОШ N 58

к УФК по Калининградской области

3-е лицо: Администрация городского округа "Город Калининград"

об оспаривании представления в части

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное автономное общеобразовательное учреждение города Калининграда средняя общеобразовательная школа N 58 (ОГРН: 1193926015557, адрес: 236038, г. Калининград, ул. Артиллерийская, зд. 61, далее - МАОУ СОШ N58, Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Калининградской области (ОГРН: 1023900590724, адрес: 236022, г. Калининград, ул. Зоологическая, 27 А, далее - УФК, Управление, заинтересованное лицо) о признании недействительным и отмене пункта 1 представления УФК от 29.10.2021 N 35-22-19/33 в части требования об устранении нарушения, указанного в пункте 1 описательной части (оплата 1 150 310,59 руб. по договору авторского надзора).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация городского округа "Город Калининград" (ОГРН: 1033900800251, адрес: 236022, г. Калининград, ул. Чайковского, 50/52, далее - Администрация, третье лицо).

Решением от 16.09.2022 суд первой инстанции признал недействительным и отменил пункт 1 представления УФК по Калининградской области от 29.10.2021 N 35-22-19/33 в части требования об устранении нарушения, указанного в пункте 1 описательной части (оплата 1 150 310,59 руб. по договору авторского надзора); возвратил МАОУ СОШ N 58 из федерального бюджета государственную пошлину в размере 3 000 руб.

Не согласившись с решением суда, Управление обратилось в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы Управление указывает на то, что с учетом положений МДС 81-35.2004 "Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации", введенная в действие Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 "Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации", оплата затрат на авторский надзор из средств, предусмотренных главой 10 "Строительный контроль" сводного сметного расчета, является необоснованной, так как средства на оплату услуг авторского надзора должны включаться в главу 12 "Проектные и изыскательские работы, авторский надзор" сводного сметного расчета. Кроме того, Управление указывает на то, что представление в адрес объекта контроля может быть вынесено за любое нарушение, установленное в ходе проверки, согласно пункту 2 статьи 270.2 БК РФ.

В судебном заседании представитель Учреждения возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве.

Управление и Администрация, извещенные надлежащим образом о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своих представителей в суд не направили, в связи с чем, дело рассмотрено в их отсутствие в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено материалами дела, Управлением в соответствии с приказом от 10.06.2021 N 265 и на основании пункта 10 Плана контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере на 2021 год в период с 15.07.2021 по 24.08.2021 в отношении Учреждения проведена выездная проверка соблюдения целей, порядка и условий предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на софинансирование расходов, возникающих при реализации государственных программ субъектов Российской Федерации, на реализацию мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях в рамках федерального проекта "Современная школа" подпрограммы "Развитие дошкольного и общего образования" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2017 N 1642, за 2020 год.

По результатам проверки Управление составило Акт выездной проверки от 31.08.2021 и выдало Учреждению представление от 29.10.2021 N 35-22-19/33 (далее - представление).

Согласно пункту 1 описательной части представления, в ходе контрольного мероприятия УФК выявлено, что в нарушение пункта 4 статьи 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьи 309 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), пунктов 4.91, 4.71 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05.03.2004 N 15/1, пунктов 1.3 и 3.4.1 соглашения о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений в объект муниципальной собственности городского округа "Город Калининград", идентификатор договора о капитальных вложениях 07319РМF000353190057 от 10.12.2019 N 217/4 и пункта 4.3.9.1 соглашения о предоставлении субсидии на осуществление капитальных вложений в объект муниципальной собственности городского округа "Город Калининград" от 08.05.2020 N 60-2020-00032, в 2020 году Учреждением приняты и оплачены ООО "Институт реставрации, экологии и градостроительного проектирования" затраты на авторский надзор, не предусмотренные сводным сметным расчетом стоимости строительства объекта "Строительство общеобразовательной школы по ул. Артиллерийской в г. Калининграде" (далее - Объект) на сумму 1 150 310,59 руб., в том числе за счет средств федерального бюджета на сумму 726 405,22 руб., областного бюджета на сумму 248 142,06 руб., бюджета городского округа "Город Калининград" на сумму 175 763,31 руб.

В соответствии с пунктом 1 резолютивной части представления Управление потребовало по нарушениям, указанным в пунктах 1-8 представления, в срок не позднее 24.12.2021 устранить выявленные нарушения путем перечисления средств в сумме 2 826 060,02 руб. (в том числе 1 150 310,59 руб. по нарушению, указанному в пункте 1 описательной части представления) на лицевой счет Комитета экономики и финансов Администрации городского округа "Город Калининград" N 04353000020 для дальнейшего их перечисления в доход федерального бюджета и принять меры по устранению их причин и условий.

Не согласившись с вышеуказанной квалификацией УФК затрат на авторский надзор и с требованием о возврате 1 150 310,59 руб., израсходованных на проведение авторского надзора, Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным и отмене пункта 1 представления в части требования об устранении нарушения, указанного в пункте 1 описательной части (оплата 1 150 310,59 руб. по договору авторского надзора).

Суд первой инстанции заявленные Учреждением требования удовлетворил.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, выслушав представителя Учреждения, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда в виду следующего.

По правилам бюджетного законодательства возврат бюджетных средств осуществляется исключительно в случае их нецелевого использования или нарушения условий их получений.

Согласно статье 38 БК РФ принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии с Актом проверки от 31.08.2021, Учреждением соблюдены принципы эффективности, адресности расходования бюджетных средств, выделенных в рамках строительства, а также обеспечено их целевое расходование в соответствии с требованиями (раздел "Выполнение бюджетных полномочий главного распорядителя и получателя средств бюджеты РФ (местного бюджета) в соответствии с требованиями БК РФ").

В силу статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения применяется за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 БК РФ. К исчерпывающему перечню бюджетных нарушений в соответствии со статьями 306.4-306.7 БК РФ относятся: нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита; неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом; нарушение условий предоставления бюджетного кредита.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные Учреждением требования, указал на то, что сведения об указанных нарушениях в акте проверки и представлении отсутствуют. В качестве нецелевого использования бюджетных средств расходы на оплату авторского надзора Управлением квалифицированы не были.

Учитывая изложенное, апелляционный суд считает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что у Управления отсутствовали основания для внесения представления в части требования о возврате спорных денежных средств.

В своей апелляционной жалобе УФК по Калининградской области указывает, что в соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ представление в адрес объекта контроля может быть вынесено за любое нарушение, связанное с компетенцией органов финансового контроля и при этом оно не является мерой бюджетного принуждения.

Вместе с тем, указанная норма содержится именно в Бюджетном кодексе Российской Федерации и речь в ней идёт об органах внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, следовательно представление в порядке статьи 270.2 БК РФ может быть вынесено именно по фактам бюджетных нарушений, предусмотренных статьями 306.1, 306.4 - 306.7 БК РФ. Согласно статье 306.2 БК РФ, бюджетная мера принуждения применяется за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 БК РФ. Исчерпывающий перечень бюджетных нарушений определён в статьях 306.4 - 306.7 БК РФ, однако, как указывалось выше, ни одного из перечисленных в них оснований применения бюджетной меры принуждения в акте не приведено.

В редакции пункта 2 статьи 270.2 БК РФ, действовавшей на период проведения проверки и выдачи представления, не содержится указания на то, что в рамках представления органы казначейства вправе требовать возврата средств в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Однако в действительности, формулировка пункта 1 резолютивной части представления, недвусмысленно указывает на единственно возможный способ его исполнения в виде перечисления денежных средств обратно в бюджет.

Таким образом, Управление не вправе требовать от МАОУ СОШ N 58 в рамках представления возврата денежных средств в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, так как нарушение, вследствие которого оно выдано, не является бюджетными нарушениями, категории и ответственность за совершение которых отражены в части IV БК РФ; такое нарушение, если оно и имело место, не влечёт возврата денежных средств, так как возврат денежных средств осуществляется исключительно в случае нецелевого использования денежных средств.

Практическое применение положений пункта 2 статьи 270.2 БУ РФ органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, которым относится Федеральное казначейство, регламентировано Федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля "Реализация результатов проверок, ревизий и обследований", утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2020 N 1095.

Согласно абз.2 пункта 15 данного стандарта, неисполнение представления является основанием для принятия решения о подготовке и направлении уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Форма данного уведомления установлена приложением N 5 к приказу Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2020. N 340н. Согласно указанной форме, в ней указываются бюджетные нарушения. В соответствии со ст.306.2 БК РФ, бюджетная мера принуждения применяется за совершение бюджетного нарушения, предусмотренного главой 30 БК РФ, на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

В связи с не установлением в действиях Учреждения бюджетных нарушений, у Управления, в силу вышеназванных норм БК РФ и Стандарта N 1095, отсутствовали правовые основания для принятия решения о применении мер бюджетного понуждения, что само по себе подтверждает факт необоснованности и заведомой неисполнимости оспариваемого пункта представления.

В силу части 1 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации (в том числе решениям и мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов), требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Частью 2 статьи 53 ГрК РФ установлено, что строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Порядок проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства независимо от источников их финансирования, а также порядок определения размера затрат на проведение строительного контроля и численности работников, осуществляющих строительный контроль, по объектам, финансируемым полностью или частично с привлечением средств федерального бюджета, утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 года N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства".

Исходя из положений части 1 статьи 53 ГрК РФ, проверка соответствия выполняемых работ проектной документации является одной из составляющих строительного контроля. Проведение указанных работ в силу этой статьи является обязательным, тогда как привлечение лица, осуществляющего подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации (авторский надзор), согласно части 2 статьи 53 ГрК РФ осуществляется по инициативе застройщика или технического заказчика.

Согласно своду правил "Положение об авторском надзоре за строительством зданий и сооружений" (СП 246.1325800.2017), утвержденному Приказом Минстроя России от 19.02.2016 N 98/пр, авторский надзор является частью строительного контроля, который проводится лицом, осуществившим подготовку проектной и, на её основе, рабочей документации.

В соответствии с положительным заключением о проверке достоверности определения сметной стоимости строительства объекта "Строительство общеобразовательной школы по ул. Артиллерийской в г. Калининграде" в главу 10 сводного сметного расчета включены затраты на проведение строительного контроля в размере 1,47% (в сумме 12 094 710 рублей в ценах 2 квартала 2017 года), в том числе авторский надзор 0,2% или 1 623 920 рублей.

При этом учитывая, что строительный контроль по Объекту выполнялся силами МКУ "УКС", в соответствии с решением об осуществлении капитальных вложений в объекты муниципальной собственности в общий объем капитальных вложений (в редакции постановления Администрации от 05 декабря 2018 года N 1167) за счет средств, предусмотренных сводным сметным расчетом по главе 10 "Строительный контроль", включены только затраты на авторский надзор (пункты 12.2 и 13 приложения к сводному сметному расчету).

Приказом Минстроя России от 04.08.2020 N 421/пр утверждена Методика определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Российской Федерации.

Включение затрат на осуществление авторского надзора согласно пункту 173 вышеуказанной Методики допускается по объектам, обязательное проведение авторского надзора по которым предусмотрено законодательством Российской Федерации, а также по решению заказчика при согласовании с главным распорядителем средств соответствующего бюджета (за исключением случаев, когда заказчиком является главный распорядитель бюджетных средств). Лимит затрат на проведение авторского надзора определяется в размере 0,2 процента от итога графы 8 глав 1-9 сводного сметного расчета и включается в графы 7 и 8.

В обоснование апелляционной жалобы Управление указывает на то, что с учетом положений МДС 81-35.2004 "Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации", введенная в действие Постановлением Госстроя России от 05.03.2004 N 15/1 "Об утверждении и введении в действие Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации", оплата затрат на авторский надзор из средств, предусмотренных главой 10 "Строительный контроль" сводного сметного расчета, является необоснованной, так как средства на оплату услуг авторского надзора должны включаться в главу 12 "Проектные и изыскательские работы, авторский надзор" сводного сметного расчета.

Указанный довод подлежит отклонению апелляционным судом, поскольку согласно пункта 4.72 вышеназванная Методика носит рекомендательный характер.

Кроме того, ни Методика, ни в каких-либо иные нормативные акты, не содержатся положений, устанавливающих незаконность, неправомерность, запрет использования сводных сметных расчётов, имеющих иную структуру, нежели предусмотренную Методикой.

Таким образом, довод Управления о недопустимости исполнения сводного сметного расчёта, предусматривающего средства на проведение авторского надзора в главе 10, а не в главе 12, является необоснованным, не соответствующим нормативно-правовой базе в сфере строительства и бюджетных отношений.

Апелляционный суд отмечает также, что Методика МДС 81-35.2004 утратила силу 04.10.2020 в связи с изданием Приказа Минстроя России от 06.10.2020 N 592/пр, вступившего в силу со дня вступления в силу Приказа Минстроя России от 04.08.2020 N 421/пр.

При таком положении, является необоснованным вывод Управления о нарушении заявителем положений законодательства и условий соглашений о предоставлении бюджетных средств (в части использования средств субсидии в соответствии с целями и условиями предоставления).

Учитывая изложенное, суд первой инстанции правомерно и обоснованно признал недействительным и отменил пункт 1 представления Управления от 29.10.2021 N 35-22-19/33 в части требования об устранении нарушения, указанного в пункте 1 описательной части (оплата по договору авторского надзора).

Доводы апелляционной жалобы отклоняются апелляционным судом, как несостоятельные, необоснованные и не опровергающие правомерные выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалуемом решении.

Принимая во внимание, что судом правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Калининградской области от 16 сентября 2022 года по делу N А21-758/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Калининградской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

М.Л. Згурская О.В. Горбачева