Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 17 января 2023 г. N 03АП-6716/22 по делу N А33-2059/2022

г. Красноярск

17 января 2023 г.

Дело N А33-2059/2022

Резолютивная часть постановления объявлена "10" января 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен "17" января 2023 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Барыкина М.Ю.,

судей: Бабенко А.Н., Юдина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Маланчик Д.Г.,

при участии в судебном заседании:

от общества с ограниченной ответственностью "Технология систем безопасности": Коробейникова Е.А., представитель по доверенности от 27.12.2022 N 71/2022, паспорт, диплом, свидетельство о заключении брака;

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю: Толкачева О.В., представитель по доверенности от 02.12.2020 N 24-00-17/12-1469-2020, служебное удостоверение, диплом, свидетельство о заключении брака; Березин М.Е., представитель по доверенности от 14.03.2022 N 24-00-06/12-184-2022, служебное удостоверение,

от общества с ограниченной ответственностью "Санитарно-гигиеническая компания": Купцов А.А., директор, паспорт,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю на решение Арбитражного суда Красноярского края от 28.10.2022 по делу N А33-2059/2022,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Технология систем безопасности" (далее также - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с требованиями к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Красноярскому краю (далее также - управление) о признании недействительным отказа N 24-00-06/03-573-2022 от 14.01.2022 в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения на базовую станцию N 24.2156 "Ястынская" ПАО "МегаФон" по адресу: Красноярский край, г. Красноярск, ул. Ястынская - ул. Космонавтов, АМС АО "ПБК", об обязании устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Санитарно-гигиеническая компания" (далее также - третье лицо).

Решением от 28.10.2022 заявленные требования удовлетворены.

Суд первой инстанции признал незаконным отказ управления в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения, изложенный в уведомлении от 14.01.2022 N 24-00-06/03-573-2022, и обязал управление устранить допущенные нарушения прав заявителя путем повторного рассмотрения заявления о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения с учетом выводов суда, изложенных в решении.

Не согласившись с указанным судебным актом, управление обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Общество и третье лицо представили в материалы дела отзывы на апелляционную жалобу, согласно которым просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В ходе судебного заседания представители управления изложили доводы своей апелляционной жалобы, просили отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт. Представители третьего лица и заявителя изложили возражения на апелляционную жалобу, просили оставить обжалуемое решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Судом апелляционной инстанции установлено, что от управления в материалы дела поступило ходатайство о приобщении дополнительных документов, а именно: перечня нормативных правовых актов и письма от 04.11.2022 N 02/21745-2022-27.

Посовещавшись на месте, суд апелляционной инстанции, руководствуясь статьями 159 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также - АПК РФ), определил приобщить документы к материалам дела, поскольку перечень нормативных правовых актов имеется в открытом доступе, а письмо фактически является выражением правовой позиции управления по рассматриваемому вопросу.

Третий арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, оценив доводы, приведенные в апелляционной жалобе, изучив материалы дела, проверив правильность применения норм материального права и процессуального права, установил следующие обстоятельства и пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, в адрес управления поступило заявление общества о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам проектной документации на условия размещения базовой станции N 24.2156 "Ястынская" ПАО "МегаФон" системы сотовой радиотелефонной связи стандартов LТЕ-800, GSМ-900, DСS-1800, UMTS-2100 по адресу: Красноярский край, г. Красноярск, ул. Ястынская - ул. Космонавтов, АМС АО "ПБК".

Управлением в адрес общества направлено уведомление от 14.01.2022 N 24-00-06/03-573-2022 об отказе в выдаче санитарно-эпидемиологического заключения (вх. N 24-65674-2021 от 24.12.2021) в связи с несоответствием информации, содержащейся в результатах санитарно-эпидемиологической экспертизы соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований, требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.

Управлением указаны следующие несоответствия требованиям государственных сантирано-эпидемиологичеких правил и нормативов: в нарушение требований пункта 5.5 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 "Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов", пункта 6.6 Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03 "Гигиенические требования к размещению и эксплуатации средств сухопутной подвижной радиосвязи" в экспертном заключении не представлена информация о проведении владельцем (уполномоченными лицами) ПРТО, зданий, территорий и сооружений, где расположены ПРТО, обучения по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологических требований электромагнитной безопасности работающих и населения; в экспертном заключении отсутствуют результаты экспертизы соответствия проектных материалов требованиям СанПиН 2.1.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", в том числе требованиям пункта 1.2, пункта 6.1 СанПиН 2.1.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" в части необходимости установления размеров санитарно-защитных зон на основании акустических расчетов (охлаждающее оборудование) с учетом места расположения источников и характера создаваемого ими шума, инфразвука и других физических факторов (уведомление за подписью руководителя управления).

Полагая, что изложенный в уведомлении от 14.01.2022 N 24-00-06/03-573-2022 отказ противоречит требованиям нормативных правовых актов и нарушает его права, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 АПК РФ, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом решении, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта.

На основании части 1 статьи 15 Федерального закона от 31.07.2020 N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее также - Закон об обязательных требованиях в Российской Федерации) Правительством Российской Федерации до 01.01.2021 в соответствии с определенным им перечнем видов государственного контроля (надзора) обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмена нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора).

В силу частей 2 и 3 статьи 15 Закона об обязательных требованиях в Российской Федерации независимо от того, признаны ли утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации или отменены ли нормативные правовые акты, указанные в части 1 настоящей статьи, с 01.01.2021 при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в указанных актах, если они вступили в силу до 01.01.2021. Независимо от того, признаны ли утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации или отменены ли нормативные правовые акты, указанные в части 1 настоящей статьи, с 01.01.2021 несоблюдение требований, содержащихся в указанных актах, не может являться основанием для привлечения к административной ответственности, если они вступили в силу до 01.01.2021.

На основании части 4 статьи 15 Закона об обязательных требованиях в Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе определить перечень нормативных правовых актов либо групп нормативных правовых актов, в отношении которых положения частей 1, 2 и 3 настоящей статьи не применяются.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 N 2467 утвержден перечень нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, решений Государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона "Об обязательных требованиях в Российской Федерации", в частности: пункты 3.16 - 3.19 Постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13.03.2003 N 18 "О введении в действие Санитарных правил и нормативов СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03" (пункт 1063); пункты 3.17, 3.19, 3.20 - 3.22 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 09.06.2003 г. N135 "О введении в действие Санитарных правил и нормативов - СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03" (пункт 1078).

Таком образом, являются правильными выводы суда первой инстанции о том, что Правительством Российской Федерации установлена допустимость оценки соблюдения обязательных требований применительно к вышеприведенным СанПиН не в полном объеме, а только в части поименованных пунктов приведенных актов.

В апелляционной жалобе управление указало, что положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Закона об обязательных требованиях в Российской Федерации, а также постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 N 2467 применяются только при проведении государственного контроля (надзора), к которому не относится оказание государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений. В связи с чем, при оказании государственной услуги по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений подлежит проверке соблюдение норм СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03 и СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 в полном объеме.

Указанные доводы управления являются необоснованными, так как в соответствии со статьей 1 Закона об обязательных требованиях в Российской Федерации указанный Федеральный закон определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Таким образом, Законом об обязательных требованиях в Российской Федерации определены основы установления и оценки применения требований, содержащихся в нормативных правовых актах, указанные положения распространяются не только на мероприятия, проводимые в рамках государственного контроля (надзора), а также на деятельность, связанную с предоставлением лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.

Суд первой инстанции правильно указал, что то обстоятельство, что в статье 15 Закона об обязательных требованиях в Российской Федерации указано на порядок применения норм при осуществлении государственного контроля (надзора) не свидетельствует о том, что при осуществлении органами государственной власти каких-либо мероприятий (помимо проверок и иных контрольных мероприятий, поименованных в Федеральном законе от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации") возможно предъявление требований к субъектам хозяйственной деятельности о необходимости соблюдения норм СанПиН, не указанных в постановлении Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 N 2467, проверку соблюдения которых в последующем органы государственной власти не смогут обеспечить при проведении соответствующих проверок.

В связи с чем, указание в статье 15 Закона об обязательных требованиях в Российской Федерации на "осуществление государственного контроля (надзора)" дано законодателем в широком понимании, а не только применительно к мероприятиям, поименованным в Федеральном законе от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Обратное толкование указанных правовых норм может привести к возложению на участников хозяйственной деятельности излишних дополнительных требований, которые не подлежат применению и контролю со стороны органов государственной власти в силу применения законодателем "регуляторной гильотины".

Указанные выводы соответствуют судебной практике, в частности в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.03.2019 N 301-ЭС19-1849 по делу N А43-21958/2018 отмечено, что приведенные в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" понятия используются только для целей этого закона (в том числе государственный контроль).

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что требования о необходимости соблюдения пункта 5.5 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 и пункта 6.6 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03 являются необоснованными, поскольку указанные пункты являются недействующими в силу статьи 15 Закона об обязательных требованиях в Российской Федерации и иных ранее приведенных правовых норм.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" в целях обеспечения безопасности населения и в соответствии с Федеральным законом "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30.03.1999 N 52-ФЗ, вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека устанавливается специальная территория с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности - как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения. По своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.

На основании пункта 2.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" критерием для определения размера СЗЗ является не превышение на ее внешней границе и за ее пределами ПДК (предельно допустимых концентраций) загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населенных мест, ПДУ (предельно допустимых уровней) физического воздействия на атмосферный воздух.

В соответствии с пунктом 6.4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" установление размера санитарно-защитных зон в местах размещения передающих радиотехнических объектов проводится в соответствии с действующими санитарными правилами и нормами по электромагнитным излучениям радиочастотного диапазона и методиками расчета интенсивности электромагнитного излучения радиочастот.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, пунктом 6.4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" прямо установлено, что установление размера санитарно-защитных зон в местах размещения передающих радиотехнических объектов проводится в соответствии с санитарными правилами и нормами по электромагнитным излучениям радиочастотного диапазона и методиками расчета интенсивности электромагнитного излучения радиочастот. Следовательно, при необходимости установления санитарно-защитной зоны в местах размещения передающих радиотехнических объектов нужно руководствоваться именно специальными санитарными правилами и нормами (СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03, СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03, глава XIII СанПиН 2.1.3684-21).

Доводы апелляционной жалобы о том, что пунктом 6.4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 установлены дополнительные требования по отношению к пункту 6.1, противоречат содержанию указанных норм и нормативно не аргументированы управлением. Положения СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 свидетельствуют о том, что требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления определяются в зависимости от видов отдельных объектов. Для спорных объектов специальный порядок установления размера санитарно-защитных зон указан в пункте 6.4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

На основании пункта 3.16 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03 "Гигиенические требования к размещению и эксплуатации средств сухопутной подвижной радиосвязи" в целях защиты населения от воздействия ЭМП, создаваемых антеннами базовых станций или ПРТО в целом, устанавливаются СЗЗ и ЗОЗ с учетом перспективного развития объекта связи и населенного пункта. Границы СЗЗ определяются на высоте 2 м от поверхности земли по ПДУ, указанным в пунктах 3.2 и 3.3. ЗОЗ представляет собой территорию вокруг ПРТО, где на высоте от поверхности земли более 2 м уровень ЭМП превышает ПДУ для населения по пунктам 3.2 и 3.3. Внешняя граница ЗОЗ определяется по максимальной высоте зданий перспективной застройки, на высоте верхнего этажа которых уровень ЭМП не превышает ПДУ для населения по пунктам 3.2 и 3.3.

Согласно пункту 3.17 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 "Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов" в целях защиты населения от воздействия ЭМП, создаваемых антеннами ПРТО, устанавливаются санитарно-защитные зоны (СЗЗ) и зоны ограничения с учетом перспективного развития ПРТО и населенного пункта. Границы СЗЗ определяются на высоте 2 м от поверхности земли по ПДУ, указанным в пунктах 3.3 и 3.4. Зона ограничения представляет собой территорию, на внешних границах которой на высоте от поверхности земли более 2 м уровни ЭМП превышают ПДУ по пунктам 3.3 и 3.4. Внешняя граница зоны ограничения определяется по максимальной высоте зданий перспективной застройки, на высоте верхнего этажа которых уровень ЭМП не превышает ПДУ по пунктам 3.3 и 3.4. Для ПРТО с мощностью передатчиков более 100 кВт, расположенных в черте жилой застройки, границы СЗЗ устанавливаются решением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации или его заместителя по результатам санитарно-эпидемиологической экспертизы, проводимой ФГУЗ "Федеральный центр гигиены и эпидемиологии" профильным научно-исследовательским институтом.

Изложенное свидетельствует о том, что специальные санитарные правила (в части неотмененных положений) СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03, СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03, глава XIII СанПиН 2.1.3684-21 не содержат обязанности по установлению размеров санитарно-защитных зон на основании акустических расчетов с учетом места расположения источников и характера создаваемого ими шума, инфразвука и других физических факторов, за исключением расчета интенсивности воздействия ЭМП РЧ.

Как следует из экспертного заключения N 10665-Э от 09.12.2021, анализ выбора контрольных точек показал, что расположение и количество контрольных точек достаточны, чтобы проверить правильность определения размеров санитарно-защитной зоны и зоны ограничения застройки и выявить реальную интенсивность электромагнитного излучения в зданиях и на территориях, в том числе возможные превышения допустимых уровней интенсивности электромагнитного излучения.

Кроме того, в силу пункта 3.11 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" проектная документация должна представляться в объеме, позволяющем дать оценку соответствия проектных решений санитарным нормам и правилам.

В соответствии с экспертным заключением N 10665-Э от 09.12.2021 расчет СЗЗ и ЗОЗ произведен с учетом перспективной застройки в районе размещения РЭС. Согласно указанных сторон света нежилые здания расположены с севера, востока и юга от РЭС, на западе от РЭС отсутствуют, жилая застройка отсутствует (информация взята с Сервиса "Публичная кадастровая карта" с официального портала государственных услуг Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, официального сайта Администрации города Красноярска и т.д.).

Таким образом, являются необоснованными замечания об отсутствии в результатах экспертизы сведений об акустических расчетах с учетом места расположения источников и характера создаваемого ими шума, инфразвука и других физических факторов.

Ссылки управления на представленные в суд апелляционной инстанции перечень нормативных правовых актов и письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 04.11.2022 N 02/21745-2022-27 являются необоснованными. Поскольку письмо не является по форме своего издания нормативным правовым актом, обязательным к применению и, как следствие, не может препятствовать применению норм права в ином их понимании (пункт 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации N 1009 от 13.08.1997). Перечень нормативных правовых актов также не относится к числу источников права и не свидетельствует об ошибочности выводов суда первой инстанции о порядке применения указанных правовых норм. Следует отметить, что материалы дела содержат другой перечень нормативных правовых актов с аналогичным наименованием (действовал в период рассмотрения спора в суде первой инстанции), отличающийся по содержанию от представленного в суд апелляционной инстанции.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Соответственно, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу спора, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, заявленные доводы фактически направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, в связи с чем, заявленные в апелляционной жалобе доводы признаются апелляционным судом несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено.

В связи с чем, согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Расходы по оплате государственной пошлины не подлежат распределению, так как в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации управление освобождено от оплаты государственной пошлины.

Приостановление исполнения судебного акта, введенное определением Третьего арбитражного апелляционного суда от 16.11.2022, подлежит отмене в порядке статьи 265.1 АПК РФ, поскольку исполнение судебного акта было приостановлено на срок до принятия арбитражным судом апелляционной инстанции постановления по результатам рассмотрения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от 28.10.2022 по делу N А33-2059/2022 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Отменить меры по приостановлению исполнения судебного акта, введенные определением Третьего арбитражного апелляционного суда от 16.11.2022.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

М.Ю. Барыкин

Судьи

А.Н. Бабенко Д.В. Юдин