Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18 января 2023 г. N 07АП-11539/22 по делу N А27-12186/2022

город Томск

18 января 2023 г.

Дело N А27-12186/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 января 2023 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Хайкиной С.Н.,

судей Бородулиной И.И.,

Кривошеиной С.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Волковой Т.А.,с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "ЭкоБетон", Контрольно-счетной палаты города Юрги (N 07АП-11539/2022(1)(2)) на решение от 09.11.2022 Арбитражного суда Кемеровской области по делу NА27-12186/2022 (судья Гатауллина Н.Н.), по заявлению Управления жилищно-коммунального хозяйства г. Юрги, г. Юрга, Кемеровская область - Кузбасс (ОГРН 1074230001537, ИНН 4230023835) к Контрольно-счетной палате города Юрги, город Юрга, Кемеровская область - Кузбасс (ОГРН 1214200000300, ИНН 4230034160) о признании недействительными представления N01-08/3 от 03.06.2022, предписания N1 от 24.06.2022,

третьи лица: администрация города Юрги (ОГРН 1024202005156, ИНН 4230006082); общество с ограниченной ответственностью "Базис" (ОГРН 1184205012947, ИНН 4230032660); общество с ограниченной ответственностью "ЭкоБетон" (ОГРН 1174205026258, ИНН 4230032300); индивидуальный предприниматель Петров Александр Викторович (ОГРНИП 319420500052843, ИНН: 423006173150).

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя: Фомина К.А. - доверенность от 09.01.23

от заинтересованного лица: Вишнякова М.В. - решение от 14.02.19

от третьих лиц: ООО "ЭкоБетон"- Есенков А.В. - доверенность от 25.08.22; от Администрации г. Юрги - Солдатова Т.И.- доверенность от 31.01.22, ООО " Базис" - без участия, извещен

УСТАНОВИЛ:

Управление жилищно-коммунального хозяйства г. Юрги (далее - заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Контрольно-счетной палате города Юрги (далее - заинтересованное лицо, КСП) о признании недействительными представления N 01-08/3 от 03.06.2022 и предписания N 1 от 24.06.2022.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: администрация города Юрги (далее - Администрация); общество с ограниченной ответственностью "Базис" (далее - ООО "Базис"); общество с ограниченной ответственностью "ЭкоБетон" (далее - ООО "ЭкоБетон"); индивидуальный предприниматель Петров Александр Викторович (далее - ИП Петров А.В.).

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 09.11.2022 заявленные требования удовлетворены, представление N 01-08/3 от 03.06.2022 и предписание N 1 от 24.06.2022 Контрольно-счетной палаты города Юрги признаны недействительными.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "ЭкоБетон" обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции изменить, исключив из его мотивировочной части следующие слова, относящиеся к территориальной схеме обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами Кемеровской области - Кузбасса от 26.09.2016 N 367: "Положения указанного постановления не обязывают лиц, осуществляющих деятельность по обращению с отходами, образовавшимися на определенной территории, вывозить отходы на места захоронения отходов, расположенных в границах этих территорий. Таким образом, вывод о том, что отходы, образующиеся на территории Юргинского городского округа, направляются исключительно на полигон ТБО в г. Юрге, отклоняется судом, поскольку основан на неверном толковании действующего законодательства.".

По мнению подателя апелляционной жалобы, содержащийся в мотивировочной части решения суда первой инстанции вывод о необязательности направления отходов, образующихся на территории Юргинского городского округа исключительно на полигоне ТБО в городе Юрге Кемеровской области, и о допускаемой возможности направления их на какие то иные объекты захоронения, является неправомерным и затрагивает права и законные интересы ООО "ЭкоБетон", как организации эксплуатирующей указанный объект.

Кроме того, с апелляционной жалобой обратилась КСП, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы её податель указывает, что внесение представления по результатам экспертно-аналитического мероприятия и направление представления осуществлялось КСП в соответствии с полномочиями, установленными статьей 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьей 3 Федерального закона N 6-ФЗ и статьей 18 Положения о Контрольно-счётной палате города Юрги. Акты приемки выполненных работ и справки о стоимости выполненных работ и затрат (формы КС-2, КС-3) подписаны без сверки с документами, подтверждающими фактически понесенные расходы по захоронению мусора, соответственно, контрагенту оплачены плановые (прогнозируемые) объемы предусмотренные сметой, а не фактически понесенные расходы, подтвержденные платежными документами, что является нарушением условий контрактов по оплате за фактически выполненные контрагентом работы.

В порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) Управление, ООО "Базис", ИП Петров А.В. представили отзывы на апелляционные жалобы, в которых просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Арбитражный апелляционный суд считает возможным на основании статей 123, 156, 266 АПК РФ рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб, отзывов, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что КСП в период с 29.04.2022 по 30.05.2022 проведено экспертно-аналитическое мероприятие в отношении Управления в целях контроля за расходами на захоронение мусора, образующегося по результатам исполнения муниципальных контрактов на валку деревьев и вывоз несанкционированных свалок за 2020-2021 года и истекший период 2022 года.

По результатам проведения указанного экспертно-аналитического мероприятия в адрес Управления внесены представление N 01-08/3 от 03.06.2022, предписание N 1 от 24.06.2022.

Полагая, что указанные представление и предписание являются незаконными, Управление обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые представление и предписание КСП не соответствуют положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушают права и законные интересы Управления в сфере его экономической деятельности.

Арбитражный апелляционный суд поддерживает выводы арбитражного суда первой инстанции, в связи с чем отклоняет доводы апелляционных жалоб, при этом исходит из установленных фактических обстоятельств дела и следующих норм права.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При этом в силу требований части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган, должностное лицо должны доказать соответствие их решения, действия (бездействия) закону; обязанность по доказыванию нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за его оспариванием.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (пункт 2 статьи 265 БК РФ).

Частью 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что структура органов местного самоуправления включает, в том числе и контрольно-счетный орган муниципального образования.

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Федерального закона N 131-ФЗ).

Целью Закона N 6-ФЗ является установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (статья 1).

Частью 2 статьи 2 Закона N 6-ФЗ предусмотрено, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом N 131-ФЗ, БК РФ, данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно положениям частей 2, 4, 8 статьи 3 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.

Таким образом, Федеральный закон N 131-ФЗ, Закон N 6-ФЗ и БК РФ содержат взаимосвязанные отсылки и правовые нормы, которые корреспондируют и в совокупности дополняют друг друга по вопросам создания представительными органами власти муниципальных образований контрольно-счетных органов, их статуса, деятельности и полномочий.

В соответствии с частью 1 статьи 268.1 БК РФ органам внешнего государственного (муниципального) финансового контроля предоставлены следующие полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Законом N 6-ФЗ.

При этом при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий (часть 2 статьи 268.1 БК РФ.

В силу части 2 статьи 9 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет, в том числе контроль за исполнением местного бюджета; контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; а также иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Объектом контроля являются органы местного самоуправления и муниципальные органы, муниципальные учреждения и унитарные предприятия соответствующего муниципального образования, а также иные организации, если они используют имущество, находящееся в муниципальной собственности соответствующего муниципального образования (часть 4 статьи 9 Закона N 6-ФЗ).

На основании части 1 статьи 16 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить, в том числе в проверяемые организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Частью 4 статьи 16 Закона N 6-ФЗ предусмотрено, что в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание.

Оспариваемым представлением N 01-08/3 от 03.06.2022 Управлению предложено принять конкретные меры по устранению причин и условий, способствующих совершению нарушений законодательства в бюджетной сфере и области охраны окружающей среды:

1. Внести изменения в документы, регламентирующие деятельность подведомственного Управлению жилищно-коммунального хозяйства города Юрги учреждения МКУ "Служба ЖЮС города Юрги", учитывая требования Постановления Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

2. Провести работу по возмещению в бюджет Юргинского городского округа неправомерно выплаченных бюджетных средств на захоронение мусора, образующегося по результатам исполнения муниципальных контрактов на валку деревьев и вывоз несанкционированных свалок за 2020-2021 годы.

О принятом по настоящему представлению решении и о мерах по его реализации необходимо уведомить Контрольно-счётную палату города Юрги в срок до 17.06.2022 года.

Согласно предписанию N 1 от 24.06.2022 Управлению предписано в срок до 01 июля 2022 года принять конкретные меры по возмещению в бюджет Юргинского городского округа неправомерно выплаченных средств на захоронение мусора ИП Петрову А.В. и ООО "Базис в сумме 791,5 тыс. рублей.

О выполнении настоящего предписания и принятых мерах необходимо проинформировать Контрольно-счётную палату города Юрги до 04 июля 2022.

Суд первой инстанции, руководствуясь вышеприведенными нормами права, с учетом Положения о Контрольно-счетной палате города Юрги, утвержденного решением Юргинского городского Совета народных депутатов от 28.12.2020 N 272 (далее - Положение о КСП), и Стандарта внешнего муниципального финансового контроля (СВМФК) Проведение экспертно-аналитического мероприятия "Аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг", утвержденный распоряжением председателя КСП г. Юрги от 30.06.2015 N 4, правомерно поддержал доводы заявителя о том, что внесение предписаний и представлений КСП по результатам проведения экспертно-аналитического мероприятия не предусмотрено.

Так, в соответствии с пунктами 1, 3 статьи 11 Положения о КСП внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется КСП в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий, при проведении экспертно-аналитического мероприятия Контрольно-счетная палата составляет отчет или заключение.

Кроме того, в утвержденном распоряжением председателя КСП от 29.12.2021 N 11 плане работы КСП на 2022 год, не предусмотрено проведение проверок в отношении Управления в целях контроля за расходами на захоронение мусора, образующегося по результатам исполнения муниципальных контрактов на валку деревьев и вывоз несанкционированных свалок за 2020-2021 года и истекший период 2022 года.

При этом, как верно отметил суд первой инстанции, оспариваемое предписание не содержит указания на выявленные нарушения, требующие безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, невыполнение представления КСП.

Вопреки мнению КСП, пункт 3 статьи 268.1 БК РФ не устанавливает право наделения иными полномочиями органы финансового контроля муниципальных образований, а предусматривает необходимость установления порядка осуществления закрепленных БК РФ полномочий муниципальными правовыми актами.

Более того, КСП не представлено в материалы дела доказательств, что в её адрес поступали поручения Юргинского городского Совета народных депутатов, предложения Главы города Юрги о проведении экспертно-аналитического мероприятия, как это предусмотрено пунктом 5 статьи 13 Положения о КСП.

При таких обстоятельствах, довод КСП о внесении представления по результатам экспертно-аналитического мероприятия и направлении предписания в соответствии с полномочиями, установленными статьей 268.1 БК РФ, статьей 3 Закона N 6-ФЗ и статьей 18 Положения о КСП основан на неверном толковании положений действующего законодательства Российской Федерации.

Кроме того, оспариваемое представление не подлежало вынесению в адрес Управления, поскольку в силу статьи 9.1 Федерального закона N 7-ФЗ, пункта 1.7 Устава МКУ "Служба ЖКХ г. Юрги", пп. 2.3 пункта 2 статьи 35 Устава Юргинского городского округа внесение изменений в документы, регламентирующие деятельность МКУ "Служба ЖКХ г. Юрги", в данном случае в Устав, осуществляется постановлением Администрации города Юрги.

В свою очередь, в представлении N 01-08/3 от 03.06.2022 не указаны причины и необходимость внесения изменений в документы, регламентирующие деятельность МКУ "Служба ЖКХ г. Юрги", с учетом требований постановления Правительства России N 96, которым утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее - Правила), исходя из пунктов 1, 2 которого МКУ "Служба ЖКХ г. Юрги" не уполномочено на принятие нормативных правовых актов и на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции сделал правомерный вывод о незаконности оспариваемого представления.

Довод КСП о том, что акты приемки выполненных работ и справки о стоимости выполненных работ и затрат (формы КС-2, КС-3) подписаны без сверки с документами, подтверждающими фактически понесенные расходы по захоронению мусора, подлежат отклонению, так как по условиям муниципальных контрактов и технических заданий к контрактам, оплата производится за фактически выполненные (оказанные) работы (услуги) после подписания акта приемки выполненных работ, с приложением фотографий, справок о стоимости выполненных работ и затрат (формы КС-2, КС-3). Иных документов, не предусмотренных контрактной документацией, заказчик запрашивать неправомочен. КСП в ходе проведения внешнего финансового контроля уполномочена самостоятельно запрашивать сведения, необходимые для проведения указанного контроля.

Довод ООО "ЭкоБетон" о том, что вывод суда первой инстанции о необязательности направления отходов, образующихся на территории Юргинского городского округа исключительно на полигоне ТБО в городе Юрге Кемеровской области, и о допускаемой возможности направления их на какие то иные объекты захоронения, является неправомерным и затрагивает права и законные интересы ООО "ЭкоБетон", как организации эксплуатирующей указанный объект, апелляционным судом отклоняется.

Проанализировав положения Федерального Закона Российской Федерации от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Территориальной схемы обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Кемеровской области - Кузбасса, утвержденной постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 26.09.2016 N 367, суд первой инстанции правомерно указал, что лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами, образовывавшимися на определенной территории не обязаны вывозить отходы на места захоронения отходов, расположенных границах этих территорий. Как следствие, неправомочно толковать действующее законодательство, что отходы, образующие на территории Юргинского городского округа, должны направляться исключительно на полигон ТБО в г. Юрге.

Довод ООО "ЭкоБетон" о том, что в мотивированном решении арбитражного суда содержатся выводы, которые могут затрагивать интересы ООО "ЭкоБетон" является несостоятельным, поскольку ООО "ЭкоБетон", организация эксплуатирующая полигон захоронения отходов в г. Юрге осуществляет прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц, в том числе и региональных операторов в целях дальнейшего их захоронения, при этом, место образования поступающих отходов на полигон не контролируется организацией и может находиться вне зоны территориальной схемы обращения с отходами.

Доводы и аргументы, приведенные заявителями в апелляционных жалобах, апелляционный суд изучил и признает несостоятельными, поскольку все они сводятся к иному, нежели у суда, толкованию норм действующего законодательства и оценке фактических обстоятельств спора. Однако наличие у апеллянтов собственной правовой позиции по спорным вопросам не является основанием для отмены принятого по делу судебного акта.

Учитывая изложенное, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционных жалоб у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение от 09.11.2022 Арбитражного суда Кемеровской области по делу N А27-12186/2022 оставить без изменения, а апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "ЭкоБетон", Контрольно-счетной палаты города Юрги - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

Председательствующий

С.Н. Хайкина

Судьи

И.И. Бородулина С.В. Кривошеина