Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2023 г. N 15АП-21217/22 по делу N А53-27244/2022

город Ростов-на-Дону

17 января 2023 г.

дело N А53-27244/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 января 2023 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Пименова С.В.

судей И.Н. Глазуновой, О.Ю. Ефимовой

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Каменцевой Ю.В.

при участии:

от Администрации Ремонтненского района Ростовской области: представитель Галунова А.О. по доверенности от 25.03.2022, паспорт;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области: представитель Кочарян О.С. по доверенности от 09.03.2022, удостоверение,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Ремонтненского района Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.10.2022 по делу N А53-27244/2022

по заявлению администрации Ремонтненского района Ростовской области (ИНН 6129000505, ОГРН 1026101535569)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (ИНН 6163030500, ОГРН 1026103173172)

при участии третьего лица: Батаев Адам Албекович

об оспаривании ненормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Ремонтнеского района Ростовской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Управление) о признании незаконным предупреждения от 28.06.2022 N 15938/04, в соответствии с которым в действиях Администрации, выразившихся в не опубликовании в сети "Интернет" в установленном статьёй 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации порядке извещения о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:32:0600002:4675, площадью 2737511 кв.м. и, соответственно, не обеспечении возможности поступления заявлений от иных заинтересованных лиц, содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Арбитражный суд Ростовской области в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, привлёк к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Батаева Адама Албековича.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 28.10.2022 в удовлетворении заявления Администрации было отказано.

Решение мотивировано тем, что договор аренды земельного участка заключен с нарушением требований статей 39.14 и 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации и посягает на публичные интересы. Антимонопольным органом сделан обоснованный вывод об ограничении Администрацией конкуренции и создании необоснованных преимуществ одним из хозяйствующих субъектов, в данном случае Батаеву А.А.. Оспариваемое предупреждение в полной мере отвечает требованиям статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и не нарушает права и законные интересы Администрации.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы Администрация указывает, суд не дал должной оценке тому факту, что извещение о наличии свободного земельного участка, государственная собственность на который не разграничена было опубликовано в номере местной газеты "Рассвет" от 25.11.2021 N 48, одновременно с подачей заявления Батаева А.А. о предоставлении в аренду земельного участка.

С заявлением о предоставлении земельного участка без проведения торгов на основании подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации Багаев А.А. обратился в Администрацию как гражданин. Обязанности устанавливать наличие открытого предпринимательства у граждан на муниципальные органы при рассмотрении такого заявления законодательством не возложено.

Администрация представила сведения, согласно которым на 20.12.2021 поголовье скота было сокращено до 50 голов, к 01.07.2022 - 73 головы, из которых 23 молодняка.

Данный факт говорит о том, что данные животные действительно содержатся в личном подсобном хозяйстве, и к моменту заключения договора аренды земельного участка поголовье было значительно сокращено.

Согласно Постановления Правительства Ростовской области от 07.02.2012 N 55 "Об установлении нормативов (норм) нагрузки сельскохозяйственных животных на единицу площади пастбищ на территории Ростовской области" земельный участок площадью 274 га пригоден для выпаса 55 голов крупного рогатого скота.

Действующее законодательство не запрещает гражданам РФ одновременно являться главой крестьянского (фермерского) хозяйства и вести личное подсобное хозяйство.

Таким образом, решение суда основано на доводах и предположениях антимонопольного органа.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объёме.

Представитель Управления просил решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения по доводам, изложенным в отзыве. Апелляционный суд приобщил отзыв к материалам дела.

Администрация представила в материалы дела возражения на отзыв. Апелляционный суд приобщил возражения к материалам дела.

Батаев Адам Албекович, извещённый надлежащим способом о времени и месте судебного заседания, в порядке статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путём размещения соответствующей информации на официальном сайте пятнадцатого арбитражного апелляционного суда, в судебное заседание не явился, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил.

Дело рассмотрено в порядке статей 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие третьего лица, надлежащим способом извещённого о времени и месте судебного разбирательства.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, 19.05.2022 в Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области из прокуратуры Ремонтненского района Ростовской области поступила информация о передаче Администрацией в аренду Батаеву А.А. земельного участка без проведения торгов и без опубликования в сети "Интернет" информации о намерении предоставить данный участок.

Прокуратурой было установлено, что Батаев А.А. является индивидуальным предпринимателем, видом деятельности которого является выращивание зерновых культур, разведение молочного крупного рогатого скота, овец, коз.

Батаев А.А. (глава хозяйства) по состоянию на 2021 год имел 218 голов крупного рогатого скота, согласно выписке из похозяйственней книги.

В связи с чем прокуратура считает необходимым соблюдение Администрацией публичности для иных хозяйствующих субъектов.

28.06.2022 Управлением по материалам проверки информации, поступившей из прокуратуры Ремонтненского района Ростовской области, в отношении Администрации вынесено предупреждение, в соответствии с которым необходимо прекратить вышеуказанные действия путем следующих мер в срок до 05.08.2022:

1. Отменить постановление Администрации N 798 от 07.12.2021;

2. Изъять земельный участок, переданный Батаеву А.А. в аренду по договору N 38 от 07.12.2021.

3. Рассмотреть заявление Батаева А.А. (N 93-ВХ/1964 от 25.11.2021) в порядке, установленном статьёй 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации.

Исследовав представленные доказательства, по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, дав надлежащую правовую оценку доводам лиц, участвующих в деле, апелляционный суд пришёл к выводу о том, что суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В силу положений статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; нарушение действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения, либо о ликвидации или принятии мер по прекращению осуществления видов деятельности унитарного предприятия, которое создано или осуществляет деятельность с нарушением требований данного Федерального закона.

В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ предупреждение выдаётся лицам, указанным в части 1 данной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 этого Закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4). Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении (часть 5).

При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением (часть 7). В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (часть 8). Порядок выдачи предупреждения и его форма утверждаются федеральным антимонопольным органом (часть 9).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Основанием для вывода о нарушении субъектом части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ является создание возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Из материалов дела следует, что оспариваемое предупреждение от 28.06.2022 N 15938/04 вынесено Управлением в связи с выявлением признаков, указывавших на нарушение Администрацией положений части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

В соответствии с части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Управление установило что 14.10.2021 в Администрацию поступило заявление Батаева А.А. о предоставлении земельного участка без проведения торгов на основании подпункта 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации.

25.11.2021 в газете "Рассвет" N 48 опубликовано извещение о имеющимся земельном участке для предоставления гражданам в аренду для выпаса сельскохозяйственных животных.

07.12.2021 Администрацией постановлением N 798 принято решение о предоставлении земельного участка Батаеву А.А..

Доказательства размещения Администрацией в сети "Интернет" извещения о намерении предоставить земельный участок в аренду, в материалы дела не представлены.

Согласно выписке из похозяйственней книги, Батаев А.А. (глава хозяйства) по состоянию на 2021 год имел 218 голов крупного рогатого скота.

По общему правилу, закрепленному в пункте 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, установленных пунктом 2 настоящей статьи.

В соответствии с подпунктом 19 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов при предоставлении земельного участка гражданину для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельного участка, расположенного за границами населённого пункта, гражданину для ведения личного подсобного хозяйства.

Подпунктом 15 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрена возможность заключения договора аренды земельного участка без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьёй 39.18 этого Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации в случае поступления заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, совершает установленные данной статьей действия, в том числе, обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Таким образом, в качестве исключения из общего правила о предоставлении земельных участков по результатам аукциона, предусмотрена возможность предоставления в аренду земельных участков без проведения торгов гражданам для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, ведения огородничества или земельных участков, расположенных за границами населённого пункта, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, то есть, не в целях осуществления предпринимательской деятельности, а в целях обеспечения личных потребностей граждан, ведения ими личного подсобного хозяйства.

Максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается в размере 1,0 га (10 000 кв.м), согласно статье 8.1 Областного закона Ростовской области от 22.07.2003 N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области".

В силу положений статьи 8.1 Областного закона Ростовской области от 22.07.2003 N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области", пункта 5 статьи 4 Федерального закона от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", установлены гарантии для справедливого распределения участков между гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство. Данные требования обусловлены целевым назначением указанных земельных участков, призванным удовлетворить исключительно личные потребности граждан, реализация которых не связана с ведением сельского хозяйства в значительных объемах и на больших площадях земли, характерным для коммерческой деятельности.

Соответствующий правовой подход к совокупному толкованию нормативных актов, регулирующих отношения, связанные с предоставлением земельных участков в порядке статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, сформулирован в определении Конституционного Суда РФ от 28.01.2021 N 124-О.

Согласно материалам дела, после поступления заявления Батаева А.А. о предоставлении земельного участка, Администрация не опубликовала в установленном порядке извещение о предоставлении земельного участка, не разместила его в сети "Интернет" и, соответственно, не учла и не обеспечила возможность поступления заявлений от иных заинтересованных лиц.

Для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства земельный участок может быть предоставлен без проведения аукциона на основании предоставленного заявления при условии, что это крестьянское (фермерское) хозяйство является единственным претендентом на испрашиваемый земельный участок. При этом наличие иных лиц, заинтересованных в приобретении прав на этот земельный участок и подавших заявление о намерении участвовать в аукционе, является основанием для проведения конкурентных процедур - аукциона на право заключения договора аренды земельного участка. Установленный земельным законодательством порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в пользование направлен на обеспечение публичных интересов.

Данный порядок предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов КФХ и законных интересов граждан, закрепленному в подпункте 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Таким образом, договор аренды земельного участка заключённый с нарушением требований статей 39.14 и 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации и посягает на публичные интересы. Указанные в оспариваемом предупреждении действия, предлагаемые для совершения, отвечают критериям исполнимости, определённости, разумности в части установления срока исполнения.

С учётом изложенного, апелляционный суд пришёл к выводу о том, что предупреждение Управления соответствует требованиям статьи 39.1 Федерального закона N 135-ФЗ и не нарушает прав и законных интересов Администрации, направлено на недопущение Администрацией нарушения закона о конкуренции.

Доводы апелляционной жалобы Администрации, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения или неправильного применения норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

Согласно пункту 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесённых в связи с подачей апелляционной жалобы.

В силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 28.10.2022 по делу N А53-27244/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определённом главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

С.В. Пименов

Судьи

И.Н. Глазунова О.Ю. Ефимова