Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2023 г. N 17АП-16013/22 по делу N А50-21207/2022

г. Пермь

25 января 2023 г.

Дело N А50-21207/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 18 января 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 января 2023 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Журавлевой У.В.,

судей Балдина Р.А., Сусловой О.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Субботиной Е.Е.,

рассмотрев апелляционную жалобу Управления развития инфраструктуры, ЖКХ и благоустройства администрации Октябрьского городского округа Пермского края

на решение Арбитражного суда Пермского края от 24 октября 2022 года

по делу N А50-21207/2022

по иску заместителя прокурора Пермского края, действующего в защиту интересов муниципального образования Октябрьский городской округ (ОГРН 1055900376927, ИНН 5902293266; далее - Прокуратура),

к Управлению развития инфраструктуры, ЖКХ и благоустройства Администрации Октябрьского городского округа Пермского края (ОГРН 1205900000019, ИНН 5917005915; далее - Управление), индивидуальному предпринимателю Савину Сергею Павловичу (ОГРНИП 320595800017665, ИНН 595151651396; далее - ИП Савин С.П.),

третье лицо: Администрация Октябрьского городского округа (ОГРН 1195958041025, ИНН 5917005640; далее - Администрация),

о признании недействительным муниципального контракта,

при участии в судебном заседании:

от Прокуратуры Пермского края: Ченцова П.К., доверенность от 11.01.2023;

от иных лиц: не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

УСТАНОВИЛ:

Прокуратура, действующая в защиту интересов муниципального образования Октябрьский городской округ, обратилась в Арбитражный суд Пермского края с иском к Управлению и ИП Савину С.П. о признании недействительным (ничтожным) муниципального контракта от 19.03.2021 N 1/2021 на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории Октябрьского городского округа Пермского края.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 24.10.2022 исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить. Заявитель жалобы указывает, что заключение муниципального контракта с индивидуальным предпринимателем не повлекло нарушение прав неопределенного круга лиц на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг, так как по условиям контракта специализированная служба в полном объеме предоставляет гарантированный перечень на ритуальные услуги по ценам и качеству, установленным Положением об организации ритуальных услуг и содержании мест погребения на территории Октябрьского городского округа Пермского края, утвержденным постановлением Администрации от 01.12.2020 N 2 61-266-01-05. По мнению апеллянта, суд не принял во внимание разъяснения ФАС РФ от 24.07.2009 N ПС/24493 о том, что при отсутствии возможностей по созданию специализированных служб органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующих субъектов статусом специализированных служб, что в целях обеспечения конкуренции должно производиться на конкурсной основе. Управление считает, что по смыслу действующего законодательства орган местного самоуправления вправе самостоятельно принимать решение по вопросам создания специализированной службы в пределах представленных ему полномочий, в связи с чем им путем заключения спорного контракта организовано и обеспечено оказание ритуальных услуг на территории Октябрьского городского округа, обязанность по созданию специализированной службы исполнена, право граждан на получение гарантированного перечня услуг по погребению обеспечено.

В материалы дела поступил отзыв Прокуратуры на апелляционную жалобу, в котором она просит оставить решение суда первой инстанции без изменения.

В судебном заседании представитель Прокуратуры с доводами жалобы не согласился, по основаниям, изложенным в отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, явку в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии со статьей 156 АПК РФ не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность решения проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, между Управлением, действующим от имени муниципального образования Октябрьский городской округ Пермского края (заказчик) и ИП Савиным С.П. (исполнитель) заключен муниципальный контракт от 19.03.2021 N 1/2021 на оказание услуг по вопросам похоронного дела на территории Октябрьского городского округа Пермского края, по условиям которого исполнитель принимает на себя полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Октябрьского городского округа Пермского края с 19.03.2021 по 31.03.2024 и обязуется осуществлять захоронения и оказывать ритуальные услуги.

В пункте 3.1 контракта предусмотрены в том числе следующие обязанности исполнителя:

3.1.2. в полном объеме предоставлять гарантированный перечень на ритуальные услуги, по ценам и качеству, установленным Положением об организации ритуальных услуг и содержании мест погребения на территории Октябрьского городского округа Пермского края, утвержденным постановлением администрации Октябрьского городского округа Пермского края от 01.12.2020 N 261-266-01-05.

3.1.3. в течение 2 суток с момента получения уведомления из отделов ЗАГС о полном оформлении документов производить захоронения усопших граждан.

3.1.4. нести ответственность за выполнение при производстве работ правил охраны труда, техники безопасности и противопожарной безопасности.

3.1.5. с момента начала оказания услуг и до их завершения вести надлежащим образом оформленную документацию по учету оказанных услуг, а именно: журнал принятых заявок на захоронение, где фиксируются дата и время поступления заявки, данные на усопшего, фамилия и подпись лица, принявшего заявку; книгу регистрации захоронений, где фиксируются дата и время погребения; сектор захоронения; номер, присвоенный захоронению; фамилия и подпись ответственного лица; и другие факты и обстоятельства, связанные с производством работ и имеющие значение во взаимоотношениях заказчика и исполнителя; утвержденный график вывоза ТБО; схему захоронения по секторам.

3.1.7 в течение 10 дней с момента заключения контракта довести до населения Октябрьского городского округа Пермского края информацию о предоставлении данного вида услуг с указанием часов приема, адресов и контактных телефонов исполнителя.

В соответствии с пунктом 3.1 Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест погребения на территории Октябрьского городского округа Пермского края, утвержденного постановлением Администрации от 01.12.2020 N 261-266-01-05 (далее - Положение) специализированная служба по вопросам похоронного дела, наделенная полномочиями (далее - специализированная служба), обязана оказывать на безвозмездной основе услуги, входящие в гарантированный перечень услуг по погребению, по требованию супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего (погибшего).

В пункте 3.2 Положения указано, что специализированная служба осуществляет погребение умерших (погибших), не имеющих супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя, или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, после установления органами внутренних дел личности умершего (погибшего), а также погребение умерших (погибших), личность которых не установлена органами внутренних дел.

Услуги, оказываемые специализированной службой при погребении умерших, включают: оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление и доставка гроба; предоставление креста (при необходимости) с указание фамилии, имени, отчества погребенного, даты рождения и смерти или номера и даты причины установления смерти для умершего, личность которого не установлена; перевозку тела (останков) на кладбище (в крематорий); погребение.

В погребение включается копка могилы установленного размера (2,0 x 1,0 х 1,5-м) на отведенном участке кладбища, опускание гроба в могилу, засыпка могилы вручную, устройство надмогильного холма (высотой не менее 0,5 м).

На основании пункта 3.3 Положения стоимость услуг по погребению согласно гарантированному перечню, а также стоимость услуг по погребению невостребованных умерших (погибших) возмещается специализированной службе в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

Ссылаясь на положения статей 153, 166, 168 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", Прокуратура заявила о недействительности заключенного ответчиками контракта, поскольку при его заключении нарушено требование законодательства о том, что органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела только в форме муниципальных предприятий и учреждений, при этом правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям путем заключения договора на оказание услуг органы местного самоуправления не наделены, так как Закон N 131-ФЗ не предоставляет им право делегировать сторонним организациям полномочия, которые отнесены законом к полномочиям организаций, создаваемых органами местного самоуправления. Прокуратура полагает, что само по себе присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю, определенным на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия, в связи с чем передача ИП Савину С.П. полномочий специализированной службы противоречит положениям федерального законодательства в сфере похоронного дела, а также требованиям действующего законодательства об общих принципах организации местного самоуправления.

Прокуратурой Администрации 13.04.2022 внесено представление с требованием об устранении нарушений законодательства о погребении и похоронном деле, законодательства об общих принципах организации местного самоуправления.

Контракт ответчиками не расторгнут, что послужило основанием для обращения Прокуратуры в Арбитражный суд Пермского края с рассматриваемым иском.

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, но не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, а также не вправе делегировать сторонним организациям функции, осуществляемые только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, возражения, изложенные в отзыве на жалобу, пояснения представителя истца в судебном заседании, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены или изменения решения в связи со следующим.

Согласно абзацу 2 части 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

В силу статьи 166 ГК РФ сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

В соответствии с пунктом 2 статьи 168 ГК РФ сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Закон N 131-ФЗ, который к вопросам местного значения городского округа относит организацию ритуальных услуг (пункт 23 части 1 статьи 16).

ГОСТ 32609-2014, введенный в действие 01.01.2016 приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела, определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).

Отношения, связанные с погребением умерших, регулируются Законом N 8-ФЗ, который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с Законом N 8-ФЗ реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Закона N 8-ФЗ).

Именно специализированная служба на безвозмездной основе оказывает близким родственникам (иным родственникам), взявшим на себя обязанность осуществить погребение, гарантированный законом перечень услуг по погребению, содержащийся в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ.

В Указе Президента Российской Федерации от 29.06.1996 N 1001 установлено, что специализированные службы на безвозмездной основе оказывают перечисленные в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ услуги по погребению, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям, предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

Погребение умерших граждан, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, связанные с погребением умерших.

Закон N 8-ФЗ не содержит понятия "специализированная служба". Согласно пункту 2.1.3 ГОСТ 32609-2014 специализированная служба - это хозяйствующий субъект, на который возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших или погибших.

Из положений статей 9 и 10 Закона N 8-ФЗ в их системном единстве следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, федеральный законодатель не конкретизирует способ и порядок их реализации и не исключает возможности выполнения данной деятельности другими хозяйствующими субъектами, определяя лишь, что качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления.

Статьей 9 Закона N 8-ФЗ определено, что стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, возмещается специализированной службе в зависимости от категории, к которой относится умерший, за счет Пенсионного фонда Российской Федерации, федерального бюджета, Фонда социального страхования Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В силу статьи 10 Закона N 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников (иных родственников), взявших на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 статьи 9 Закона N 8-ФЗ.

Органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным Законом (пункт 1 статьи 7 Закона N 8-ФЗ), и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (статья 9 Закона N 8-ФЗ).

Анализ приведенных законоположений приводит к заключению, что федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 01.06.2018 N 36-КГПР18-3.

Институт специализированных служб установлен в целях обеспечения государственных гарантий для погребения на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение за счет соответствующего бюджета. Бюджетные средства при этом по своему определению в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Вопреки доводам жалобы, органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям или индивидуальным предпринимателям, в том числе посредством заключения муниципального контракта с соблюдением конкурентных процедур, у них нет права делегировать сторонним организациям функции (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе), которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления.

Само по себе присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю, определенным на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

Наделение ИП Савина С.П. статусом и полномочиями специализированной службы по вопросам похоронного дела правомерно признано судом первой инстанции противоречащим действующему законодательству, нарушающим установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также права неопределенного круга лиц, указанных в законе, на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы.

Вопреки позиции подателя жалобы, в рассматриваемом случае контракт посягает на публичные интересы.

Установленные при рассмотрении настоящего спора обстоятельства несоответствия контракта требованиям действующего законодательства позволили суду первой инстанций прийти к обоснованному выводу о правомерности заявленного Прокуророй требования о признании такого контракта недействительным на основании пункта 2 статьи 168 ГК РФ.

При названных обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным, основания для отмены или изменения решения по приведенным в апелляционной жалобе доводам отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта в соответствии со статьей 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

С учетом изложенного решение в обжалуемой части подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 266, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 24 октября 2022 года по делу N А50-21207/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

У.В. Журавлева

Судьи

Р.А. Балдин О.В. Суслова