Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27 января 2023 г. N 02АП-8287/22 по делу N А82-871/2022

г. Киров

27 января 2023 г.

Дело N А82-871/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 января 2023 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Волковой С.С., Минаевой Е.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Свиридовой А.А.,

без участия представителей,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Оконная компания Эксперт", Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 28.07.2022

по делу N А82-871/2022

по заявлению Департамента строительства Ярославской области

(ОГРН 1027600685694; ИНН 7604036179)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ОГРН 1027600695154; ИНН 7604009440)

с участием в деле третьего лица общества с ограниченной ответственностью "Оконная компания Эксперт" (ОГРН 1187627011505; ИНН 7603070071)

о признании недействительными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Департамент строительства Ярославской области (далее - заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее - ответчик, УФАС, Управление, антимонопольный орган) о признании недействительными решения от 01.12.2021 по делу N 076/10/18.1-1193/2021 (изготовлено в полном объеме 06.12.2021) и предписания от 01.12.2021.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Оконная компания Эксперт" (далее - ООО "Оконная компания Эксперт").

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 28.07.2022 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление и Общество обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобами, в которых просят решение отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Департамента. Жалобы приняты к совместному рассмотрению.

В обоснование доводов жалобы УФАС указывает, что отказ Департамента в выдаче разрешения на строительство является неправомерным в связи с предъявлением требований к документам, информации, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации, что является предметом рассмотрения антимонопольного органа применительно к подпункту "г" пункта 2 части 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). Иные выводы суда, по мнению УФАС, основаны на неправильном толковании норм материального права и неверной оценке фактических обстоятельств дела.

В апелляционной жалобе Общество приводит доводы о законности решения Управления и наличии полномочий последнего на рассмотрение заявления ООО "Оконная компания Эксперт". Заявитель жалобы указывает на неприменение судом подпункта "б" пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ. Общество полагает, что отказ Департамента в выдаче разрешения на строительство лишает последнего возможности возведения объекта недвижимости на арендуемом земельном участке и вынуждает изменить характеристики планируемого к возведению объекта.

Подробно позиции ответчика и третьего лица изложены в апелляционных жалобах.

Департамент отзыв на апелляционные жалобы не представил.

Определения Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционных жалоб к производству вынесены 15.09.2022 и 21.09.2022, размещены в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 16.09.2022 и 22.09.2022 соответственно, в силу абзаца 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной нормы участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционных жалоб.

В соответствии с положениями статьи 158 АПК РФ рассмотрение настоящего дела неоднократно откладывалось, последнее до 14 часов 00 минут 24.01.2023.

Стороны и третье лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей сторон и третьего лица.

Законность обжалуемого решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в УФАС поступила жалоба ООО "Оконная компания Эксперт" (вх. N 1157 от 17.11.2021) на действия Департамента по отказу в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Дом творчества" по адресу: г. Ярославль, ул. Тверицкая набережная, д. 65, на земельном участке с кадастровым номером 76:23:022020:5 (далее - Объект).

В ходе комиссионного рассмотрения жалобы Управлением установлено, что ООО "Оконная компания Эксперт" обратилось в Департамент с заявлением от 13.10.2021 N 1242 о выдаче разрешения на строительство Объекта.

По результатам рассмотрения данного заявления Департаментом принято решение об отказе в выдаче разрешения на строительство (исх. N 01-20/1948/1 от 14.10.2021) на основании части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в связи с несоответствием представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

Согласно отказу Департамента проектная документация не соответствует требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка N RU76301000-10772 от 16.03.2020, а именно, согласно пункту 2.3 градостроительного плана земельного участка установлен минимальный процент застройки (25%) для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и государственная собственность на которые не разграничена. Указанное требование нарушено, процент застройки проектируемого объекта составляет 2,11 %.

ООО "Оконная компания Эксперт", не отрицая, что процент застройки проектируемого объекта составляет менее 25% от общей площади земельного участка, считает, что предусмотренное пунктом 2.3 градостроительного плана земельного участка требование не подлежит применению в отношении земельного участка, на котором Общество намерено осуществить строительство Объекта. По данному основанию Общество считает отказ Департамента в выдаче разрешения на строительство неправомерным.

По итогам рассмотрения обращения решением УФАС от 01.12.2021 (изготовлено в полном объеме 06.12.2021) N 076/10/18.1-1193/2021 жалоба Общества признана обоснованной, Департамент признан нарушившим часть 13 статьи 51 ГрК РФ (л.д. 8).

На основании указанного решения в адрес Департамента выдано предписание, в соответствии с которым заявитель обязан в срок до 27.12.2021 повторно рассмотреть заявление Общества о выдаче разрешения на строительство Объекта с учетом изложенных в решении нарушений (л.д. 9).

Не согласившись с решением и предписанием Управления, заявитель обратился в Арбитражный суд Ярославской области с требованиями о признании их недействительными.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов государственных органов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя.

В пункте 2 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ (в редакции, действовавшей в момент рассмотрения заявления) предусмотрено, что в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы, в том числе, на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций (далее - уполномоченный орган) при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, предусмотренных статьей 5.2 ГрК РФ (далее также - мероприятия при реализации проекта по строительству) (за исключением мероприятий, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части предъявления требования осуществить мероприятия при реализации проекта по строительству, не предусмотренные статьей 5.2 ГрК РФ, и (или) получить документы, сведения, материалы, согласования, не включенные в утвержденный Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности исчерпывающий перечень документов, сведений, материалов, согласований, необходимых для выполнения мероприятий при реализации проекта по строительству (подпункт "б"); предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в случае осуществления мероприятий по реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, предусмотренных статьей 5.2 ГрК РФ (подпункт "г").

По смыслу изложенных положений, антимонопольный орган, исполняя полномочия по проверке актов и действий (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей процедур по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, в то же время не вправе проверять законность актов и решений, принятых органами государственной власти по результатам реализации указанных процедур и по результатам предоставления государственных услуг.

Как указано в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2021 N 309-ЭС21- 1914, наделяя антимонопольные органы указанными полномочиями и устанавливая отдельный административный порядок рассмотрения жалоб, законодатель преследовал цель улучшения предпринимательского климата в сфере строительства за счет исключения необоснованных административных барьеров в области строительства и земельных отношений.

Согласно части 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Частью 7 указанной статьи предусмотрено, что разрешение на строительство выдается на основании соответствующего заявления застройщика, поданного в уполномоченный орган, также определен перечень документов, прилагаемых к заявлению.

В силу положений части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

В соответствии с пунктом 2.3 градостроительного плана земельного участка от 16.03.2020 N RU76301000-10772 минимальный процент застройки в границах земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и государственная собственность на которые не разграничена и распоряжение которыми осуществляется органами городского самоуправления, для всех видов разрешенного использования за исключением индивидуальных жилых домов, инженерных сооружений и линейных объектов, устанавливается 25%. Аналогичные положения закреплены в статье 38 Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных Решением муниципалитета города Ярославля от 17.09.2009 N 201 (далее - ПЗЗ).

Антимонопольный орган, проанализировав положения указанного пункта градостроительного плана земельного участка, в решении указал, что содержащееся в данном пункте требование о минимальном проценте застройки не распространяется на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности. Ответчик в решении также отразил, что земельный участок с кадастровым номером 76:23:022020:5 находится в собственности Российской Федерации.

Также в решении антимонопольный орган, ссылаясь на письменные пояснения Департамента от 30.11.2021, указывает, что Департамент обосновал правомерность отказа в выдаче ООО "Оконная Компания Эксперт" разрешения на строительство также тем, что установление в градостроительном плане земельного участка нормы о минимальном проценте застройки исключительно в отношении земельных участков муниципальной собственности и государственная собственность на которые не разграничена противоречит положениям статей 7,16 Правил землепользования и застройки города Ярославля, части 3 статьи 36 ГрК РФ.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон могут устанавливаться, в том числе по границам земельных участков, по красным линиям, по линиям магистралей, улиц.

В силу статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (часть 1).

В силу пункта 9 статьи 1 ГрК РФ под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

В соответствии с частью 3 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Установленный градостроительным законодательством состав территориальных зон не предусматривает сочетание дифференцированного подхода к определению способа и видов застройки при размещении объектов капитального строительства в одной территориальной зоне. Для указанных целей предусматривается возможность установления в границах территориальных зон подзон, которые также объединены едиными видами и способами застройки.

Как указывает Департамент, Правилами землепользования и застройки в границах зоны ЖЗ - зоны застройки малоэтажными жилыми домами не выделены земельные участки, находящиеся в частной, федеральной и собственности Ярославской области на которые не распространяется правило о минимальном проценте застройки земельного участка в 25%.

Вместе с тем, антимонопольный орган в решении обосновывает вывод о нарушении Департаментом части 13 статьи 51 ГрК РФ и о незаконности отказа Департамента тем, что на дату принятия Департаментом обжалуемого решения об отказе в выдаче разрешения на строительство правомерность установленного в пункте 2.3 градостроительного плана земельного участка, а также в статье 38 ПЗЗ требования к минимальному проценту застройки не оспорена.

То есть фактически при рассмотрении заявления Общества антимонопольный орган осуществил оценку соотношения и взаимного влияния процента застройки земельного участка, указанного в проектной документации, представленной ООО "Оконная компания Эксперт" в Департамент, и установленного ПЗЗ минимального процента застройки. Однако данные выводы сделаны без учета применения норм федерального законодательства, в том числе статей 34-36 ГрК РФ.

По сути, антимонопольный орган в решении делает выводы о наличии (отсутствии) правовых оснований для применения указанного минимального процента застройки к земельным участкам, находящимся в разных формах собственности (частной, федеральной, собственности Ярославской области). Ответчик в данной ситуации оценил материально-правовые основания обоснованности отказа.

Вместе с тем, статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ не установлены подобные пределы законодательного применения при осуществлении процедур контроля в отношении субъектов градостроительных отношений.

Нормы пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ не наделяют антимонопольный орган правом на оценку законности отказа уполномоченного органа по существу при отсутствии нарушений, перечисленных в подпунктах "а"-"г" указанной нормы.

Вместе с тем в рассматриваемой ситуации, вопреки изложенным в апелляционных жалобах позициям, антимонопольный орган не установил фактов предъявления Департаментом требований осуществить мероприятия при реализации проекта по строительству, не предусмотренные статьей 5.2 ГрК РФ, равно как и фактов предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информации требований, не установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, что могло бы являться основанием для рассмотрения заявления Общества по существу в порядке пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ.

При этом отказ в выдаче разрешения на строительство, принятый Департаментом на основе поданного Обществом заявления и представленных документов, не мог быть расценен как предъявление к обществу, документам и информации требований, не установленных законом в соответствующих процедурах.

Как обоснованно указал суд первой инстанции, в данном случае, исходя из содержания оспариваемого решения, антимонопольный орган произвел комплексную оценку и применение действующего законодательства, исследовал процент застройки проектируемого объекта, проанализировал Правила землепользования и застройки г. Ярославля (представление которых в соответствии с частью 7 статьи 51 ГрК РФ для обращения за разрешением на строительство не требуется), установил соответствие (несоответствие) градостроительного плана земельного участка, предоставленного под строительство объекта, Правилам землепользования и застройки г. Ярославля.

Проанализировав содержание оспариваемого решения ответчика, суд приходит к выводу, что антимонопольный орган вышел за пределы законодательно ограниченной компетенции при рассмотрении жалобы Общества в порядке пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Ответчик по существу оценил правомерность отказа Обществу в выдаче разрешения на строительство, не учитывая вытекающий из части 14 статьи 51 ГрК РФ судебный порядок проверки законности подобного решения.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания недействительными решения и предписания антимонопольного органа.

Ссылка подателей жалоб в подтверждение своих позиций по настоящему делу на судебную практику судом изучена и подлежит отклонению, поскольку указанные в апелляционных жалобах судебные акты приняты с учетом обстоятельств конкретного дела и не имеет преюдициального значения для настоящего спора.

В данном деле суд исходит из содержания конкретного оспариваемого решения УФАС по существу рассмотренной ситуации.

Все доводы апелляционных жалоб исследованы апелляционным судом, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции и не свидетельствуют о правомерности позиций УФАС и Общества, в связи с чем отклоняются как не влияющие на правильность принятого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно положениям подпунктов 3, 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решения арбитражного суда по делам о признании ненормативного правового акта недействительным государственная пошлина уплачивается юридическими лицами в размере 1 500 рублей. На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная Анохиным Александром Александровичем за ООО "Оконная компания Эксперт" по чеку от 14.09.2022 государственная пошлина в сумме 1 500 рублей подлежит возврату из федерального бюджета ее плательщику.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 28.07.2022 по делу N А82-871/2022 оставить без изменения, а апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Оконная компания Эксперт", Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области - без удовлетворения.

Возвратить Анохину Александру Александровичу из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 500 рублей, излишне уплаченную по чеку от 14.09.2022.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

С.С. Волкова Е.В. Минаева