Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24 января 2023 г. N 09АП-86238/22 по делу N А40-183407/2022

г. Москва

24 января 2023 г.

Дело N А40-183407/22

Резолютивная часть постановления объявлена 17 января 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 января 2023 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Г.М. Никифоровой,

судей Мухина С.М., Попова В.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Аграровой В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную ФКУ "Ространсмодернизации" на решение Арбитражного суда г. Москвы от 27.10.2022 по делу N А40-183407/22, по заявлению Федерального казенного учреждения "Дирекция государственного заказчика по реализации комплексных проектов развития транспортной инфраструктуры" к Межрегиональному контрольно-ревизионному управлению Федерального казначейства о признании незаконным представления,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Бондарев С.Д. по доверенности от 22.02.2022;

от заинтересованного лица: Постоялкина А.Н. по доверенности от 12.12.2022;

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение "Дирекция государственного заказчика по реализации комплексных проектов развития транспортной инфраструктуры" (далее - заявитель) обратилось с заявлением к Межрегиональному контрольно-ревизионному управлению Федерального казначейства о признании незаконным представления от 13.07.2022 N 93-12-13/68 в части констатации нецелевого характера использования бюджетных средств, произведенных по виду расходов "414 Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности", на оказание услуг по охране объектов капитального строительства.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 27.10.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, ФКУ "Ространсмодернизация" обратилась в Девятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просила решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт которым признать незаконным представление МКРУ.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указал на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Информация о принятии апелляционной жалобы вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте Девятого арбитражного апелляционного суда (www.9aas.arbitr.ru) и Картотеке арбитражных дел по веб-адресу: (www.kad.arbitr.ru) в соответствии положениями части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Поскольку апелляционная жалоба подана без пропуска срока на обжалование, лица, участвующие в деле, которые были извещены надлежащим образом в суде первой инстанции, признаются извещенными в суде апелляционной инстанции.

Явившиеся в судебное заседание представители сторон озвучили свою позицию.

10.01.2022 г. от МКРУ поступил отзыв на жалобу, который в порядке статьи 262 АПК РФ приобщен к материалам дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Повторно рассмотрев дело по правилам статей 266, 268 АПК РФ, изучив доводы жалобы, исследовав и оценив представленные доказательства, отзыв, Девятый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения решения Арбитражного суда города Москвы от 27.10.2022 г. на основании следующего.

Как следует из материалов дела и установлено апелляционным судом, Межрегиональным контрольно-ревизионным управлением Федерального Казначейства в соответствии с приказом от 17.03.2022 N 154п "О назначении плановой выездной проверки в Федеральном казённом учреждении "Дирекция государственного заказчика по реализации комплексных проектов развития транспортной инфраструктуры" и на основании пункта 141 Плана контрольных мероприятий Межрегионального контрольно-ревизионного управления Федерального Казначейства на 2022 год, утвержденного 27.12.2021 руководителем Управления Мудровой Л.В., в период с 21.03.2022 по 14.06.2022 в отношении ФКУ "Ространсмодернизация" (далее - Административный истец) проведена выездная проверка осуществлениях расходов федерального бюджета на создание и развитие инфраструктуры морских портов, а также инфраструктуры морских портов, находящихся в федеральной собственности.

По итогам проверки Межрегиональным контрольно-ревизионным управлением Федерального Казначейства вынесено Представление от 13.07.2022 N 93-12-13/68.

В представлении Управление указывает, что в нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 БК РФ, пункта 5(1).2 Порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждённого приказом Минфина России от 08.06.2018 N 132н, пункта 48.2.4.4. Порядка формирования и применения кодов бюджетной классификации РФ, их структуре и принципах назначения, утверждённого приказом Минфина России от 06.06.2019 N 85н, ФКУ "Ространсмодернизация" в 2018-2022 годах осуществлены расходы средств федерального бюджета на общую сумму 143 273 599, 04 рублей не в соответствии с целями их предоставления, а именно расходы на оказание услуг по круглосуточной физической охране территории и находящегося на них имущества и элементов незавершенного строительства объектов осуществлены по виду расходов 414 "Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности", тогда как расходы по оплате охраны объектов незавершенного строительства осуществляются по виду расходов 244 "Прочая закупка товаров, работ и услуг".

На основании изложенного казначейство предписало обеспечить возврат средств, израсходованных не по целевому назначению в срок до 31.03.2023.

Заявитель, не согласившись с указанным представления от 13.07.2022 N 93-12-13/68 в части констатации нецелевого характера использования бюджетных средств, произведенных по виду расходов "414 Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности", на оказание услуг по охране объектов капитального строительства, обратился в суд с настоящим заявлением.

В соответствии с приказом Межрегионального контрольно-ревизионного управления Федерального казначейства от 17.03.2022 N 154п "О назначении плановой выездной проверки в Федеральном казенном учреждении "Дирекция государственного заказчика по реализации комплексных проектов развития транспортной инфраструктуры" и на основании пункта 141 Плана контрольных мероприятий Межрегионального контрольно-ревизионного управления Федерального казначейства на 2022 год, в период с 21.03.2022 по 14.06.2022 Управлением в отношении Федерального казенного учреждения "Дирекция государственного заказчика по реализации комплексных проектов развития транспортной инфраструктуры" проведена плановая выездная проверка осуществления расходов федерального бюджета на создание и развитие инфраструктуры морских портов, а также использования инфраструктуры морских портов, находящейся в федеральной собственности. Проверенный период: с 01.01.2012 по 14.06.2022.

Согласно представленным в дело доказательствам, по окончании проверки Управлением составлен акт плановой выездной проверки Федерального казенного учреждения "Дирекция государственного заказчика по реализации комплексных проектов развития транспортной инфраструктуры" от 16.06.2022 (далее - акт от 16.06.2022).

По результатам рассмотрения акта от 16.06.2022 и других материалов контрольного мероприятия Управлением заявителю направлено представление от 13.07.2022 N 93-12-13/68 (далее - представление), в которое включено 50 нарушений, выявленных в ходе проведения контрольного мероприятия.

Предметом обжалования в рамках настоящего дела является нарушение, отраженное в пункте 1 представления, согласно которому в нарушение подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), пункта 5(1).2 Порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденного приказом Минфина России от 01.07.2013 N 65н (далее - Порядок N 65н), пункта 51.2.4.4 Порядка формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения, утвержденного приказом Минфина России от 08.06.2018 N 132н (далее - Порядок N 132н), пункта 48.2.4.4 Порядка формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения, утвержденного приказом Минфина России от 06.06.2019 N 85н (далее - Порядок N 85н), ФКУ "Ространсмодернизация" в 2018 - 2022 годах осуществлены расходы средств федерального бюджета на общую сумму 143 273 599,04 рубля не в соответствии с целями их предоставления, а именно расходы на оказание услуг по круглосуточной физической охране территорий и находящегося на них имущества и элементов незавершенного строительства объектов осуществлены по виду расходов 414 "Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности", тогда как расходы по оплате охраны объектов незавершенного строительства осуществляются по виду расходов 244 "Прочая закупка товаров, работ и услуг".

В ходе проведения плановой выездной проверки сотрудниками Управления установлено, что в проверяемом периоде расходование средств федерального бюджета осуществлялось заявителем в рамках:

Федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010 - 2021 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 N 848 (досрочно прекращена 01.01.2018);

Государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2017 N 1596.

ФКУ "Ространсмодернизация" в проверенном периоде заключены государственные контракты на выполнение строительства по ряду инвестиционных проектов на территории Российской Федерации, в том числе по инвестиционным проектам "Комплексное развитие Мурманского транспортного узла" Этап I, "Развитие транспортного узла "Восточный-Находка". Этап II, "Комплексное развитие Новороссийского транспортного узла (Краснодарский край)".

Пунктами 13.26 государственного контракта от 19.03.2014 N РТМ-19/14, государственного контракта от 30.12.2014 N РТМ-99/14, пунктом 14.26 государственного контракта от 27.12.2018 N РТМ-424/18 установлено, что подрядчик организует и обеспечивает требуемый для доступа к выполнения работ на объекте режим входа/выхода на территорию строительной площадки, осуществляет охрану объекта, строительной площадки и несет ответственность за сохранность находящихся на ней материалов и оборудования, доставленных для выполнения работ по контракту, конструкций, инженерных сетей, техники и другого имущества, необходимого для выполнения работ на объекте, ограждений мест производства работ, геодезических знаков, закрепленных на местности, с момента заключения контракта и до момента подписания государственным заказчиком (застройщиком) акта приемки законченного строительством объекта.

Так, заявлении ФКУ "Ространсмодернизация" указывает, что сводным сметным расчетом предусмотрены затраты на оказание услуг по охране, при этом не указывает, какие именно суммы были предусмотрены для осуществления расходов на оказание услуг по охране объектов.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Довод заявителя о том, что сводным сметным расчетом предусмотрены затраты на оказание услуг по охране не соответствует обстоятельствам дела, так как сводными сметными расчетами к государственным контрактам на строительство объектов не были предусмотрены расходы на оказание услуг по круглосуточной физической охране территорий и находящегося на них имущества.

В соответствии с условиями государственных контрактов в процессе подготовки к строительству и непосредственно при выполнении работ по строительству объектов ответственность за сохранность имущества на объекте несет подрядчик.

Довод о том, что оплата по договорам на оказание услуг по охране объектов капитального строительства производится по виду расходов 414 "Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства в объекты государственной (муниципальной) собственности" за счет резерва средств на непредвиденные работы и затраты, предназначенного для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации и (или) в ходе строительства, а соответственно за счет расходов, предусмотренных сводным сметным расчетом стоимости строительства объекта подлежит отклонению на основании следующего.

Согласно пункту 4.96 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 81-35.2004), утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05.03.2004 N 15/1, в сводный сметный расчет стоимости строительства включается резерв средств на непредвиденные работы и затраты, предназначенный для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации или в ходе строительства в результате уточнения проектных решений или условий строительства в отношении объектов (выполнения видов работ), предусмотренных в утвержденном проекте.

Согласно пункту 179 Методики определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 04.08.2020 N 421/пр, резерв средств на непредвиденные работы и затраты предназначен для возмещения стоимости работ и затрат, потребность в которых возникает в процессе разработки рабочей документации и (или) в ходе строительства в результате уточнения проектных решений и (или) условий строительства, предусмотренных проектной документацией.

Из смысла приведенных положений правовых актов следует, что резерв средств на непредвиденные работы и затраты может расходоваться в процессе осуществления строительства и не может расходоваться, когда строительство не осуществляется. Кроме того, за счет указанного резерва (поскольку он включен в смету) могут быть компенсированы работы и затраты только подрядчика. Услуги сторонних организаций, которые не участвуют в строительстве объекта, в период, когда строительство объектов не осуществляется, за счет резерва средств на непредвиденные работы и затраты не могут быть оплачены.

В проверенном периоде ФКУ "Ространсмодернизация" заключены и исполнены государственные контракты на оказание услуг по круглосуточной физической охране территорий и находящегося на них имущества и элементов незавершенного строительства объектов: от 01.09.2018 N РТМ-263/18 с ФГП ВО ЖДТ России на сумму 22 161 226,84 руб. (объект "Развитие транспортного узла "Восточный-Находка"), от 24.01.2020 N РТМ-001/20 с ФГП ВО ЖДТ России на сумму 23 822 500,00 руб. (объект "Развитие транспортного узла "Восточный-Находка"), от 09.03.2021 N РТМ-008/21 с ФГП ВО ЖДТ России на сумму 23 450 127,00 руб. (объект "Развитие транспортного узла "Восточный-Находка"), от 29.11.2021 N РТМ-152/21 с ООО ЧОФ "Север охрана" на сумму 61 188 600,00 руб. (объект "Комплексное развитие Мурманского транспортного узла"), от 07.05.2019 N РТМ-075/19 с ФГУП "УВО Минтранса России" на сумму 17 175 920,20 руб. (объект расположен в Краснодарском крае), от 06.07.2020 N РТМ-030/20 с ФГУП "УВО Минтранса России" на сумму 18 102 700,00 руб. (объект расположен в Краснодарском крае), от 13.09.2021 N РТМ-082/21 с ФГУП "УВО Минтранса России" на сумму 7 976 825,00 руб. (объект расположен в Краснодарском крае).

В рамках указанных государственных контрактов услуги по охране оказывали организации, которые не являлись исполнителями по государственным контрактам на строительство объектов (подрядчиками), а являлись специализированными организациями охраны, не имеющими непосредственного отношения к строительству объектов.

Кроме того, охранные организации оказывали услуги по охране после полной остановки строительства объектов, то есть в период, когда строительство не осуществлялось.

Таким образом, довод заявителя о том, что договоры на охрану заключены за счет средств, предусмотренных сводным сметным расчетом для реализации объектов, которые учитывали, в том числе, и цели охраны в период строительства, не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Согласно статье 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

В соответствии с пунктом 5(1 ).2 Порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденного приказом Минфина России от 01.07.2013 N 65н (далее - Порядок N 65н), пунктом 51.4.3.4 Порядка формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения, утвержденного приказом Минфина России от 08.06.2018 N 132н (далее - Порядок N132н), пунктом 48.4.3.4 Порядка формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения, утвержденного приказом Минфина России от 06.06.2019 N 85н (далее - Порядок N 85н), по элементу вида расходов 414 "Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности" отражаются расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по заключаемым вне рамок государственного оборонного заказа государственным (муниципальным) контрактам на строительство (реконструкцию, в том числе с элементами реставрации, техническое перевооружение) объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности, на монтажные, пусконаладочные и иные неразрывно связанные со строящимися объектами работы, а также на иные расходы из состава затрат, предусмотренных сметными стоимостями строительства.

Сметными стоимостями строительства (сводными сметными расчетами стоимости строительства) объектов "Комплексное развитие Мурманского транспортного узла", "Развитие транспортного узла "Восточный - Находка" (Приморский край)", "Комплексное развитие Новороссийского транспортного узла (Краснодарский край)" не предусмотрены расходы на оказание услуг по круглосуточной физической охране Объектов незавершенного строительства.

ФКУ "Ространсмодернизация" в заявлении ссылается на положения приказа Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению" (далее - Приказ N 157н), согласно которому объекты основных средств принимаются к бюджетному учету по их первоначальной стоимости, и перечисляет суммы фактических вложений учреждения, которые формируют стоимость основных средств.

Перечень затрат, являющихся фактически произведенными капитальными вложениями, формирующих первоначальную стоимость объекта основных средств, определен положениями пункта 15 Федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственного сектора "Основные средства", утвержденного приказом Минфина России от 31.12.2016 N 257н (далее - Федеральный стандарт N 257н).

В соответствии с пунктом 15 Федерального стандарта N 257н первоначальная стоимость объекта основных средств, приобретенного в результате обменных операций или созданного субъектом учета, определяется в сумме фактически произведенных капитальных вложений, формируемых с учетом сумм налога на добавленную стоимость, предъявленных субъекту учета поставщиками (подрядчиками, исполнителями), кроме приобретения, создания (сооружения и (или) изготовления) объекта основных средств в рамках деятельности субъекта учета, облагаемой НДС, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, которые включают:

цену приобретения, в том числе таможенные пошлины, невозмещаемые суммы НДС (иного налога), за вычетом полученных скидок (вычетов, премий, льгот);

любые фактические затраты на приобретение, создание объекта основных средств, в том числе на доставку его к месту назначения и приведение в состояние, пригодное для эксплуатации, в том числе:

расходы на оплату труда и страховые взносы на обязательное социальное страхование, непосредственно связанные с созданием объекта основных средств;

стоимость работ (услуг) по созданию объекта основных средств по договору строительного подряда и иным договорам;

государственные пошлины и другие расходы по уплате обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, произведенные в связи с приобретением (созданием, изготовлением) объекта основных средств;

суммы вознаграждений за оказание посреднических услуг при приобретении объекта основных средств;

затраты на подготовку площадки; затраты на доставку и разгрузку; затраты на установку и монтаж;

затраты на проверку надлежащего функционирования объекта основных средств за вычетом доходов от продажи изделий, произведенных до момента приведения объекта основных средств в состояние, пригодное для использования (например, образцов, полученных при проверке оборудования); суммы затрат, связанных с созданием, производством и (или) изготовлением объекта основных средств, понесенные субъектом учета на материалы, услуги сторонних организаций (соисполнителей, подрядчиков (субподрядчиков);

затраты на информационные и консультационные услуги, связанные с приобретением (созданием, изготовлением) объекта основных средств;

иные затраты, непосредственно связанные с приобретением, сооружением и (или) изготовлением объекта основных средств, включая затраты на содержание дирекции строящегося объекта недвижимости и государственный строительный надзор;

суммы затрат на демонтаж и вывод объекта основных средств из эксплуатации, а также восстановление участка, на котором объект расположен, известные на момент принятия объекта основных средств к бухгалтерскому учету, признаваемые в соответствии с положениями пункта 15 федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственного сектора "Резервы. Раскрытие информации об условных обязательствах и условных активах". Субъектом учета признаются такие затраты, если обязанность по демонтажу и (или) выводу объекта основных средств из эксплуатации, а также по восстановлению участка, на котором данный объект расположен, предусмотрена договором купли-продажи, пользования, иным договором (соглашением), устанавливающим условия использования объекта.

Услуги по круглосуточной физической охране объектов, строительство которых не завершено, не связаны с приобретением, сооружением и (или) изготовлением объектов основным средств, так как фактически в период их охраны строительство не осуществлялась.

С учетом изложенного довод заявителя о том, что договоры на охрану в соответствии с приказом Минфина России от 01.12.2010 N 157н формируют первоначальную стоимость объекта для целей бухгалтерского учета, не соответствует фактическим обстоятельствам дела.

Относительно довода заявителя о том, что Счетной палатой Российской Федерации по результатам проведенной проверки расходование денежных средств на оказание услуг по охране незавершенных объектов строительства не было квалифицировано как нецелевое расходование средств, судом правомерно отмечено, что внутренний государственный финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства и самостоятелен по отношению к внешнему государственному финансовому контролю, осуществляемому Счетной палатой Российской Федерации.

При реализации полномочий по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля Управление, будучи территориальным органом Федерального казначейства межрегионального уровня, не связано выводами, сделанными другими органами государственного (муниципального) финансового контроля по результатам проведенных ими проверок.

В силу статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные инвестиции - это бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

При этом оказание услуг по охране сторонними организациями не увеличивает стоимость объекта капитального строительства.

Таким образом, ФКУ "Ространсмодернизация" за счет средств, предоставленных ему на осуществление бюджетных инвестиций по виду расходов 414, осуществлена оплата услуг сторонних организаций по охране незавершенных объектов капитального строительства, то есть бюджетные средства в сумме 143 273 599,04 рубля направлены на цели, не соответствующие целям их предоставления.

Учитывая совокупность установленных по делу обстоятельств, суд апелляционной инстанции согласен с выводами суда первой инстанции о неправомерности заявленных требований.

При рассмотрении дела и принятии обжалуемого решения судом первой инстанции были установлены все существенные для дела обстоятельства и им дана надлежащая правовая оценка. Выводы суда первой инстанции основаны на всестороннем и полном исследовании доказательств по делу. Нормы материального права применены правильно.

Заявленные в апелляционной жалобе доводы направлены лишь на переоценку имеющихся в материалах дела доказательств и изложенных выше обстоятельств правомерно установленных судом, ввиду чего являются несостоятельными, поскольку основаны на неверном толковании норм права и не могут быть положены в основу отмены решения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), при принятии решения судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 176, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 27.10.2022 по делу N А40-183407/22 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Г.М. Никифорова

Судьи

В.И. Попов С.М. Мухин