Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 февраля 2023 г. N 15АП-23905/22 по делу N А53-26754/2022

город Ростов-на-Дону

05 февраля 2023 г.

дело N А53-26754/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 01 февраля 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 февраля 2023 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Фахретдинова Т.Р.,

судей Илюшина Р.Р., Нарышкиной Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания

секретарем судебного заседания Романовым А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 12.12.2022 по делу N А53-26754/2022

по заявлению ООО "Донсвязьконструкция"

к Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону,

о признании решения незаконным,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Донсвязьконструкция" обратилось в суд с иском к Департаменту имущественно-земельных отношений г.Ростова-на-Дону о признании решения об отказе в выдаче разрешения на использование земельного участка от 01.08.2022 N 59.30-16120/17 незаконным, обязании подготовить разрешение на использование земельного участка.

Заявление мотивировано тем, что Департамент неправомерно отказал в выдаче разрешения.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 12.12.2022 (с учетом определения об исправлении опечатки от 29.12.2022) признано не соответствующим нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации решение Департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону от 01.08.2022 N 59.30-16120/17. Суд обязал Департамент в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу выдать обществу с ограниченной ответственностью "Донсвязьконструкция" разрешение на использование земельного участка с адресным ориентиром: г. Ростов-на-Дону, ул. Текучева, 153, находящегося в границах кадастрового квартала 61:44:0040208, в целях размещения сооружения связи.

Судебный акт мотивирован тем, что в соответствии с пунктом 4.5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдача разрешения на строительство не требуется, в случае размещения антенных опор (мачт и башен) высотой до 50 метров, предназначенных для размещения средств связи. В данном случае размещение ответчиком сооружения связи в границах земельного допускается без предоставления земельного участка и установления сервитута. суд также отклонил ссылку Департамента на наличие трамвайных путей на спорном участке.

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону обжаловал решение суда в порядке апелляционного производства и просит решение отменить, в удовлетворении заявления отказать. В обоснование апелляционной жалобы департамент указал, что в соответствии с распределением полномочий, утвержденным решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 N 138 "Об утверждении Положений об отраслевых (функциональных) органах Администрации города Ростова-на-Дону", им был направлен запрос в Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону. В соответствии с постановлением Правительства Ростовской области от 06.03.2014 N 137 "Об утверждении Перечня случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ростовской области" получение разрешения на строительство на территории Ростовской области не требуется, в том числе в случае: размещения антенных опор (мачт и башен) высотой до 52 метров и (или) технологическим заглублением подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли до 4 метров, на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землях для обеспечения космической деятельности, землях обороны, безопасности и землях иного специального назначения, предназначенных для размещения средств связи. Испрашиваемый земельный участок расположен на землях населенных пунктов, что не согласуется с вышеприведенным положением Постановления N 137

Также апеллянт указывает, что согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, а также соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических и иных правил, нормативов. Таким образом, как указал департамент, для рассмотрения вопроса о выдаче разрешения на использование земель и определения соответствия такого использования вышеприведенным нормам действующего законодательства, необходимым является предоставление санитарно-эпидемиологического заключения Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека о соответствии сооружения санитарным правилам и нормативам и возможности эксплуатации такого сооружения в конкретном месте расположения. В представленном пакете документов санитарно-эпидемиологическое заключение отсутствовало.

Также заявитель апелляционной жалобы ссылается на то обстоятельство, что на спорном земельном участке расположены трамвайные пути.

В отзыве на апелляционную жалобу общество указывает на отсутствие оснований для отмены решения суда ввиду неправильного толкования норм материального права Департаментом.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, в судебное заседание не явились, представителей не направили.

В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение апелляционной жалобы проводилось в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, общество с ограниченной ответственностью "ДонСвязьКонструкция" 19.07.2022 через муниципальное казенное учреждение "МФЦ города Ростова-на-Дону" направило в департамент заявление о выдаче разрешения на использование находящегося в муниципальной собственности земельного участка в границах кадастрового квартала с кадастровым номером 61:44:0040208, адресный ориентир: г. Ростов-на-Дону, ул. Текучева, 153 для размещения сооружения связи.

По результатам рассмотрения заявления департамент направил обществу письмо от 01.08.2022 N 59.30-16120/177, которым отказал в выдаче соответствующего разрешения. Отказ мотивирован тем, что получение разрешения на строительство на территории Ростовской области не требуется в случаях размещения антенных опор (мачт и башен) высотой до 52 метров и (или) технологическим заглублением подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли до 4 метров, на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землях для обеспечения космической деятельности, землях обороны, безопасности и землях иного специального назначения, предназначенных для размещения средств связи, тогда как испрашиваемый участок находится в составе земель населенных пунктов. Не представлены официальная информация операторов сотовой связи о необходимости устройства вышки связи с размещением базовой станции сети сотовой связи для улучшения качества связи, а также санитарно-эпидемиологическое заключение Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека о соответствии сооружения санитарным правилам и нормативам и возможности эксплуатации такого сооружения в конкретном месте расположения. Кроме того, в границах испрашиваемого земельного участка расположены трамвайные пути.

Ссылаясь на незаконность данного решения, общество оспорило его в судебном порядке по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Апелляционный суд не усматривает оснований для отмены обжалуемого решения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия.

Статьей 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли решение или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности

Оценивая заявленные требования на предмет соответствия оспариваемых ненормативных актов органа местного самоуправления требованиям действующего законодательства, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации установлены случаи использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, без предоставления земельных участков и установления сервитута. К таким случаям, в том числе, относится размещение объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации (подпункт 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 6 пункта 1 стать 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута следующих случаях размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В целях реализации указанной нормы Земельного кодекса Российской Федерации постановлением N 1300 утвержден Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

Постановление Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов" к числу таких объектов относит линии связи, линейно-кабельные сооружения связи и иные сооружения связи, для размещения которых не требуется разрешения на строительство (п. 11 в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 30.04.2016 N 385).

В данный Перечень включены линии связи, линейно-кабельные сооружения связи и иные сооружения связи, для размещения которых не требуется разрешения на строительство (пункт 11).

В соответствии с частью 2 статьи 51 Градостроительного кодекса строительство объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство. Исключение составляют случаи, предусмотренные в части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса.

Выдача разрешения на строительство не требуется в случае размещения антенных опор (мачт и башен) высотой до 50 метров, предназначенных для размещения средств связи (пункт 4.5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса).

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, оценив их по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к следующим выводам.

Для возведения предполагаемого к размещению объекта связи не требуется получения разрешения на строительство. Его размещение может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в публичной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов. Такое размещение допускается на земельных участках с любым видом разрешенного использования, за исключением случаев, когда такое размещение запрещено правовым режимом определенной категории земель.

Отказ департамента в выдаче разрешения на использование земельного участка, находящегося в границах кадастрового квартала с кадастровым номером 61:44:0040208, в целях размещения сооружения связи, без предоставления данного участка и установления сервитута, нарушает права (интересы) общества в сфере экономической деятельности.

Доводы департамента о том, что размещение сооружения связи на муниципальном земельном участке, находящимся в границах кадастрового квартала с кадастровым номером 61:44:0040208, не соответствует целевому назначению земель, а также требованиям градостроительного и земельного законодательства, отклоняются судом. Доказательств того, что обществом нарушены требования действующего законодательства, регулирующего использование территории для объекта, заявленного к размещению, департаментом не представлено (статья 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Доказывая законность оспариваемого отказа, департамент ссылается на изменение нормативного правового акта - Постановления Правительства Ростовской области от 06.03.2014 N 137 "Об утверждении Перечня случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ростовской области".

Однако этот довод основан на неверном толковании нормы, а именно - на ошибочном придании ей большей юридической силы, чем норме федерального закона.

Актуальная редакция постановления (от 29.11.2021) содержит следующую норму. Получение разрешения на строительство на территории Ростовской области не требуется в случаях, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также в ряде других случаев, в том числе - размещения антенных опор (мачт и башен) высотой до 52 метров и (или) технологическим заглублением подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли до 4 метров, на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землях для обеспечения космической деятельности, землях обороны, безопасности и землях иного специального назначения, предназначенных для размещения средств связи.

Из приведенного буквального содержания нормы, следует, что ею установлены дополнительные случаи допущения размещения объектов без получения разрешения на строительство, кроме случаев, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Как указано выше, пункт 4.5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает, что выдача разрешения на строительство не требуется в случае размещения антенных опор (мачт и башен) высотой до 50 метров, предназначенных для размещения средств связи.

Эта норма сохраняет свое действие и не содержит оговорок об условиях ее применения, следовательно, подлежит прямому применению, без воспроизводства ее в нормативном акте субъекта Российской Федерации - Ростовской области.

Более того, Градостроительный кодекс Российской Федерации как федеральный закон имеет большую юридическую силу, чем акт субъекта Российской Федерации и даже в случае указания в нем иных условий применения нормы он не подлежит применению (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации), как противоречащий нормам кодифицированного федерального закона.

Арбитражный суд Ростовской области обоснованно указал на грамматическую ошибочность толкования этой нормы: заявителем не принято во внимание, что в лексической конструкции нормы условия ее применения приведены в виде перечисления, которые разделены пунктуационным знаком запятой:

- размещения антенных опор (мачт и башен) высотой до 52 метров и (или) технологическим заглублением подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли до 4 метров,

- на землях промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землях для обеспечения космической деятельности, землях обороны, безопасности и землях иного специального назначения, предназначенных для размещения средств связи.

Таким образом, норма содержит не единое совокупное условие (параметры опоры в сочетании с категорией земель), а два самостоятельных условия - параметры опоры и категорией земель. Иное толкование означало бы возможность размещения такого вида объектов без получения разрешения на строительство только на указанных землях, что входит в прямое противоречие с приведенной выше нормой пункта 4.5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Описанное означает, что департамент, вопреки требованиям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказал законность оспариваемого отказа.

На основании норм федерального закона суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что размещение данного сооружения связи на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

С учетом изложенного доводы департамента подлежат отклонению, как основанные на неверном толковании норм права, а оспариваемое решение следует признать незаконным как несоответствующее нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушающее права заявителя в сфере предпринимательской деятельности, поскольку создает препятствие к созданию сооружения связи, что является предметом деятельности заявителя.

Доводы Департамента об отсутствии санитарно-эпидемиологического заключения Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека о соответствии сооружения санитарным правилам и нормативам и возможности эксплуатации такого сооружения в конкретном месте расположения судом правомерно отклонены.

Так, в силу пункта 3.20 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 9 июня 2003 г. N 135 "О введении в действие санитарных правил и нормативов - СанПиН 2.2.4.1383-03" (с изменениями и дополнениями) СЗЗ и зона ограничений определяются в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Минздравом России, с учетом возможного суммирования ЭМП (электромагнитных полей), создаваемых отдельными источниками, входящими в состав ПРТО (передающего радиотехнического объекта) (пункт 3.4). Границы СЗЗ и зон ограничения определяются расчетным методом и уточняются по результатам измерений уровней ЭМП.

В целях защиты населения от воздействия ЭМП, создаваемых антеннами ПРТО, устанавливаются санитарно-защитные зоны (С33) и зоны ограничения с учетом перспективного развития ПРТО и населенного пункта.

Санитарно-эпидемиологическая экспертиза осуществляется органами и учреждениями Госсанэпиднадзора, организациями, экспертами, аккредитованными в установленном порядке (пункт 3.8).

Санитарно-эпидемиологическая экспертиза осуществляется органами и учреждениями Госсанэпиднадзора, организациями, экспертами, аккредитованными в установленном порядке (пункт 3.8). В соответствии с методическими указаниями МУ 4.3.2320-08 "Порядок подготовки и оформления санитарноэпидемиологических заключений на передающие радиотехнические объекты" (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 22 января 2008 г.) для получения санитарно-эпидемиологического заключения на размещение ПРТО необходимо заявление от оператора связи (владельца ПРТО) или уполномоченного им лица на имя руководителя управления Роспотребнадзора о выдаче санитарноэпидемиологического заключения по результатам санитарно-эпидемиологической экспертизы. Результаты санитарно-эпидемиологической экспертизы оформляются в виде экспертного заключения.

При отсутствии правоустанавливающих документов на земельный участок, на котором планируется размещение оборудования базовой станции, оператор связи или уполномоченные им лица не могут обратиться с заявлением в Роспотребнадзор, поскольку данные документы требуются при сдаче заявления на получение санитарно-эпидемиологического заключения.

Кроме того, следует отметить, что для получения разрешения на использование земельного участка в соответствии с пунктом 2.6 Административного регламента N АР-321-20 муниципальной услуги "Выдача разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена", пунктом 7 постановления Правительства Ростовской области от 06.07.2015 N 440, установлен исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления муниципальной услуги.

Предоставление санитарно-эпидемиологического заключения Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека о соответствии сооружения санитарным правилам и нормативам и возможности эксплуатации такого сооружения в конкретном месте расположения, а также наличие лицензии на оказание услуг сотовой связи или взаимоотношения с оператором связи по размещению оборудования на сооружении связи, указанные как доводы отказа в выдаче разрешения на использование земельного участка, данный исчерпывающий перечень не содержит.

Таким образом, доводы Департамента об отсутствии санитарно-эпидемиологического заключения Роспотребнадзора, документов, подтверждающих наличие лицензии или взаимоотношения с оператором связи по размещению оборудования на сооружении связи, признаются судом инстанции необоснованными, поскольку такие основания для отказа в предоставлении разрешения на использование земельного участка не предусмотрены законодателем.

Отказ департамента, основанный на отсутствии документа от операторов сотовой связи, подтверждающего необходимость устройства вышки связи с размещением базовой станции сети сотовой связи, также не обоснован, так как заявитель не является оператором связи, его деятельность направлена на поиск мест для размещения сооружений связи, на которых операторы связи впоследствии смогут разместить базовые станции. Законодательного запрета на владение и предоставление в аренду антенно-мачтового сооружения организацией, не являющейся оператором связи, не имеется.

Не является законным отказ заинтересованного лица в выдаче разрешения по причине нахождения на земельном участке трамвайных путей. Согласно топосъемке, представленной заявителем в материалы дела, трамвайные пути являются недействующими. Кроме того, топосъемка согласована МУП "РТК", в чьем ведении находятся данные трамвайные пути и балансодержателем которых данная компания является.

Таким образом, основания, указанные в письме, не основаны на законе, не предусмотрены законодателем в качестве оснований для отказа в предоставлении разрешения на использование земельного участка.

При таких обстоятельствах доводы апелляционной жалобы не содержат каких-либо доводов, которые не были бы правильно оценены судом первой инстанции.

На основании статей 198 - 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд первой инстанции пришел к правильному выводу о незаконности оспариваемого решения Департамента.

Судом первой инстанции верно установлены фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, дана правильная оценка доказательствам.

Возражениями заявителя, изложенными в жалобе, не опровергаются выводы суда первой инстанции. Несогласие с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судом первой инстанции норм материального права, подлежащих применению в деле, не свидетельствует о том, что судом допущены нарушения, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.12.2022 по делу N А53-26754/2022 (с учетом определения об исправлении опечатки от 29.12.2022) оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в кассационном порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия постановления.

Председательствующий

Т.Р. Фахретдинов

Судьи

Р.Р. Илюшин Н.В. Нарышкина