Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 февраля 2023 г. N 19АП-7529/22 по делу N А14-9567/2022

город Воронеж

9 февраля 2023 г.

Дело N А14-9567/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 2 февраля 2023 года.

В полном объеме постановление изготовлено 9 февраля 2023 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малиной Е.В.,

судей Пороника А.А.,

Протасова А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Киреевой Е.П.,

при участии:

от Центрально-Черноземного Межрегионального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования: Суслова Е.А. - представитель по доверенности от 04.07.2022 N 14/04-СЕ/11415, сроком на один год, предъявлен диплом о наличии высшего юридического образования по специальности "Юриспруденция", паспорт РФ;

от акционерного общества "Щигровский комбинат хлебопродуктов": Петросова М.А. - представитель по доверенности от 09.01.2023, действительна до 31.12.2023, предъявлен диплом о наличии высшего юридического образования по специальности "Юриспруденция", паспорт РФ;

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы веб-конференции апелляционную жалобу Центрально-Черноземного Межрегионального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на решение Арбитражного суда Воронежской области от 14.11.2022 по делу N А14-9567/2022 по заявлению акционерного общества "Щигровский комбинат хлебопродуктов" к ЦентральноЧерноземному Межрегиональному Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования о признании недействительным предписание N 128п/К об устранении выявленных нарушений обязательных требований от 21.02.2022,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Щигровский комбинат хлебопродуктов" (далее - заявитель, АО "Щигровский КХП") обратилось в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Центрально-Черноземному Межрегиональному Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - ответчик, Центрально-Черноземное Межрегиональное Управление Росприроднадзора, Управление, заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания N 128п/К об устранении выявленных нарушений обязательных требований от 21.02.2022.

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 14.11.2022 по делу N А14-9567/2022 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, Центрально-Черноземное Межрегиональное Управление Росприроднадзора обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе Центрально-Черноземное Межрегиональное Управление Росприроднадзора указывает на ошибочное применение судом норм Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", поскольку плановая выездная проверка в отношении АО "Щигровский КХП" проведена на основании Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации". По мнению административного органа, судом области сделан необоснованный вывод о том, что оспариваемое предписание является неисполнимым. При этом, статья 90 Закона N 248-ФЗ не содержит императивных требований к форме и обязательным реквизитам предписания, в том числе не предусматривает необходимости указания конкретного способа (мероприятий, действий) устранения выявленных нарушений. Кроме того, установление в предписании конкретных действий по устранению допущенных нарушений влечет за собой ограничение общества в выборе способа устранения данных нарушений, и, следовательно, вмешательство административного органа в хозяйственную деятельность предприятия. Возложение на общество обязанности по устранению нарушения предполагает возможность самостоятельного выбора способа исполнения, в связи с чем, отсутствие в предписании указания на конкретные мероприятия не нарушает прав и законных интересов общества и не свидетельствует о незаконности оспариваемого предписания.

В отзыве на апелляционную жалобу АО "Щигровский комбинат хлебопродуктов" ссылается на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, указывая, что отсутствие в предписании точного описания границ земельного участка, позволяющего идентифицировать место загрязнения и устранить нарушение ставит оценку действий обязанного лица (АО "Щигровский КХП"), направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности. Кроме того, Управлением также нарушено требование о надлежащем уведомлении Общества о проведении контрольного (надзорного) мероприятия (выездной проверки), что согласно п.3 ч. 2 ст. 91 Федерального Закона N 248-ФЗ грубым нарушением требований к осуществлению государственного контроля недействительность оспариваемого предписания.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены судебного акта.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании решения N 128/п/К от 28.01.2022 Центрально-Черноземным Межрегиональным Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования на основании Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" в отношении АО "Щигровский КХП" с 01.02.2022 по 21.02.2022 проведена плановая выездная проверка.

10.02.2022 г. был произведен отбор проб почвы на территории прилегающей к строительной площадке с южной стороны, в присутствии представителя предприятия АО "Щигровский КХП" Сороковых М.В. специалиста по ОТ, составлен протокол отбора проб почвы N П-1 от 10.02.2022. По результатам аналитического исследования отобранных проб почвы, согласно Протоколу ЖП-1/22 от 18.02.2022 г. результатов анализа проб почвы: на обследованной территории площадью 28, кв.м, прилегающей к строительной площадке с южной стороны, установлено наличие превышений допустимых концентраций загрязняющих веществ в почве, в том числе: нефтепродуктами на глубине 0-20 см- в 1,6 раза, на глубине 20-60 см-в 2,4 раза, на глубине 60-100 см - в 2,5 раза; фосфором подвижным - на глубине 0-20 см- 1,6 раза, на глубине 20-60,см-в 1,4 раза, на глубине 60-100 см - в 1,2 раза; анионными ПАВ на глубине 0-20 см- 1,1 раза, на глубине 20-60 см-в 1,1 раза, на глубине 60-100 см - в 1,1 раза.

Таким образом, в ходе проведения проверки Центрально-Черноземное Межрегиональное Управление Росприроднадзора установило, что АО "Щигровский КХП" нарушены часть 1, 2 статьи 34, статьи 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статья 12, пункт 2 части 2 статьи 13, часть 5 статьи 13, статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации, выразившиеся превышение загрязняющих веществ в отобранных пробах почвы на территории промплощадки АО "Щигровский КХП" расположенной с южной стороны от строительной площадки по следующим веществам: нефтепродукты от 1,6 до 2,5 раза; фосфор подвижный от 1,2 до 1,6 раза; анионные поверхностно-активные вещества в 1,1 раза.

По результатам проверки составлен акт плановой проверки N 128/п/К от 21.02.2022, на основании которого выдано предписание N 128/п/К об устранении выявленных нарушений обязательных требований от 21.02.2022, указывающее на необходимость АО "Щигровский КХП" устранить выявленные нарушения в срок до 22.05.2022.

АО "Щигровский КХП" обжаловало предписание N 128/п/К от 21.02.2022 вышестоящему должностному лицу. Решением N 24/К от 14.03.2022 в удовлетворении жалобы общества отказано.

Не согласившись с предписанием N 128п/К от 21.02.2022, общество обратилось в суд с рассмотренными требованиями.

Суд области, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует принципу исключения возможности двоякого толкования формулировки и необходимости их дополнительного разъяснения лицу, которому оно выдано, в связи с чем, признал указанное предписание неисполнимым, что явилось самостоятельным основанием для признания его недействительным.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений.

Из оспариваемого предписания следует, что оно содержат обязательные для Общества требования об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства, связанных с экономической деятельностью Общества. Неисполнение предписания может повлечь неблагоприятные для заявителя последствия, следовательно, данное предписание является ненормативным правовым актом, возможность оспаривания которого предусмотрена нормами главы 24 АПК РФ.

Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2022) (далее Закон N 248-ФЗ) регулируются отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также устанавливаются гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц.

В силу части 1 статьи 15 Закона N 248-ФЗ предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются соблюдение контролируемыми лицами обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами; соблюдение (реализация) требований, содержащихся в разрешительных документах; соблюдение требований документов, исполнение которых является необходимым в соответствии с законодательством Российской Федерации; исполнение решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 57 закона N 248-ФЗ основанием для проведения контрольных (надзорных) мероприятий может быть наступление сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включенных в план проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

Плановые контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, формируемого контрольным (надзорным) органом и подлежащего согласованию с органами прокуратуры (часть 1 статьи 61 Закона N 248-ФЗ).

В силу части 1 статьи 64 Закона N 248-ФЗ для проведения контрольного (надзорного) мероприятия, предусматривающего взаимодействие с контролируемым лицом, а также документарной проверки принимается решение контрольного (надзорного) органа, подписанное уполномоченным должностным лицом контрольного (надзорного) органа, в котором указывается, в том числе адрес с места осуществления контролируемым лицом деятельности или адрес нахождения иных объектов контроля, в отношении которых проводится контрольное (надзорное) мероприятие.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 19 Закона N 248-ФЗ в целях информационного обеспечения государственного контроля (надзора), муниципального контроля создается единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий.

В соответствии с подпунктом 1 части 1 статьи 19 Закона N 248-ФЗ в целях учета проводимых контрольными (надзорными) органами профилактических мероприятий, указанных в пунктах 4 и 7 части 1 статьи 45 Закона N 248-ФЗ, контрольных (надзорных) мероприятий, указанных в части 2 статьи 56 Закона N 248-ФЗ, принятых контрольными (надзорными) органами мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) по восстановлению правового положения, существовавшего до таких нарушений создан Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий (далее - ЕРКНМ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2021 N 604 утверждены Правила формирования и ведения единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий (далее - Правила).

В силу подпункта "а" пункта 5 Правил единый реестр включает в себя сведения о проводимым контрольными (надзорными) органами контрольных (надзорные) мероприятий, профилактический мероприятий согласно приложению.

В соответствии с пунктом 8 "Выездная проверка" раздела II приложения к Правилам сведения об объектах контроля вносятся в момент согласования плана проведения плановых мероприятий, сам объект заполнятся в виде текстового поля.

Проведение контрольных (надзорных) мероприятий, информация о которых на момент начала их проведения в реестре отсутствует, не допускается (часть 4 статьи 19 Закона N 248-ФЗ).

Как следует из материалов дела, проверка в отношении АО "Щигровский комбинат хлебопродуктов" проведена в рамках Закона N 248-ФЗ.

Решение о проведении плановой выездной проверки от 28.01.2022 N 128/п/К принято в связи с исполнением ежегодного плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий Центрально-Черноземного Межрегионального Управления Росприроднадзора на 2022 г., утвержденного и размещенного в Федеральной государственной информационной системе "Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий".

В решении Управления о проведении плановой выездной проверки от 28.01.2022 в пункте 7 определен объект контроля: Курская обл, Щигровский р-н, г. Щигры, ул. Мичурина, 2А, код объекта негативного воздействия 38-0246-001377-П.

Проведенной проверкой в отношении АО "Щигровский комбинат хлебопродуктов" установлен факт "Порча земель", а именно, превышение содержания загрязняющих веществ в отобранных пробах почвы на территории промплощадки АО "Щигровский комбинат хлебопродуктов", расположенной с южной стороны строительной площадки.

По результатам проверки, проведенной на основании решения от 28.01.2022 составлен акт плановой выездной проверки от 21.02.2022, 16 час. 45 мин. N 128/п/К.

Оспариваемое предписание N 128п/К об устранении выявленных нарушений обязательных требований от 21.02.2022 вынесено Управлением на основании акта проверки от 21.02.2022 N 128/п/К, о чем имеется указание в самом предписании.

В силу части 6 статьи 73 Закона N 73-ФЗ о проведении выездной проверки контролируемое лицо уведомляется путем направления копии решения о проведении выездной проверки не позднее чем за двадцать четыре часа до ее начала в порядке, предусмотренном статьей 21 настоящего Федерального закона, если иное не предусмотрено федеральным законом о виде контроля.

Согласно части 4 статьи 21 Закона N 248-ФЗ информирование контролируемых лиц о совершаемых должностными лицами контрольного (надзорного) органа и иными уполномоченными лицами действиях и принимаемых решениях осуществляется в сроки и порядке, установленные настоящим Федеральным законом, путем размещения сведений об указанных действиях и решениях в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, а также доведения их до контролируемых лиц посредством инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме, в том числе через федеральную государственную информационную систему "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" и (или) через региональный портал государственных и муниципальных услуг.

На основании части 5 статьи 21 Закона N 248-ФЗ контролируемое лицо считается проинформированным надлежащим образом в случае, если:

1) сведения предоставлены контролируемому лицу в соответствии с частью 4 настоящей статьи, в том числе направлены ему электронной почтой по адресу, сведения о котором представлены контрольному (надзорному) органу контролируемым лицом и внесены в информационные ресурсы, информационные системы при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля или оказании государственных и муниципальных услуг, за исключением случаев, установленных частью 9 настоящей статьи. Для целей информирования контролируемого лица контрольным (надзорным) органом может использоваться адрес электронной почты, сведения о котором были представлены при государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) сведения были направлены в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, через единый портал государственных и муниципальных услуг или через региональный портал государственных и муниципальных услуг в адрес контролируемых лиц, завершивших прохождение процедуры регистрации в единой системе идентификации и аутентификации, с подтверждением факта доставки таких сведений.

Как усматривается их материалов дела о проведении контрольного (надзорного) мероприятия АО "Щигровский КХП" было уведомлено посредством направления электронного письма на адрес Васильевой В. А. с адреса электронной почты фп4б@хрп.gov.ru 31.01.2022 в 11 час. 26 мин., что подтверждается скриншотом страницы.

Из акта проверки от 21.02.2022 N 128/п/К (п.8) следует, что выездная проверка проведена в следующие сроки: с 01.02.2022 8 час. 00 мин., по 21.02.2022 16 час. 10 мин. Дата начала проверки - 01.02.2022 8 час. 00 мин. также указана в решении о проведении выездной проверки от 28.01.2022 N 128/п/К.

Таким образом, юридическое лицо АО "Щигровский КХП" о проведении выездной проверки уведомлено с нарушением положений п.6 ст. 73 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ, так как промежуток времени с даты получения решения до начала проверки составил менее 24 часов.

Согласно п. 3 ч.2 ст.91 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля является нарушение требования об уведомлении о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в случае, если такое уведомление является обязательным.

Вступившим в законную силу решением Щигровского районного суда Курской области по делу N 12-47/2022 от 01.12.2022 установлен факт уведомления юридического лица АО "Щигровский КХП" о проведении выездной проверки с нарушением положений п. 6 ст. 73 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ, что послужило основанием для отмены постановления государственного инспектора Центрально-Черноземного межрегионального управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Шумакова С.Н. о назначении административного наказания N 128/п/К-3 от 11.03.2022 по делу об административном правонарушении, предусмотренным ч.2 ст.8.6 КоАП РФ, которым АО "Щигровский КХП" признано виновным в совершении административного правонарушения предусмотренного ч.2 ст.8.6 КоАП РФ, выразившееся в уничтожении плодородного слоя почвы, а равно порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами и иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и. подвергнуто наказанию в виде административного штрафа в размере 40 000 руб.

Пунктом 3 части 2 статьи 91 Закона N 248-ФЗ предусмотрено, что к грубым нарушениям требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля относится нарушение требования об уведомлении о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в случае, если такое уведомление является обязательным.

В рамках рассмотрения данного дела Щигровский районный суд Курской области пришел к выводу о грубом нарушении административным органом требований к организации и осуществлению контрольного (надзорного) мероприятия.

Согласно части 1 статьи 91 Закона N 248-ФЗ решения, принятые по результатам контрольного (надзорного) мероприятия, проведенного с грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, подлежат отмене контрольным (надзорным) органом, проводившим контрольное (надзорное) мероприятие, вышестоящим контрольным (надзорным) органом или судом, в том числе по представлению (заявлению) прокурора.

Поскольку судом апелляционной инстанции установлено, что оспариваемое Обществом в рамках настоящего дела предписание вынесено Управлением по итогам плановой выездной проверки проведенной в отношении Общества с нарушением требованием части 6 статьи 73 Закона N 248-ФЗ, что в силу положений п.3 ч. 2 ст. 91 Закона N 248- ФЗ является грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля, при указанных обстоятельствах с учетом требований п. 1 ст. 91 Закона N 248-ФЗ указанное предписание подлежит признанию незаконным и подлежащим отмене.

С учетом изложенного выводы суда первой инстанции о неисполнимости спорного предписания, равно как и ошибочное указание на нормы Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", правового значения не имеют.

Ссылки Управления на то, что общество не обжаловало акт проверки N 128/п/К от 21.02.2022, апелляционным судом не принимается.

В соответствии с разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации, содержащимися в пункте 6 постановления Пленума от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", акты налоговых проверок не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений.

На основании вышеизложенного заявленные требования о признания недействительным предписания N 128п/К об устранении выявленных нарушений обязательных требований от 21.02.2022 правомерно были удовлетворены судом первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Воронежской области от 14.11.2022 по делу N А14-9567/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Центрально-Черноземного Межрегионального Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.В. Малина

Судьи

А.А. Пороник А.И. Протасов