Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 9 февраля 2023 г. N 05АП-112/23 по делу N А59-5503/2022

г. Владивосток

09 февраля 2023 г.

Дело N А59-5503/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 02 февраля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 февраля 2023 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей Г.Н. Палагеша, С.В. Понуровской,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.Д. Спинка,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Сахалинского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору,

апелляционное производство N 05АП-112/2023

на решение от 28.11.2022

судьи М.В. Зуева

по делу N А59-5503/2022 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Сахалинского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1026500534268, ИНН 6501026709)

к сельскохозяйственному производственному кооперативу "Рыболовецкий колхоз "Дружба" (ОГРН 1026500914406, ИНН 6507000094)

о понуждении к исполнению требований предписания от 29.10.2021 N П-380-82/1 о принятии мер об устранении выявленных нарушений, об устранении нарушений, содержащихся в предписании в установленный законом срок,

при участии: стороны не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

Сахалинское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - заявитель, управление, орган технологического надзора, Ростехнадзор) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о понуждении сельскохозяйственного производственного кооператива "Рыболовецкий колхоз "Дружба" (далее - кооператив, СХПК "Дружба") к исполнению требований предписания от 29.10.2021 N П-380-82/1 и об обязании кооператив устранить нарушения, содержащиеся в предписании N П-380-82/1 от 29.10.2021, в установленный законом срок.

Решением арбитражного суда от 28.11.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, управление обратилось с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, согласно которой просит отменить обжалуемое решение и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В обоснование доводов жалобы ссылается на неправильное применение арбитражным судом к спорным отношениям общих начал гражданского законодательства, тогда как порядок государственного контроля регламентируется Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ). Приводит доводы о том, что поскольку указанным Законом контрольный (надзорный) орган наделен полномочиями по принятию мер по обеспечению исполнения выданного предписания вплоть до обращения в суд, и поскольку в 2022 году были введены ограничения на проведение плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, то у Ростехнадзора имелись правовые основания для обращения в суд с требованием о понуждении кооператив исполнить предписание, тем более, что управление в настоящее время лишено возможности самостоятельно контролировать исполнение предписания и принимать меры по его исполнению. Кроме того, выражает несогласие с выводом суда о том, что рассмотрение подобного требования не относится к компетенции судов, полагая, что по смыслу статей 27, 28 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд наделен соответствующей компетенцией. Также считает ошибочным вывод суда о том, что действующим законодательством не предусмотрена возможность принудительного исполнения предписания в судебном порядке, отмечая, что на основании статьи 174 АПК РФ арбитражный суд имеет возможность при принятии решения, обязывающего ответчика совершить определенные действия, в резолютивной части решения указать лицо, обязанное совершить эти действия, а также место и срок их исполнения.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явились, заявлений, ходатайств не представили, в связи с чем судебная коллегия на основании статей 156, 266 АПК РФ рассмотрела апелляционную жалобу в их отсутствие по имеющимся в материалах дела документам.

Из материалов дела коллегией установлено.

На основании решения от 18.10.2021 N Р-380-82 о проведении выездной проверки (плановой) управлением в отношении кооператива проведена плановая выездная проверка в области промышленной безопасности опасных производственных объектов: площадка фреоновой холодильной установки А77-00054-0006, III класс; котельная А77-00054-0002, III класс, результаты которой оформлены актом N А-380-82 от 29.10.2021.

В ходе контрольных мероприятий орган технологического надзора установил следующие нарушения:

1) в нарушение части 1 статьи 1.1 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ), подпункта "б" пункта 471 Правил промышленной безопасности при использовании оборудования, работающего под избыточным давлением, утвержденного приказом Ростехнадзора от 15.12.2020 N 536 (далее - Правила N 536), не проведено внеплановое техническое освидетельствование циркуляционного ресивера;

2) в нарушение части 1 статьи 1.1 Закона N 116-ФЗ, подпункта "б" пункта 471 Правил N 536 не проведено внеплановое техническое освидетельствование линейного ресивера;

3) в нарушение части 1 статьи 1.1 Закона N 116-ФЗ, подпункта "б" пункта 471 Правил N 536 не проведено внеплановое техническое освидетельствование маслоотделителя агрегата N 1, агрегата N 2;

4) в нарушение части 1 статьи 1.1 Закона N 116-ФЗ, подпункта "з" пункта 228 Правил N 536 главный механик, ответственный за исправное состояние и безопасную эксплуатацию сосудов, работающих под давлением, не имеет дополнительного профессионального образования в области промышленной безопасности и не прошел очередную аттестацию в области промышленной безопасности.

По результатам указанной проверки кооперативу выдано предписание N П-380-82/1 от 29.10.2021 на устранение нарушений законодательства, согласно которому СХПК "Дружба" следовало в срок до 01.04.2022 (пункт 4) и до 01.05.2022 (пункты 1 - 3) определить ответственное лицо, имеющее соответствующее профессиональное образование и аттестацию в области промышленной безопасности, а также провести внеплановое техническое освидетельствование соответствующих приборов и оборудования.

На основании пункта 8 Постановления Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Постановление N 336) срок исполнения данного предписания был автоматически продлен до 30.07.2022.

Установив, что по истечении срока исполнения данного предписания кооператив не предоставил информацию об устранении выявленных нарушений и ходатайство о продлении срока исполнения предписания не заявил, а также посчитав, что по смыслу пункта 3 Постановления N 336 у него отсутствуют правовые основания для проведения внеплановой проверки в связи с истечением срока исполнения ранее выданного предписания, управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о понуждении СХПК "Дружба" исполнить требования предписания, в удовлетворении которого обжалуемым решением суда было отказано.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции на основании следующего.

По правилам пункта 1 статьи 3 Закона N 116-ФЗ требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Согласно абзацам второму, девятому, тринадцатому, девятнадцатому пункта 1 статьи 9 этого же Закона организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана: - соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; - обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности в случаях, установленных настоящим Федеральным законом; - обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями; - выполнять указания, распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями.

Как установлено пунктом 4 статьи 16 Закона N 116-ФЗ, организация и осуществление федерального государственного надзора в области промышленной безопасности регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

В соответствии с пунктами 1, 4 части 2 статьи 90 Закона N 248-ФЗ в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан: - выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля; - принять меры по осуществлению контроля за устранением выявленных нарушений обязательных требований, предупреждению нарушений обязательных требований, предотвращению возможного причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, при неисполнении предписания в установленные сроки принять меры по обеспечению его исполнения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном исполнении предписания, если такая мера предусмотрена законодательством.

Таким образом, буквальное прочтение указанных норм права показывает, что обращение в суд с требованием о принудительном исполнении предписания должно быть предусмотрено специальным законодательством.

Анализ положений Закона N 116-ФЗ показывает, что указанное правомочие данным нормативным правовым актом за Ростехнадзором не закреплено.

При этом порядок организации и осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, установленный Положением о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 N 1082, также не содержит сведений об отнесении к компетенции Ростехнадзора права на обращения в суд с требованием о понуждению к исполнению ранее выданных предписаний.

Не установлено предоставление таких полномочий заявителю и Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (далее - Положение N 401), и Положением о Сахалинском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным приказом Ростехнадзора от 29.08.2022 N 278 (далее - Положение N 278).

Так, из пункта 1 Положения N 401 следует, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю (надзору) в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

В соответствии с пунктом 6.6 данного Положения Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

В силу пункта 1 Положения N 278 Сахалинское управление Ростехнадзора является территориальным органом регионального уровня, осуществляющим функции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в установленной сфере деятельности на территории Сахалинской области.

Пунктом 5.7 указанного Положения определено, что территориальный орган с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право выдавать юридическим лицам независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, индивидуальным предпринимателям в пределах установленной компетенции предписания об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля.

Аналогичные полномочия были закреплены пунктом 5.7 ранее действовавшего Положения о Сахалинском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного приказом Ростехнадзора от 28.06.2016 N 258.

Соответственно по смыслу приведенных положений действующего законодательства осуществление государственного надзора в области промышленной безопасности опасных производственных объектов относится к компетенции управления, которое в пределах предоставленных ему полномочий имеет право выдавать предписания об устранении выявленных нарушений, но не наделено правом на обращение в суд с требованием о принудительном их исполнении.

Принимая во внимание изложенное, следует признать, что в отсутствие соответствующих полномочий заявление органа технологического надзора о понуждении кооператив в судебном порядке исполнить требования предписания N П-380-82/1 от 29.10.2021 не основано на законе, что свидетельствует об избрании Ростехнадзором ненадлежащего способа защиты нарушенного права, в связи с чем заявленные требования являются необоснованными и не подлежат удовлетворению.

Делая указанный вывод, суд апелляционной инстанции отмечает, что предписание представляет собой ненормативный правовой акт, который исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

То есть предписание подлежит безоговорочному исполнению лицом, к которому оно адресовано, вне зависимости от наличия или отсутствия судебного акта об обязании его исполнения (Определение Верховного Суда РФ от 23.05.2017 N 308-КГ17-5027)..

В этой связи, учитывая, что выданное кооперативу предписание N П-380-82/1 от 29.10.2021 является обязательным к исполнению, и что нормами законодательства о промышленной безопасности Ростехнадзор не наделен правом на обращение в суд с требованием о понуждении к исполнению данного ненормативного правового акта, судебная коллегия считает, что заявленное требование фактически направлено на повторное придание обязательности спорному предписанию путем обращения в суд, что действующим законодательством не предусмотрено.

Довод апелляционной жалобы о том, что заявленные требования обусловлены введенными ограничениями на проведение в 2022 году плановых контрольных (надзорных) мероприятий, плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), регулируемых Законом N 248-ФЗ, и что возможность проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, внеплановых проверок пунктом 3 Постановления N 336 установлена только в исключительных случаях, не может быть принят коллегией во внимание, поскольку введение указанных ограничений не сопряжено с предоставлением Ростехнадзору права на обращение в суд с требованием о понуждении контролируемое лицо исполнить требования ранее выданного предписания.

Позиция заявителя апелляционной жалобы о том, что в настоящее время действующее законодательство не позволяет ему самостоятельно контролировать исполнение выданного предписания, а также реализовывать механизм привлечения к административной ответственности, со ссылкой на Постановление N 336, также не свидетельствует об обоснованности заявленных требований.

Как установлено пунктом 3 части 2 статьи 90 Закона N 248-ФЗ, в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан при выявлении в ходе контрольного (надзорного) мероприятия признаков преступления или административного правонарушения направить соответствующую информацию в государственный орган в соответствии со своей компетенцией или при наличии соответствующих полномочий принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности;

В тоже время в силу пункта 9 Постановления N 336 должностное лицо контрольного (надзорного) органа, уполномоченного на возбуждение дела об административном правонарушении, в случаях, установленных законодательством, вправе возбудить дело об административном правонарушении, если состав административного правонарушения включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля (за исключением государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления), исключительно в случае, предусмотренном пунктом 3 части 2 статьи 90 Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (за исключением случаев необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности).

Таким образом, действительно, дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не может быть возбуждено без проведения контрольного (надзорного) мероприятия, проверки и оформления акта по результатам такого мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом.

Между тем следует отметить, что на основании пункта 10 Постановления N 336 допускается проведение профилактических мероприятий, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, мероприятий по контролю без взаимодействия в отношении контролируемых лиц в соответствии с Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Проведение контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, мероприятий по контролю без взаимодействия не требует согласования с органами прокуратуры.

Соответственно, в том в случае, если указанное предписание содержит требование об устранении нарушений, не соответствующие положениям пункту 7(1) Постановления N 336, контрольный (надзорный) орган оценивает его исполнение только на основании имеющихся сведений и документов без проведения внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий (за исключением случая представления контролируемым лицом документов и (или) сведений об исполнении предписания в целях получения или возобновления ранее приостановленного действия лицензии, аккредитации или иного документа, имеющего разрешительный характер).

При этом если указанные сведения не являются достаточными для признания предписания об устранении нарушений исполненным, то в отношении контролируемого лица может быть объявлено предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, что относится к видам профилактических мероприятий по смыслу статьи 45 Закона N 248-ФЗ.

Соответственно управление в настоящем случае не лишено возможности в установленном порядке реализовать предоставленные ему полномочия по защите публичных интересов в случаях неисполнения выданного им предписания об устранении нарушений действующего законодательства.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции не усматривает оснований считать, что введенные Постановлением N 336 ограничения на проведение контрольных (надзорных) мероприятий и на возбуждение дел об административных правонарушениях в 2022 году полностью исключили контрольные функции Ростехнадзора по ранее выявленным нарушениям, что опосредует его право на обращение в суд с настоящим требованием.

Оценивая довод апелляционной жалобы о неправильном применении судом первой инстанции к спорной ситуации норм гражданского права, судебная коллегия учитывает, что обжалуемое решение суда принято арбитражным судом на основании системного толкования и применения действующего законодательства в области осуществления государственного контроля (надзора) объектов промышленной безопасности, что соответствует характеру настоящего спора.

При этом ссылки суда на положения статей 8, 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющие способы защиты нарушенных прав, не вступают в противоречие с разрешением спорной ситуации, возникшей из публичных правоотношений.

Что касается несогласия управления с выводом суда о том, что рассмотрение требований о понуждении исполнить предписание Ростехнадзора к компетенции судов не относится, то апелляционная коллегия отмечает, что правила статей 27, 28 АПК РФ об отнесении к компетенции арбитражного суда рассмотрение дел по экономическим спорам не могут рассматриваться как предоставляющие указанному органу возможность заявлять требования о понуждении к исполнению своего предписания в отсутствие соответствующих положений в специальном законодательстве.

Возражения заявителя апелляционной жалобы в указанной части со ссылкой на статью 174 АПК РФ судебной коллегией также не принимаются поскольку процессуальный порядок принятия решения суда, обязывающего ответчика совершить определенные действия, не связанные со взысканием денежных средств или с передачей имущества, не свидетельствует о наличии правовых оснований для обращения в суд с требованием о понуждении исполнить предписание управления.

При таких обстоятельствах судебная коллегия поддерживает вывод арбитражного суда об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований, как не основанных на нормах права, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявления управления.

В целом доводы апелляционной жалобы не могут быть приняты во внимание, поскольку не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции не относит на орган технологического надзора судебные расходы по государственной пошлине за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 28.11.2022 по делу N А59-5503/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

Г.Н. Палагеша С.В. Понуровская