Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2023 г. N 05АП-307/23 по делу N А59-5504/2022

г. Владивосток

15 февраля 2023 г.

Дело N А59-5504/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 13 февраля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 февраля 2023 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Гончаровой,

судей Н.Н. Анисимовой, С.В. Понуровской,

при ведении протокола секретарем судебного заседания В.А. Ячмень,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Сахалинского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору,

апелляционное производство N 05АП-307/2023

на решение от 28.11.2022

судьи М.В. Зуева

по делу N А59-5504/2022 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Сахалинского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН: 1026500534268, ИНН: 6501026709)

к сельскохозяйственному производственному кооперативу "Рыболовецкий колхоз "Дружба" (ОГРН: 1026500914406, ИНН: 6507000094)

о понуждении к исполнению требований предписания от 27.10.2021 N П-380-82 о принятии мер об устранении выявленных нарушений, об устранении нарушений, содержащихся в предписании в установленный законом срок,

при участии: лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ:

Сахалинское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области к сельскохозяйственному производственному кооперативу "Рыболовецкий колхоз "Дружба" (далее - кооператив) с заявлением о понуждении к исполнению требований предписания от 27.10.2021 N П-380-82 о принятии мер об устранении выявленных нарушений, об устранении нарушений, содержащихся в предписании в установленный законом срок.

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 28.11.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, управление обратилось с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд, согласно которой просит решение суда первой инстанции от 28.11.2022 отменить, принять по делу новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы управление указывает, что действующее законодательство не позволяет управлению самостоятельно контролировать исполнение выданного предписания, а также реализовывать механизм привлечения ответчика к ответственности за его неисполнение. Обращение в суд с иском о понуждении исполнить предписание является реализацией права истца требовать от ответчика выполнения обязанности по устранению выявленных в ходе проверки нарушений обязательных требований промышленной безопасности.

Извещенные надлежащим образом о дате, месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились.

Суд, руководствуясь статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, коллегией установлено следующее.

Сахалинским управлением Ростехнадзора в период с 25.10.2021 по 27.10.2021 в отношении кооператива проведена выездная проверка.

Актом выездной проверки от 27.10.2021 N А-380-82 зафиксированы нарушения обязательных требований по обеспечению безопасной эксплуатации в отношении котельной, А77-00054-0002, III класс, а именно:

1) Положение о производственном контроле по обеспечению безопасной эксплуатации опасных производственных объектов р/к "Дружба", утвержденное председателем р/к "Дружба" В.С. Рутвиным 07.05.2009, разработано без учета требований Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.12.2020 N 2168. Нарушена статья 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ), пункты 3 и 4 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 18.12.2020 N 2168 "Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности" (далее - Правила N 2168);

2) Не представлен порядок расследования причин инцидентов на опасном производственном объекте "Котельная", А77-00054-0002, III класса опасности, поднадзорному Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Нарушена статья 9 Федерального закона N 116-ФЗ, пункт 29 Порядка проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения, утвержденного Приказом Ростехнадзора от 08.12.2020 N 503 (далее - Порядок N 503);

3) Не представлена инструкция, устанавливающие действия работников в аварийных ситуациях на опасном производственном объекте "Котельная", А77-00054-0002, III класса опасности, поднадзорному Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Нарушена статья 9 Федерального закона N 116-ФЗ, пункт 386 Приказа Ростехнадзора от 15.12.2020 N 536 "Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила промышленной безопасности при использовании оборудования, работающего под избыточным давлением" (далее - ФНП N 536);

4) Не представлена экспертиза промышленной безопасности на здание и сооружения котельной предназначенной для осуществления технологических процессов с использованием оборудования под давлением опасного производственного объекта "Котельная", А77-00054-0002,111 класса опасности, расположенной по адресу: 694240, Сахалинская область, г. Поронайск, ул. Октябрьская, 2. Нарушен пункт 1 статьи 13 Федерального закона N 116-ФЗ, пункты 228 и 461 приложение 1 пункт 4 ФНП N 536, пункт 5 федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности", утвержденных Приказом Ростехнадзора от 20.10.2020 N 420 (далее - Правила N 420);

5) Не представлена экспертиза промышленной безопасности на дымовую трубу котельной опасного производственного объекта "Котельная", А77-00054-0002, III класса опасности, расположенной по адресу: 694240, Сахалинская область, г. Поронайск, ул. Октябрьская, 2. Нарушен пункт 1 статьи 13 Федерального закона N 116-ФЗ, пункты 228 и 461 приложение 1 пункт 4 ФНП N 536, пункт 5 Правил N 420;

6) Не представлены документы по проведению проверок состояния промышленной безопасности в соответствии с планом мероприятий по обеспечению промышленной безопасности на ОПО СПК "РК "Дружба" на 2021 год и не доводится до сведения работников опасных производственных объектов информация об изменении требований промышленной безопасности, устанавливаемых нормативными правовыми актами, а также не обеспечиваются работники указанными документами. Нарушена статья 9 Федерального закона N 116-ФЗ, пункт 14 Правил N 2168;

7) Не представлен распорядительный документ организации из числа инженерно-технических работников, состоящих в штате эксплуатирующей организации, должностных лиц, ответственного за исправное состояние и безопасную эксплуатацию оборудования под давлением, прошедших аттестацию в области промышленной безопасности в соответствии с положениями статьи 14.1 Федерального закона N 116-ФЗ. Нарушена статья 9 Федерального закона N 116-ФЗ, пункты 228 ФНП N 536;

8) Ответственный за осуществление производственного контроля за безопасной эксплуатацией оборудования не может совмещать обязанности ответственного за исправное состояние и безопасную эксплуатацию оборудования под давлением (представленное Распоряжение СПК "РК "Дружба" от 19.07.2017 N 205-А). Нарушена статья 9 Федерального закона N 116-ФЗ, пункт 232 ФНП N 536;

9) Не проводится гидравлическое испытание рабочим давлением каждый раз после вскрытия барабанов, коллекторов с записью в паспорте котла ответственным за исправное состояние, безопасную эксплуатацию паровых котлов на опасном производственном объекте "Котельная", А77- 00054-0002, III класса опасности. Нарушена статья 9 Федерального закона N 116-ФЗ, пункты 386, 387, 400 и 410 ФНП N 536;

10) Не представлена информация о поверке манометров на опасном производственном объекте "Котельная", А77-00054-0002, III класса опасности. Нарушена статья 9 Федерального закона N 116-ФЗ, пункты 660 661 ФНП N 536;

11) Не представлены документы по допуску к самостоятельной работе с выдачей удостоверения обслуживающего персонала опасного производственного объекта "Котельная", А77-00054-0002, III класса опасности, расположенного по адресу: 694240, Сахалинская область, г. Поронайск, ул. Октябрьская, 2. Нарушена статья 9 Федерального закона N 116-ФЗ, пункт 238 ФНП N 536;

12) При эксплуатации котлов на опасном производственном объекте "Котельная", А77-00054-0002, III класса опасности не соблюдаются требования организации- изготовителя, так как не представлены руководства (инструкции) по эксплуатации оборудования: - Котел паровой КЕ 4-14СО. с заводским номером 33430, учетный номер 1036, 1983 г. выпуска; - Котел паровой КЕ 4-14, с заводским номером 5522, учетный номер 1273, 1985 г выпуска;- Котел паровой КЕ 4-14СО, с заводским номером 2700, учетный номер 2240, 2000 г. выпуска. Нарушена статья 9 Федерального закона N 116- ФЗ, пункт 238 ФНП N 536.

На основании акта проверки кооперативу 27.10.2021 выдано предписание N П-380-82.

Доказательств выполнения требований предписания кооператив не представил.

Полагая заявление требования о понуждении кооператива к исполнению выданного ранее предписания единственным способом влияния на проверяемое лицо с целью исполнения норм действующего законодательства, управление обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал, придя к выводу об отсутствии у Ростехнадзора при выявленных им нарушениях полномочий по обращению в арбитражный суд с заявленными требованиями.

Исследовав и оценив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, проверив в порядке статей 266 - 271 АПК РФ правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, в порядке, установленном настоящим Кодексом. При этом, статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее- ГК РФ) определены способы защиты гражданских прав.

Условиями предоставления судебной защиты лицу, обратившемуся в суд с рассматриваемым требованием, являются установление наличия у истца принадлежащего ему субъективного материального права потребовать исполнения определенного обязательства от ответчика, наличия у ответчика обязанности исполнить это обязательство и факта его неисполнения последним

В силу части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в том числе: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ требования промышленной безопасности - это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в данном Законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность. Требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов.

В части 1 статьи 9, части 1 статьи 11 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ указано, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения настоящего федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности, обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на опасном производственном объекте; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями, а также иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 12 статьи 16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ должностные лица органов государственного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Правовые основы проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на предмет соблюдения ими требований промышленной безопасности регулируется, в том числе Федеральным законом от 31.07.2020 N 248-ФЗ.

С 01.07.2021 вступил в силу Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ), в соответствии с частью 1 статьи 95 которого по истечении срока исполнения контролируемым лицом решения, принятого в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона, либо при представлении контролируемым лицом до истечения указанного срока документов и сведений, представление которых установлено указанным решением, либо в случае получения информации в рамках наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности) контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение решения на основании представленных документов и сведений, полученной информации. Если указанные документы и сведения контролируемым лицом не представлены или на их основании либо на основании информации, полученной в рамках наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), невозможно сделать вывод об исполнении решения, контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение указанного решения путем проведения одного из контрольных (надзорных) мероприятий, предусмотренных пунктами 1 - 6 части 2 статьи 56 настоящего Федерального закона. В случае, если проводится оценка исполнения решения, принятого по итогам выездной проверки, допускается проведение выездной проверки.

Частью 2 статьи 95 Закона N 248-ФЗ установлено, что в случае, если по итогам проведения контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, контрольным (надзорным) органом будет установлено, что решение не исполнено или исполнено ненадлежащим образом, он вновь выдает контролируемому лицу решение, предусмотренное пунктом 1 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона, с указанием новых сроков его исполнения. При неисполнении предписания в установленные сроки контрольный (надзорный) орган принимает меры по обеспечению его исполнения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном исполнении предписания, если такая мера предусмотрена законодательством.

Из приведенного законоположения видно, что обращение в суд с требованием о принудительном исполнении предписания для контрольного органа ограничено пределами предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий исполнительного органа, возможно только в случаях, прямо предусмотренных законом.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю (надзору) в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере (пункт 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401).

Согласно пункту 6.6. Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 401, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право, в том числе: применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Пункт 5.7 Положения о Сахалинском управлении Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденному приказом Ростехнадзора от 29.08.2022 N 278, устанавливает, что территориальный орган с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право, в частности: выдавать юридическим лицам независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, индивидуальным предпринимателям в пределах установленной компетенции предписания об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля.

Вместе с тем, правовая возможность осуществления контроля за устранением выявленных нарушений обязательных требований посредством обращения в суд с требованием о принудительном исполнении предписания для Сахалинского управления Ростехнадзора приведенным Положением не предусмотрена, из иных норм законодательства, подзаконного регулирования, регламентирующих деятельность заявителя, не следует, Сахалинским управлением Ростехнадзора не обоснована.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, по смыслу приведенных нормативных положений право контрольного (надзорного) органа на обращение в суд с требованием о принудительном исполнении предписания должно быть предусмотрено специальным законодательством, которое в отношении Ростехнадзора отсутствует.

Например, подпунктом "и" пункта 6 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предусмотрено полномочие антимонопольного органа обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о понуждении к исполнению решений и предписаний антимонопольного органа.

С учетом правового регулирования Ростехнадзор как контрольный орган не только обязан выдавать предписания лицам, нарушающим соответствующие нормы законодательства, но и принимать меры по контролю за исполнением выданных предписаний, а также по привлечению нарушителей к ответственности.

Ростехнадзор обладает правом контроля за исполнением предписания в виде возможности инициировать наложение административных взысканий на лицо, не исполняющее предписание. Невыполнение предписания Ростехнадзора может повлечь негативные для юридического лица последствия в виде привлечения к административной ответственности по статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Как верно указано судом первой инстанции, обязательность исполнения предписания от 27.10.2021 N П-380-82, на исполнение которого направлено обращение заявителя в суд, может быть обеспечена в том числе положениями статьи 19.5 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за неисполнение законного предписания уполномоченного государственного органа по надзору (контролю).

Суд апелляционной инстанции отмечает, что Управление в настоящем случае не лишено возможности в установленном порядке реализовать предоставленные ему полномочия по защите публичных интересов в случаях неисполнения выданного им предписания об устранении нарушений действующего законодательства.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу об отсутствии у Сахалинсокго управления Ростехнадзора полномочий на обращение с рассматриваемым заявлением в суд.

Таким образом, действующим законодательством Ростехнадзору и его территориальным органам предоставлены полномочия по контролю (надзору) в определенных сферах деятельности, в том числе по выдаче обязательных для исполнения предписаний и осуществлению контроля за их исполнением, а также по привлечению виновных в нарушении законодательства в контролируемой сфере деятельности лиц к административной ответственности, на что обоснованно обратил внимание и суд первой инстанции.

Приведенный правовой подход поддержан Верховным Судом РФ в Определении от 30.11.2017 N 304-КГ17-17350 по делу N А75-1479/2017.

Арбитражный суд, в свою очередь, не может подменять собой орган государственного контроля и выполнять его функции по принуждению юридического лица к исполнению выданного ему таким органом предписания. Действующим законодательством не предусмотрено право Ростехнадзора на обращение в суд с заявлением о понуждении исполнить выданное им предписание.

С учетом изложенного судебная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что Федеральным законом отнесение рассматриваемых в настоящем деле требований к полномочиям судебных органов не предусмотрено, возможность понуждения к исполнению предписания путем обращения в суд в порядке искового или административного производства применительно к установленным судом фактическим обстоятельствам не предусмотрена. Ростехнадзор при выявленных им нарушениях не наделен законом или иными правовыми актами полномочиями по обращению с указанными требованиями.

Суд апелляционной инстанции считает, что Управлением в данном случае не представлено в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Принимая во внимание вышеизложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Таким образом, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Вопрос об отнесении судебных расходов по уплате государственной пошлины в связи с подачей апелляционной жалобы не рассматривался, так как управление освобождено от ее уплаты в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 АПК РФ, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 28.11.2022 по делу N А59-5504/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Гончарова

Судьи

Н.Н. Анисимова С.В. Понуровская