Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2023 г. N 01АП-405/23 по делу N А11-1347/2022

г. Владимир

17 февраля 2023 г.

Дело N А11-1347/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 14.02.2023.

Полный текст постановления изготовлен 17.02.2023.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Гущиной А.М.,

судей Белышковой М.Б., Кастальской М.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитиной С.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области на решение Арбитражного суда Владимирской области от 10.10.2022 по делу N А11-1347/2022,

принятое по заявлению администрации муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области от 06.12.2021 N 033/01/17-229/2021,

при участии в деле заинтересованного лица - Гусь-Хрустальной межрайонной прокуратуры Владимирской области и третьего лица - Департамента жилищно-коммунального хозяйства Владимирской области.

В судебном заседании приняли участие представители:

администрации муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области - Сурдяева Ю.Н. на основании доверенности от 13.09.2022 N 5033/01-13 сроком действия 1 год (представлен диплом о высшем юридическом образовании);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области - Карякина Д.Э. по доверенности от 24.01.2023 N 01-53/03 сроком действия до 31.12.2023.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителя в судебное заседание не обеспечили.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей администрации муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области, Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Комиссией Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области (далее - Управление, антимонопольный орган) рассмотрены поступившие из Гусь-Хрустальной межрайонной прокуратуры Владимирской области (далее - прокуратура) материалы по проверке исполнения администрацией муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области (далее - администрация) действующего законодательства при реализации мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания, региональной программы "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда Владимирской области", подпрограммы "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда Владимирской области" и муниципальной программы муниципального образования г. Гусь-Хрустальный "Переселение граждан г. Гусь-Хрустальный, зарегистрированных в жилых помещениях, признанных аварийными и подлежащими сносу на 2014 - 2030 годы", а также мероприятий в рамках подпрограммы "Социальное жилье" государственной программы Владимирской области "Обеспечение доступным и комфортным жильем населения Владимирской области", подпрограммы "Социальное жилье на 2018 - 2022 годы" муниципальной программы "Жилище" на 2018 - 2022 годы".

В ходе рассмотрения дела N 033/01/17-229/2021 комиссией Управления установлено нарушение администрацией положений части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившееся в закупке жилых помещений для переселения граждан из аварийного жилищного фонда одним лотом (одной закупкой) по контракту от 22.01.2021 N 553 (аукцион от 07.12.2020 N 0128300005320000193), то есть нескольких функционально и технологически не связанных самостоятельных объектов недвижимости (одиннадцать жилых помещений (квартир)), что привело (или могло привести) к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Решением Управления от 06.12.2021 администрация признана нарушившей часть 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения Управления от 06.12.2021 N 033/01/17-229/2021.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена прокуратура.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент жилищно-коммунального хозяйства Владимирской области.

Решением от 10.10.2022 Арбитражный суд Владимирской области отказал администрации в удовлетворении заявленного требования.

Администрация обратилась в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просила решение суда отменить.

Заявитель апелляционной жалобы считает, что решение Управления по делу N 033/01/17-229/2021 не соответствует нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, положениям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ, вынесено без учета постановления администрации Владимирской области от 28.03.2019 N 235 "Об утверждении областной адресной программы "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда Владимирской области", соглашения о предоставлении субсидии на обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда, нарушает право администрации, установленные Федеральным законом N 44-ФЗ, сформировать спецификацию на приобретение жилых помещений, исходя из объективных обстоятельств социально-экономического развития территории муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области.

Администрация полагает, что ее действия, расцененные Управлением, как нарушающие требования закона, не только не привели и не могли привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, но и позволили реализовать подпрограмму "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда Владимирской области" областной адресной программы "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда Владимирской области", утвержденной постановлением администрации Владимирской области от 28.03.2019 N 235, а также обеспечить жилищную потребность в соответствии с установленными правилами.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель Управления в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу.

Иные лица, участвующие в деле, отзывы на апелляционную жалобу в суд не направили.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей иных лиц, участвующих в деле.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

Порядок проведения торгов на право заключения контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд регулируется Федеральным законом N 44-ФЗ.

Согласно статье 3 Федерального закона N 44-ФЗ под закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд понимается совокупность действий, осуществляемых в установленном названным Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Частью 1 статьи 24 Федерального закона N 44-ФЗ установлено, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Одним из конкурентных способов осуществления закупок является аукцион в электронной форме (часть 2 статьи 24 Федерального закона N 44-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Такие действия в силу части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции запрещаются, в том числе, при проведении торгов.

Правила описания объекта закупки установлены в статье 33 Федерального закона N 44-ФЗ. Положения частей 1, 3 статьи 33 Федерального закона N 44-ФЗ запрещают заказчику включать в документацию о закупке требования, ограничивающие количество участников закупок, в частности, выражающиеся в запрете установления требований к конкретному производителю товара, конкретному участнику закупки, конкретному товару, что коррелирует с установленным в статье 8 Закона о контрактной системе принципом обеспечения конкуренции, согласно которому контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Согласно части 2 статьи 8 Федерального закона N 44-ФЗ конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В развитие данного принципа статьей 17 Закона о защите конкуренции установлены антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары, запросу предложений.

В частности в соответствии с частью 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017) указано, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ и услуг.

Из буквального толкования положений части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции следует, что в один лот могут быть включены товары, работы, услуги, которые отвечают одновременно двум критериям: функционально и технологически связанные между собой.

Основными критериями для определения функциональной и технологической взаимосвязи недвижимого имущества, в отношении которого проводится закупка путем проведения торгов (аукциона), являются их единое неразрывное целевое использование (то есть закупаемые жилые помещения (квартиры) не могут раздельно использоваться), необходимость их использования как единого комплекса, использование их в едином технологическом (производственном) процессе.

Судом первой инстанции по материалам дела установлено, что администрация при проведении электронного аукционов (N 0128300005320000193) включила в состав одного лота 11 объектов недвижимости - жилые помещения (квартиры), которые не отвечают указанным выше критериям: не связаны между собой единым неразрывным целевым использованием, не образуют единый комплекс, не предусматривается их использование как единого комплекса и в едином производственном технологическом процессе, предназначены для использования разными гражданами (семьями), переселяемыми из аварийного жилья.

При этом единые требования к конструктивному, инженерному и технологическому оснащению строящегося многоквартирного дома, введенного в эксплуатацию многоквартирного дома, в котором приобретается готовое жилье, требования к функциональному оснащению и отделке помещений, к материалам, изделиям и оборудованию, требования к энергоэффективности дома, к эксплуатационной документации дома, не свидетельствуют о функциональной и технологической взаимосвязи квартир, расположенных в многоквартирном доме, а являются признаками характеристик каждого объекта в отдельности.

Закупка одним лотом по одному контракту двух и более самостоятельных объектов недвижимости, являющихся отдельными жилыми помещениями, которым в последующем будут присвоены самостоятельные кадастровые номера (каждой из квартир будут пользоваться разные граждане (семьи), не позволяет (может не позволить) принять участие в закупке хозяйствующим субъектам, имеющим в наличии для продажи менее 11 объектов недвижимого имущества (квартир), соответствующих требованиям аукционной документации, и влечет за собой ограничение количества потенциальных участников закупки.

Утверждение администрации о том, что формирование лота в рамках конкурентной процедуры обусловлено содержанием областной адресной программы и иных правовых актов, соблюдение которых являлось условием софинансирования расходов на переселение и реализации соответствующих мероприятий в целом, подлежит отклонению как противоречащее материалам дела.

Так, разделом 4 приложения к областной адресной программе "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда Владимирской области", утвержденной постановлением администрации Владимирской области от 28.03.2019 N 235, предусмотрено, что переселение граждан из аварийного жилищного фонда осуществляется следующими способами:

- приобретение у застройщиков жилых помещений в многоквартирных домах, в том числе в многоквартирных домах, строительство которых не завершено, включая многоквартирные дома, строящиеся (создаваемые) с привлечением денежных средств граждан и (или) юридических лиц;

- строительство многоквартирных домов;

- выплата возмещения собственникам жилых помещений, входящих в аварийный жилищный фонд, за изымаемые жилые помещения в соответствии со статьей 32 Жилищного кодекса Российской Федерации;

- приобретение жилых помещений у лиц, не являющихся застройщиками домов, в которых расположены эти помещения, для предоставления их гражданам, переселяемым из аварийного жилищного фонда.

Рекомендуемые требования к жилью, строящемуся или приобретаемому в рамках областной адресной программы, приведены в приложении N 1 данной программы.

Таким образом, изложенные требования позволяют объявить торги различными способами, установленными разделом 4 областной программы, и не обязывают совмещать торги на первичном рынке и у лиц, не являющихся застройщиками домов.

Из заключенных между администрацией города Гусь-Хрустальный и Департаментом жилищно-коммунального хозяйства администрации Владимирской области соглашений о предоставлении субсидии на обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда (от 18.01.2019, от 12.04.2019) следует, что одним из направлений софинансирования мероприятий является приобретение у застройщиков жилых помещений в многоквартирных домах, в том числе в многоквартирных домах, строительство которых не завершено, включая многоквартирные дома, строящиеся (создаваемые) с привлечение денежных средств граждан и (или) юридических лиц.

Как следует из сообщения прокуратуры, указанный рынок является конкурентным и, соответственно, у администрации имелась возможность произвести закупку необходимого количества квартир, не объединяя их в один лот (т.1 л.д. 120- приложение N 17 -электронное дело).

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации подтвердил, что на территории муниципального образования деятельность осуществляется не единственным застройщиком.

В рассматриваемом случае заключение муниципального контракта в нарушение норм Закона о защите конкуренции противоречит публичным интересам, поскольку нарушает установленный законодателем порядок привлечения субъектов на товарный рынок, а также нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, так как последние лишены возможности участия в конкурентной процедуре.

Нарушение администрацией запрета, установленного частью 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции, приводит к необоснованному ограничению числа участников торгов, следовательно, ограничивает конкуренцию.

Приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 утвержден Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (Зарегистрировано в Минюсте России 02.08.2010 N 18026).

В силу пункта 1.3 названного Порядка по делам, возбужденным по признакам нарушения пункта 2 части 1, части 5 (если координация приводит или может привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах) статьи 11, статей 17, 17.1, 18 Закона о защите конкуренции, анализ состояния конкуренции проводится в объеме, установленном пунктом 10.10 настоящего Порядка:

а) определение временного интервала исследования;

б) определение предмета торгов (по делам, возбужденным по признакам нарушения пункта 2 части 1, части 5 (если координация приводит или может привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах) статьи 11, статьи 17 Закона о защите конкуренции); предмета договоров, заключаемых в отношении государственного и (или) муниципального имущества (по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 17.1 Закона о защите конкуренции); предмета договоров на оказание соответствующих финансовых услуг (по делам, возбужденным по признакам нарушения статьи 18 Закона о защите конкуренции);

в) определение состава хозяйствующих субъектов, участвующих в торгах (с момента подачи заявки на участие в торгах) либо отказавшихся от участия в торгах в результате соглашения, но соответствующих требованиям к участникам торгов, которые предусмотрены документацией о торгах, - в случаях, возбуждения дел по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 11 Закона о защите конкуренции.

В данном случае осуществленный Управлением анализ состояния конкуренции на рассматриваемом товарном рынке выполнен в соответствии с вышеприведенными требованиями.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспоренное решение принято уполномоченным органом, является законным обоснованным, соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы администрации.

В этой связи суд первой инстанции правомерно отказал администрации в удовлетворении заявленного требования.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы по приведенным в ней доводам.

Арбитражный суд Владимирской области полно и всесторонне выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Администрация от уплаты государственной пошлины освобождена.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 10.10.2022 по делу N А11-1347/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования город Гусь-Хрустальный Владимирской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья

А.М. Гущина

Судьи

М.Б. Белышкова М.Н. Кастальская