Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2023 г. N 18АП-266/23 по делу N А76-15491/2022

г. Челябинск

20 февраля 2023 г.

Дело N А76-15491/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 февраля 2023 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Калашника С.Е., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новокрещеновой Е.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Фортум" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 06.12.2022 по делу N А76-15491/2022.

В судебном заседании приняли участие представители:

публичного акционерного общества "Фортум" - Шаламов А.А. (доверенность от 12.07.2022, диплом),

Министерства экологии Челябинской области - Фильченко О.Е. (доверенность от 09.01.2023, диплом).

Публичное акционерное общество "Фортум" (далее - заявитель, ПАО "Фортум", общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным бездействия Министерства экологии Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, Министерство), выразившегося в необеспечении и ненаправлении сведений о границах водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы озера Первое (водохозяйственный участок: 14.01.05.009 - Миасс от Аргазинского г/у до г. Челябинск) в соответствии с пунктами 4 и 5 Правил установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.01.2009 N 17 (в ред. от 30.11.2019);

об обязании Министерства устранить нарушение прав и законных интересов ПАО "Фортум" путем установления ширины водоохранной зоны, ширины прибрежной защитной полосы озера Первое (водохозяйственный участок: 14.01.05.009 - Миасс от Аргазинского г/у до г. Челябинск), протяженностью 50 м.

Судом первой инстанции привлечены к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, ФГБУ "ФКП Росреестра" в лице филиала ФГБУ "ФКП Росреестра" по Челябинской области, Нижнеобского ТУ Росрыболовства, ФГБУ Росинивхц.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления отказано.

ПАО "Фортум", не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилось с апелляционной жалобой, просит решение суда первой инстанции отменить, заявление удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что им оспаривается бездействие Министерства по невыполнению мероприятий, направленных на изменение границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водного объекта, в связи с изменений в 2021 году положений Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), определяющих ширину прибрежной защитной полосы озера. Из толкования статьи 65 ВК РФ, с учетом изменений, вступивших в силу после 01.01.2022, следует, что двухсотметровая ширина прибрежной защитной полосы озера устанавливается только для объектов имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение, а водоохранная зона и прибрежная защитная полоса для водоемов, не являющихся средой обитания особо ценных водных биологических ресурсов, составляет 50 м. Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 23.10.2019 N 596 утвержден перечень особо ценных и ценных видов водных биологических ресурсов, согласно данному перечню в озере Первое обитают только ценные виды биологических ресурсов.

В представленном отзыве Министерство ссылалось на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей третьих лиц

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 18.09.2018 между Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска (арендодатель) и ПАО "Фортум" (арендатор) подписан договор долгосрочной аренды земельного участка города Челябинска УЗ N 016078-Д-2018, в соответствии с которым арендодатель передает, а арендатор принимает в пользование на условиях настоящего договора долгосрочной аренды недвижимое имущество: земельный участок, площадью 1518100 кв.м, кадастровый номер 74:36:0210001:21, расположенный по адресу: город Челябинск, Тракторозаводской район, юго-западный берег оз. Первое, из земель населенных пунктов, находящихся в ведении муниципального образования, для эксплуатации территории (1, 2 секции золоотвала) (л.д. 15-20).

Золоотвал является сооружением, обслуживающим тепловую электростанцию ЧТЭЦ-2, и непосредственно участвует в технологическом процессе производства тепловой и электрической энергии.

В Едином государственном реестре недвижимости содержатся сведения:

о зоне с особыми условиями использования территории с реестровым номером 74:36-6.6580 - водоохранная зона оз. Первое на территории г. Челябинска;

о зоне с особыми условиями использования территории с реестровым номером 74:36-6.6632 - прибрежная защитная полоса оз. Первое на территории г. Челябинска.

Согласно данным кадастровой карты и выписки из государственного водного реестра, размер водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы оз. Первое на данный момент составляет 200 м.

Заявитель указывает, что земельный участок с кадастровым номером 74:36:0210001:21, предоставленный ПАО "Фортум" для эксплуатации золоотвала, имеет "наложение" на водоохранную зону и прибрежную защитную полосу оз. Первое.

Полагая, что с учетом внесенных Федеральным законом от 21.12.2021 N 420-ФЗ в часть 3 статьи 65 ВК РФ изменений, Министерство допустило бездействие по неустановлению ширины водоохранной зоны, ширины прибрежной защитной полосы озера Первое (водохозяйственный участок: 14.01.05.009 - Миасс от Аргазинского г/у до г. Челябинск), протяженностью 50 м, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что требование ПАО "Фортум" об установлении ширины водоохранной зоны, прибрежной полосы оз. Первое в 50 метров противоречит нормам действующего законодательства.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, арбитражный суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции правильными.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 24 Водного кодекса Российской Федерации установлены полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений.

Согласно части 1 статьи 26 ВК РФ полномочия Российской Федерации по осуществлению мер по охране водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъекта Российской Федерации переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 8 ВК РФ водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных частью 2 настоящей статьи.

Приказом Минприроды России от 29.09.2010 N 425 утверждены Методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия Российской Федерации по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации (далее - Методические указания).

Согласно пункту 11 Методических указаний водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы определяются в целях охраны водных объектов путем установления специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности, направленного на предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Размеры водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также ограничения режима хозяйственной и иной деятельности на их территориях определены статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 65 ВК РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Частью 2 статьи 65 ВК РФ предусмотрено, что в границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности.

Данной статьей ВК РФ установлены ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос, а также ограничения режима хозяйственной и иной деятельности на их территориях.

В соответствии с частью 18 статьи 65 ВК РФ, закреплена обязательность установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством специальных информационных знаков, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Установление на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов, в том числе посредством специальных информационных знаков, осуществляется в соответствии с правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 г. N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" (далее - Правила N 17).

Судом первой инстанции установлено, что на основании вышеуказанных нормативных правовых актов, в том числе: пунктов 4 и 5 Правил, Министерством в рамках возложенных на него полномочий (подпункты 12 - 13 пункта 9 постановления Губернатора Челябинской области от 20.07.2004 N 366 "Об утверждения Положения, структуры и штатной численности Министерства экологии Челябинской области") за счет субвенций из федерального бюджета в 2019 году подписан договор с ООО "МонтажМонолитСтрой" на выполнение работ по определению местоположения береговой линии (границы водного объекта), границ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы ряда озер, в том числе: оз. Первое в рамках государственного контракта от 22.07.2019 N 39-2019/3А.

В рамках исполнения контракта ООО "МонтажМонолитСтрой" с целью определения категории оз. Первое обратилось в Нижнеобское ТУ Росрыболовства.

27.08.2019 Нижнеобское ТУ Росрыболовства письмом N 05-07/7969 проинформировало ООО "МонтажМонолитСтрой" о том, что у оз. Первое определена высшая категория рыбохозяйственного значения (л.д. 52-54).

С учетом рыбохозяйственной характеристики оз. Первое, утвержденной 30.09.2021 начальником Межрегионального отдела по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов по Свердловской и Челябинской областям Нижне-Обского филиала ФГБУ "Главрыбвод", рекомендовано установить для оз. Первое высшую рыбохозяйственную категорию в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.2019 N 206 "Об утверждении Положения об отнесении водного объекта или части водного объекта к водным объектам рыбохозяйственного значения и определении категорий водных объектов рыбохозяйственного значения" (л.д. 76-81).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.2019 N 206 утверждено Положение об отнесении водного объекта или части водного объекта к водным объектам рыбохозяйственного значения и определении категорий водных объектов рыбохозяйственного значения (далее - Положение N 206).

Согласно пункту 6 Положения N 206 высшая категория устанавливается для водных объектов местами обитания, рыбохозяйственного значения, которые являются местами обитания, размножения, зимовки, нагула, путями миграций особо ценных и ценных видов водных биологических ресурсов (при наличии одного из показателей) и (или) используются для добычи (вылова) таких видов водных биологических ресурсов, а также которые могут быть использованы для сохранения и искусственного воспроизводства указанных водных биологических ресурсов.

По результатам выполнения работ в рамках государственного контракта от 22.07.2019 N 39-2019/3А Министерством издано распоряжение от 05.09.2019 N 691, которым установлена 200 м граница водоохранной зоны и граница прибрежной защитной полосы, в том числе: оз. Первое, сведения о которых внесены в государственный водный реестр в соответствии с Положением о ведении государственного водного реестра, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.04.2007 N 253 "О порядке ведения государственного водного реестра" и поставлены на государственный кадастровый учет (л.д. 12-13).

На момент определения границ водоохранной зоны и границы прибрежной защитной полосы оз. Первое распоряжением Министерства от 05.09.2019 N 691, часть 13 статьи 65 ВК РФ действовала в следующей редакции: ширина прибрежной защитной полосы реки, озера, водохранилища, имеющих особо ценное рыбохозяйственное значение (места нереста, нагула. зимовки рыб и других водных биологических ресурсов), устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона прилегающих земель.

Следовательно, ширина прибрежной защитной полосы оз. Первое установлена в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Поскольку согласно части 2 статьи 65 ВК РФ прибрежная защитная полоса устанавливается в границах водоохранной зоны, прибрежная защитная полоса не может быть шире водоохранной зоны: она может совпадать с ней или быть меньше ее, то установление в части 13 статьи 65 ВК РФ ширины прибрежной защитной полосы озера или водохранилища, имеющего особо ценное рыбохозяйственное значение, 200 метров одновременно означает такую же ширину водоохранной зоны.

Требования ПАО "Фортум" были заявлены в связи со вступлением с 01.01.2022 в силу положений Федерального закона от 21.12.2021 N 420-ФЗ "О внесении изменения в статью 65 Водного кодекса Российской Федерации", согласно которым часть 13 статьи 65 ВК РФ изложена в следующей редакции: ширина прибрежной защитной полосы реки, озера, водохранилища, являющихся средой обитания, местами воспроизводства, нереста, нагула, миграционными путями особо ценных водных биологических ресурсов (при наличии одного из показателей) и (или) используемых для добычи (вылова), сохранения таких видов водных биологических ресурсов и среды их обитания, устанавливается в размере двухсот метров независимо от уклона берега.

Приказом Минсельхоза России от 23.10.2019 N 596 "Об утверждении Перечня особо ценных и ценных видов водных биологических ресурсов" определено, что к особо ценным видам водных биологических ресурсов относятся: белуга, калуга, осетр амурский, осетр персидский, осетр русский, осетр сибирский, севрюга.

Такие виды рыб в оз. Первое не обитают, в озере обитает сиг, который в свою очередь относится к ценным видам водных биологических ресурсов.

Соответственно, по мнению ПАО "Фортум", несмотря на наличие у оз.Первое статуса высшей категории рыбохозяйственного значения, ввиду отсутствия в оз. Первое особо ценных видов водных биологических ресурсов, Министерством должны были быть предприняты меры по установлению ширины водоохранной зоны, ширины прибрежной защитной полосы озера Первое (водохозяйственный участок: 14.01.05.009 - Миасс от Аргазинского г/у до г. Челябинск), протяженностью 50 м.

Как указывалось, органы государственной власти осуществляют переданное Российской Федерацией полномочие по осуществлению мер по охране водных объектов, к которым, в частности, относится определение размеров водоохранных зон и прибрежных защитных полос в установленном порядке.

В рассматриваемом случае на момент определения водоохраной зоны и прибрежных защитных полос (2019 год) озера Первое ее установление в полной мере соответствовало требованиям части 13 статьи 65 ВК РФ.

Между тем, нормы Федерального закона от 21.12.2021 N 420-ФЗ "О внесении изменения в статью 65 Водного кодекса Российской Федерации" не содержат положений о возможности пересмотра уже установленных (к моменту его принятия) прибрежных защитных полос, равно как и не содержат норм, позволяющих придать вновь принятым положениям закона обратной силы,.

При внесении Правительством Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменения в статью 54 ВК РФ" была подготовлена пояснительная записка к законопроекту.

Из пояснительной записки следует, что он направлен на приведение терминологии ВК РФ в соответствие с законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов. Указанное также было обусловлено вступлением с 01.01.2019 в силу изменений в Федеральный закон от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", принятие Правительством Российской Федерации постановления от 28.02.2019 N 206 "Об утверждении положения об отнесении водного объекта или части водного объекта к водным объектам рыбохозяйственного значения и определении категорий водных объектов рыбохозяйственного значения". Рассматриваемые предложения были внесены в целях синхронизации норм водного законодательства и законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов.

В пояснительной записке отмечено, что в законопроекте отсутствуют положения, требующие несения расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Принятие законопроекта не предполагает увеличения численности, не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета и изменения порядка финансирования федеральных органов исполнительной власти. Принятие законопроекта не предполагает изменение и дополнение полномочий органов государственной власти Российской Федерации.

Таким образом, из пояснительной записки Правительства Российской Федерации усматривается, что целью внесения поправок в ВК РФ не являлся пересмотр уже ранее установленных границ прибрежных защитных полос, необходимо было только синхронизировать две подотрасли законодательства, не допуская необходимости дополнительных трат, что было бы необходимо в случае пересмотра ранее установленных границ прибрежных защитных полос.

Также из материалов дела следует, что при установлении береговой линии (границы водного объекта), границ водоохранной зоны и прибрежной защитной полосы озера Первое расходы из федерального бюджета уже понесены.

Конституционный Суд Российской Федерации указывал, что придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя, при этом либо в тексте закона содержится специальное решение о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма. Законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений.

Кроме того, в актах Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 22.04.2014 N 12-П, от 15.02.2016 N 3-П, Определения от 18.01.2005 N 7-О, от 29.01.2015 N 211-О) дополнительно обосновано, что преобразование отношений в той или иной сфере жизнедеятельности не может осуществляться вопреки нашедшему отражение в статье 4 ГК РФ общему (основному) принципу действия закона во времени, который имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 14 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и означает, что действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие. Только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, то есть придать закону обратную силу либо, напротив, допустить в определенных случаях возможность применения утративших силу норм.

В силу общего принципа действия закона во времени "действие закона вперед", в отсутствие специальных норм, положения части 13 статьи 65 ВК РФ в редакции Федерального закона от 21.12.2021 N 420-ФЗ возможно применить только к вновь устанавливаемым прибрежным защитным полосам водных объектов.

Поскольку доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, однако не влияют на его обоснованность и законность и не опровергают выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 06.12.2022 по делу N А76-15491/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Фортум" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

С.Е. Калашник А.П. Скобелкин