Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 февраля 2023 г. N 14АП-180/23 по делу N А66-9629/2022

г. Вологда

22 февраля 2023 г.

Дело N А66-9629/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2023 года.

В полном объёме постановление изготовлено 22 февраля 2023 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и Болдыревой Е.Н. при ведении протокола секретарем судебного заседания Зеленцовой Ю.А.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Билдингпроект" Степанова П.А. по доверенности от 07.07.2022, от Главного управления архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области Котова И.Н. по доверенности от 13.12.2022,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы веб-конференции апелляционную жалобу Главного управления архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 24 ноября 2022 года по делу N А66-9629/2022,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Билдингпроект" (ОГРН 1196952010111, ИНН 6950230941; адрес: 170024, Тверская область, город Тверь, улица Маршала Конева, дом 12, корпус 1, помещение VII, этаж 4, офис 21; далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Главному управлению архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области (ОГРН 1176952018650, ИНН 6952313181; адрес: 170026, Тверская область, город Тверь, проспект Комсомольский, дом 4/4; далее - управление) о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство объекта "Жилая застройка по ул. Оснабрюкская в г. Твери, расположенная на земельном участке с кадастровым номером 69:40:0300157:1073, 1 очередь, 1 - 3 этапы строительства", выраженного в письме от 11.04.2022 N 1775-ВМ.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 24 ноября 2022 года заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на неправильное применение судом норм материального права, на несоответствие выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела. Настаивает на том, что оспариваемый отказ в выдаче разрешения на строительство не противоречит закону и иным нормативным актам, в том числе пункту 2 части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), поскольку, по мнению апеллянта, отсутствие в оспариваемом отказе указания того, какие именно конкретные положения проектной документации не соответствуют законодательству, не свидетельствует о незаконности такого отказа, управление считает, что вся проектная документация не соответствует Проекту планировки территории, утвержденному постановлением Главы администрации города Твери от 03.10.2008 N 2652 "Об утверждении документации по планировке территории в границах земельных участков с кадастровыми номерами: 69:40:03001570033; 69:40:03001570040 в Пролетарском районе города Твери" (далее - ППТ N 2652).

Представитель управления в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

Общество в отзыве и его представитель в судебном заседании с доводами жалобы не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, общество обратилось в управление с заявлением от 04.04.2022 (вх. N 187-РС) о выдаче разрешения на строительство объекта "Жилая застройка по ул. Оснабрюкская в г. Твери" с приложением пакета документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 ГрК РФ.

Решением, изложенным в письме от 11.04.2022 N 1775-ВМ, управление отказало обществу в выдаче разрешения на строительство. При этом в обоснование данного отказа управление в письме указало только то, что при проверке документов, приложенных к заявлению, выявлено несоответствие проектной документации проекту планировки территории, утвержденному ППТ N 2652, что нарушает требования статей 42 и 51 ГрК РФ.

Не согласившись с данным решением об отказе в выдаче разрешения на строительство, общество обратилось с арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требований, при этом обоснованно руководствовался следующим.

В силу части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Согласно части 7 статьи 51 названного Кодекса в целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство, с приложением предусмотренных указанной нормой документов.

Из положений подпункта 5 пункта 3 статьи 8 ГрК РФ, подпункта 26 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на строительство объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа.

В силу части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

В соответствии с частью 7 названной статьи Кодекса в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом", Государственную корпорацию по космической деятельности "Роскосмос". К указанному заявлению прилагаются документы и сведения, предусмотренные данной нормой.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (пункт 3 части 11 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 11 статьи 51 упомянутого Кодекса уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления, в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 названной статьи:

1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Основания отказа в выдаче разрешения на строительство предусмотрены частью 13 статьи 51 ГрК РФ, к числу которых относится отсутствие документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

В рассматриваемом случае в обоснование отказа в выдаче разрешения на строительство управление в письме от 11.04.2022 N 1775-ВМ указало, что при проверке документов, приложенных к заявлению, выявлено несоответствие проектной документации проекту планировки территории, утвержденному ППТ N 2652, что нарушает требования статей 42 и 51 ГрК РФ.

При этом, как верно отмечено судом в обжалуемом решении, в данном отказе ответчиком не приведены конкретные несоответствия какие-либо конкретных разделов проектной документации требованиям ППТ N 2652.

Как в суде первой инстанции, так и в апелляционной жалобе управление и его представитель последовательно настаивали на том, что данное несоответствие выражалось не в противоречии отдельных положений проектной документации спорного объекта пунктам, разделам и положениям утвержденной документации ППТ, а в полном несоответствии проектной документации проекту планировки территории, утвержденному ППТ N 2652 (параметрам застройки территории, границам зон объектов капитального строительства, размещению объектов капитального строительства, архитектурно-планировочным решениям и т.д.).

Так, из пояснений апеллянта следует, что пунктом 3 раздела 1.2.4 ППТ N 2652 предусматривалось размещение тринадцати 17-этажных жилых домов с нежилыми помещениями на первом этаже, встроенно-пристроенных объектов торговли и социального назначения, детского сада на 240 мест и многоуровневого гаража емкостью до 300 машино-мест, в то время как согласно разделу проектной документации Объекта N 1 "Пояснительная записка" на территории данного земельного участка планируется к строительству многоквартирный многоэтажный жилой дом, состоящий из 6-ти блок-секций. Этажность проектируемых секций - 9 этажей, количество этажей - 10.

Вместе с тем данные обстоятельства, конкретизирующие основание отказа в выдаче разрешения на строительство, в оспариваемом решении не приведены, что свидетельствует о том, что на стадии рассмотрения заявления общества в нарушение требований пункта 2 части 11 статьи 51 ГрК РФ проверка соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, фактически управлением не проводилась, а приведенное возражение, конкретизирующее основание отказа, возникло лишь в ходе рассмотрения дела в суде.

Указанные управлением дополнительные доводы фактически направлены на восполнение пробелов принятого ответчиком решения об отказе в выдаче испрашиваемого заявителем разрешения, что является недопустимым в силу положений статей 65, 200 Арбитражного процессуального кодеса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Однако, несмотря на то, что в оспариваемом отказе в выдаче разрешения на строительство не указаны конкретные основания отказа, судом первой инстанции восприняты все доводы, приводимые управлением в ходе разбирательства по делу, и этим доводам дана надлежащая оценка, с которой апелляционная коллегия согласна.

Как верно отмечено судом в обжалуемом решении, указывая в оспариваемом отказе на несоответствие представленной обществом проектной документации требованиям ППТ N 2652, управлением не учтено следующее.

Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории (часть 4 статьи 41 названного Кодекса).

В соответствии с частью 1 статьи 45 ГрК РФ решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в частях 1.1 и 12.12 настоящей статьи.

Частью 10 статьи 45 ГрК РФ определено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов), лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, комплексными схемами организации дорожного движения, требованиями по обеспечению эффективности организации дорожного движения, указанными в части 1 статьи 11 Федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий, если иное не предусмотрено частью 10.2 настоящей статьи.

Согласно части 1 статьи 41.1 названного Кодекса подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон (далее - ПЗЗ) и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Генеральный план муниципального образования является одним из документов территориального планирования муниципального образования (часть 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед ПЗЗ как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития.

Исходя из вышеизложенных нормативных положений, несоответствие ПЗЗ муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Также, исходя из части 10 статьи 45 ГрК РФ, приоритет перед документацией по планировке территории имеют ПЗЗ.

Следовательно, несоответствие документации по планировке территории генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении ее в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Судом первой инстанции установлено и подателем жалобы не отрицается тот факт, что, применительно к рассматриваемому случаю ППТ N 2652 разработан на основе Генерального плана города Твери, утвержденного решением Президиума Тверского областного Совета народных депутатов, исполнительного комитета Тверского областного Совета народных депутатов от 25.02.1991 N 26/40 "Об утверждении генерального плана г. Твери с основными положениями и проектом зон охраны памятников истории и культуры" и Правил землепользования и застройки города Твери, утвержденных решением Тверской городской Думы от 02.07.2003 N 71 (далее - ПЗЗ города Твери), что следует из пояснительной записки к ППТ N 2652.

При этом за период с даты утверждения ППТ N 2652 до момента выдачи обществу градостроительного плана земельного участка (далее - ГПЗУ) N РФ-69-2-40-0-00-2021-0349 (19.08.2021), то есть до даты, на которую в силу части 11 статьи 51 ГрК РФ орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство, проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, Генеральный план города Твери полностью изменен в связи с принятием решений Тверской городской Думы от 25.12.2012 N 193(394) "Об утверждении генерального плана города Твери", от 03.07.2019 N 108 "О внесении изменений в решение Тверской городской Думы от 25.12.2012 N 193(394) "Об утверждении генерального плана города Твери" (с изменениями от 20.11.2020).

Также судом установлено и управлением не оспаривается, что ПЗЗ города Твери в указанный период действовали в восьми различных редакциях, в них внесено более 50 изменений, соответствующих изменениям, вносимых в Генеральный план города Твери.

Вместе с тем положения, содержащиеся в ППТ N 2652, в новых редакциях Генерального плана города Твери и ПЗЗ города Твери не учитывались, и в соответствие с ними не приводились, в связи с этим, как верно указал суд, вступили в противоречие с названными документами территориального планирования и градостроительного зонирования, установившими иные функциональные и территориальные зоны, градостроительный регламент, высотность, плотность застройки и иные параметры строительства.

В частности, как установлено судом, информация по спорному вопросу, а именно - об этажности и типе застройки (многоквартирный многоэтажный жилой дом, состоящий из 6-ти блок-секций, этажность проектируемых секций - 9 этажей, количество этажей - 10) указана в соответствии с ПЗЗ, определяющими предельные параметры разрешенного строительства объекта капитального строительства, установленные градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, предназначенный для строительства.

В свою очередь, ППТ N 2652 предусматривают размещение в данной территориальной зоны иных объектов - тринадцати 17-этажных жилых домов с нежилыми помещениями на первом этаже, встроенно-пристроенных объектов торговли и социального назначения, детского сада на 240 мест и многоуровневого гаража емкостью до 300 машино-мест, что противоречит ПЗЗ города Твери, действовавшим на дату выдачи обществу ГПЗУ.

При этом судом справедливо отмечено, что в силу положений статьи 8.2, части 20 статьи 45 ГрК РФ, пункта 8 части 1 статьи 2 Закона Тверской области от 20.12.2019 N 89-ЗО "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области и органами государственной власти Тверской области", пункта 42 Порядка подготовки, утверждения документации по планировке территории применительно к территориям муниципальных образований Тверской области, внесения изменений в такую документацию, отмены такой документации или отдельных ее частей, признания отдельных частей такой документации не подлежащими применению, утвержденного постановлением Правительства Тверской области от 19.04.2021 N 226-пп, именно управление является уполномоченным органом по реализации полномочий в области отмены или изменения противоречащей Генеральному плану города Твери и ПЗЗ города Твери документации по планировке территории, то есть ППТ N 2652.

Однако действий по приведению ППТ N 2652 в соответствие с обновленными положениями Генерального плана города Твери и ПЗЗ города Твери управлением как уполномоченным органом не произведено.

Представитель управления в судебном заседании апелляционной инстанции подтвердил, что, по сути, не оспаривает выводы суда первой инстанции о том, что именно управление является уполномоченным органом по реализации полномочий в области отмены или изменения противоречащей Генеральному плану города Твери и Правилам землепользования и застройки города Твери документации по планировке территории, то есть ППТ N 2652, а также о том, что ППТ N 2652 противоречат действующим положениями Генерального плана города Твери и ПЗЗ города Твери.

В то же время ответчик в апелляционной жалобе продолжает настаивать на том, что до момента приведения ППТ N 2652 на предмет их соответствия изменившимся положениями Генерального плана города Твери и ПЗЗ города Твери следует руководствоваться положениями ППТ N 2652, то есть руководствоваться нормативным актом, противоречащим указанным выше документам территориального планирования, имеющим преимущественное значение.

Отклоняя данный довод подателя жалобы, суд первой инстанции правомерно указал, что данная позиция не соответствует приведенным выше нормативным положениям.

Следовательно, неисполнение управлением возложенных на него полномочий в указанной сфере не может служить основанием для применения к рассматриваемым правоотношениям не соответствующих Генеральному плану города Твери и ПЗЗ города Твери положений редакции ППТ N 2652, без приведения этого документа в соответствие с изменившимися положениями Генерального плана города Твери и ПЗЗ и, как следствие, для отказа обществу в выдаче разрешения на строительство лишь на этом основании.

Иные основания в оспариваемом отказе управления не отражены.

При таких обстоятельствах вывод суда о незаконности оспариваемого решения об отказе в выдаче разрешения на строительство, а также о нарушении этим отказом прав и законных интересов заявителя, является обоснованным.

В связи с этим заявленные требования правомерно удовлетворены судом первой инстанции.

При этом выбранный судом в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 АПК РФ способ устранения нарушения прав заявителя в виде возложения на ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление общества (вх. N 187-РС) о выдаче разрешения на строительство и принять решение по данному заявлению с учетом выводов суда, изложенных в настоящем решении, в течение 5 рабочих дней со дня вступления настоящего решения в законную силу, обществом в апелляционном порядке не обжалован.

В связи с этим выводы, изложенные в решении суда, в указанной части переоценке в апелляционном порядке не подлежат.

Апелляционная инстанция констатирует тот факт, что все доводы апелляционной жалобы являлись предметом исследования судом первой инстанции, не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тверской области от 24 ноября 2022 года по делу N А66-9629/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Главного управления архитектуры и градостроительной деятельности Тверской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Е.А. Алимова Е.Н. Болдырева