Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2023 г. N 18АП-681/23 по делу N А47-4320/2022

г. Челябинск

27 февраля 2023 г.

Дело N А47-4320/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 февраля 2023 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Бояршиновой Е.В., Калашника С.Е.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Семеновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Прокуратуры Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 01.12.2022 по делу N А47-4320/2022.

В судебном заседании принял участие представитель Некоммерческой организации "Фонд модернизации жилищно-коммунального хозяйства Оренбургской области" - Сафронова В.Н. (паспорт, доверенность от 14.11.2022, диплом).

Некоммерческая организация "Фонд модернизации жилищно-коммунального хозяйства Оренбургской области" (далее - заявитель, региональный оператор, Фонд) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Прокуратуре Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, Прокуратура) о признании незаконным представления об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращения граждан N 07/03-22 от 14.03.2022.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 01.12.2022 заявленные требования удовлетворены: представление об устранении нарушений законодательства о порядке рассмотрения обращения граждан N 07/03-22 от 14.03.2022 признано незаконным, на Прокуратуру возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу некоммерческой организации "Фонд модернизации жилищно-коммунального хозяйства Оренбургской области" взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 рублей.

Прокуратура (далее также - апеллянт, податель жалобы), не согласившись с вынесенным судебным актом, обжаловала его в апелляционном порядке, просит решение суда отменить.

В обоснование доводов жалобы ее податель указывает, что Фонд создан в соответствии постановлением Правительства Оренбургской области от 03.07.2012 N 562-п, является не имеющей членства некоммерческой организацией, преследующей цели, предусмотренные Уставом. Устав Фонда утвержден распоряжением Министерства строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области от 23.10.2013 N 22. Учредителем Фонда является Оренбургская область в лице Министерства строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области. Фонд создаётся в целях организации финансового обеспечения капитального ремонта многоквартирных домов, обеспечения безопасных и благоприятных условий проживания граждан на территории Оренбургской области (п. 2.1 Устава). С учетом вышеуказанного, а также правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2012 N 19-П, Фонд является некоммерческой организацией, региональным оператором в области проведения капитального ремонта, а также иных программ в сфере модернизации жилищно-коммунального хозяйства, повышения эффективности и энергосбережения функционирования жилищно-коммунального хозяйства в Оренбургской области, организацией, созданной в целях удовлетворения общественных потребностей в результате его деятельности. Возложение на регионального оператора обязанности по контролю качества оказания услуг и выполнения работ на законодательном уровне свидетельствует о публично-значимых функциях регионального оператора в отношении подрядных организаций. Существо обращения ООО "УК "Черниговская" сводилось, в том числе к осуществлению публично-значимых функциям Фонда по контролю за действиями подрядной организации, выполняющей капитального ремонта кровли в многоквартирном доме. Соответственно, рассмотрение указанного обращения напрямую связано с осуществлением Фондом публично-значимых функций. Таким образом, Фонд осуществляет публично значимые функции и положения Закона N 59-ФЗ на него распространяются. Отмечает, что письма направленные в адрес директора ООО "УК "Черниговская" не содержат ответы на поставленные в обращении вопросы. Также апеллянт обращает внимание, что постановлением мирового судьи судебного участка N 7 Ленинского района г. Оренбурга от 25.04.2022 директор Фонда Панькин О.И. признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ст. 5.59 КоАП РФ.

В представленном отзыве на апелляционную жалобу Фонд просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Судом, в соответствии со статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отзыв приобщен к материалам дела.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного разбирательства на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не прибывших в судебное заседание участников процесса.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой Октябрьского района г.Орска на основании решения о проведении проверки N 30 от 02.03.2022 проведена проверка.

Основанием для проведения проверки послужило обращение директора ООО "УК "Черниговская" Митрохина М.В. от 27.01.2022, из которого следует, что региональным оператором не направлены ответы на письма управляющей компании о принятии мер к подрядной организации, выполнявшей капитальный ремонт общедомового имущества многоквартирного дома, расположенного по адресу: г. Орск, пр. Ленина, д. 95.

Как установлено в ходе проверки, 13.08.2021 в адрес регионального оператора от директора ООО "УК "Черниговская" Митрохина М.В. поступило обращение о принятии мер в отношении подрядной организации в связи с выявлением дефектов в процессе эксплуатации общего имущества многоквартирного дома.

Региональным оператором 23.08.2021 направлено единое письмо в адрес подрядной организации и в адрес директора ООО "УК "Черниговская" Митрохина М.В. с указанием на необходимость устранения недостатков в срок до 09.09.2021.

От директора ООО "УК "Черниговская" Митрохина М.В. 27.12.2021 проступило повторное обращение о принятии мер в отношении подрядной организации.

Региональным оператором 18.01.2022 направлено единое письмо в адрес подрядной организации, в адрес директора ООО "УК "Черниговская" Митрохина М.В. и в адрес организации, осуществляющей строительный контроль, о направлении представителей для проведения осмотра.

Региональным оператором совместно с представителем подрядной организации, организации, осуществляющей строительный контроль, проведен осмотр, составлен акт осмотра от 01.02.2022.

В ходе проверки Прокуратура пришла к выводу, что региональным оператором допущено нарушение Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", поскольку в нарушение п. 3 ст. 5, п. 4 ст. 1 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" по существу поставленных в обращениях директора ООО "УК "Черниговская" Митрохина М.В. от 13.08.2021 и 24.12.2021 вопросов ответы не даны.

По результатам проведенной проверки региональному оператору выдано представление N 07/03-22 от 14.03.2022, согласно которому региональному оператору предписано безотлагательно рассмотреть данное представление, принять конкретные меры к устранению допущенных нарушений, причин и условий, им способствующих, рассмотреть вопрос о привлечении к установленной законом ответственности лиц, винновых в допущенных нарушениях закона, о результатах рассмотрения представления уведомить Прокуратуру в месячный срок.

Полагая, что представление N 07/03-22 от 14.03.2022 выдано незаконно, региональный оператор не является субъектом Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", представление N 07/03-22 от 14.03.2022 нарушает права законные интересы Фонда, некоммерческая организация "Фонд модернизации жилищно-коммунального хозяйства Оренбургской области" обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с рассматриваемым заявлением.

Арбитражный суд первой инстанции, установив, что положения Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ на отношения между региональным оператором, управляющей компанией и подрядной организацией в рассматриваемом случае не распространяются ввиду того, что отношения носят гражданско-правовой характер, удовлетворил заявленные требования в полном объеме.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (статья 22 Закона о прокуратуре).

Согласно части 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как следует из материалов дела, основанием для выдачи оспариваемого представления послужил вывод Прокуратуры о нарушении региональным оператором п. 3 ст. 5, п. 4 ст. 1 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", выразившихся в ненаправлении ответа на обращения директора ООО "УК "Черниговская" Митрохина М.В. от 13.08.2021 и 24.12.2021.

Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ) регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации (далее также - гражданин) закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Пунктом 3 статьи 5 Федерального закона N 59-ФЗ закреплено право гражданина при рассмотрении его обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в статье 11 данного Федерального закона, а в случае, предусмотренном частью 5.1 статьи 11 указанного Федерального закона, на основании обращения с просьбой о его предоставлении, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

По правилам части 1 статьи 2 Федерального закона N 59-ФЗ граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона N 59-ФЗ гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, за исключением случая, указанного в части 1.1 настоящей статьи (часть 1 статьи 12 Федерального закона N 59-ФЗ).

Из буквального содержания указанных норм права следует, что указанным нормативным правовым актом регулируется порядок рассмотрения обращений граждан, поступивших в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам.

Кроме того, согласно части 4 статьи 1 Федерального закона N 59-ФЗ установленный названным Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Таким образом, действия указанного Закона распространяется не только на государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, но и на осуществляющие публично значимые функции государственные и муниципальные учреждения, иные организации и их должностных лиц.

Как разъяснено в Определении Конституционного Суда РФ от 27.06.2017 N 1361-О, обязанность по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования.

Поэтому часть 4 статьи 1 Федерального закона N 59-ФЗ не позволяет распространять положения данного Федерального закона на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями.

В Определении Конституционного Суда РФ от 27.06.2017 N 1361-О разъяснено, что часть 4 статьи 1 Закона N 59-ФЗ, рассматриваемая с учетом правовой позиции, приведенной им в Постановлении от 18.07.2012 N 19-П, не позволяет распространять положения данного Закона на гражданско-правовые отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями.

Как следует из Устава некоммерческой организации "Фонд модернизации жилищно-коммунального хозяйства Оренбургской области", организационно-правовая форма - некоммерческая организация, фонд (п. 1.3), Фонд считается созданным как юридическое лицо (п. 1.7).

Некоммерческой организации "Фонд модернизации жилищно-коммунального хозяйства Оренбургской области" присвоен статус регионального оператора.

Согласно ч. 1 ст. 178 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) региональный оператор является юридическим лицом, созданным в организационно-правовой форме фонда.

Частью 1 статьи 182 ЖК РФ определено, что региональный оператор обеспечивает проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, собственники помещений в котором формируют фонд капитального ремонта на счете регионального оператора, в объеме и в сроки, которые предусмотрены региональной программой капитального ремонта, и финансирование капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, в том числе в случае недостаточности средств фонда капитального ремонта, за счет средств, полученных за счет платежей собственников помещений в других многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора, за счет субсидий, полученных из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета, за счет иных не запрещенных законом средств.

Порядок выполнения региональным оператором своих функций, в том числе порядок осуществляемого им финансирования капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, устанавливается законом субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 180 ЖК РФ).

Таким образом, правоотношения между управляющими организациями, подрядными организациями, собственниками помещений в многоквартирных домах и региональным оператором по капитальному ремонту урегулированы нормами жилищного законодательства.

Из текста обращений следует, что обращения директора ООО "УК "Черниговская" Митрохина М.В. от 13.08.2021 и 24.12.2021 касаются устранения дефектов в процессе эксплуатации общего имущества многоквартирного дома по гражданско-правовому договору с подрядной организацией.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что отношения между региональным оператором, управляющей компанией и подрядной организацией в рассматриваемом случае носят гражданско-правовой характер, в связи с чем требования Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" на эти правоотношения не распространяются.

Распространение сферы деятельности Фонда как регионального оператора на неопределенный круг лиц также автоматически не наделяет юридическое лицо публично-значимыми функциями. Предоставление коммунальной услуги неопределенному кругу лиц не тождественно осуществлению публично-значимой функции.

При таких обстоятельствах, поскольку некоммерческая организация "Фонд модернизации жилищно-коммунального хозяйства Оренбургской области" является региональным оператором в области капитального ремонта, правоотношения между региональным оператором и управляющей компанией возникли по вопросу устранения подрядной организацией выявленных дефектов, следовательно, носят гражданско-правовой характер, в рассматриваемом случае нарушение п. 3 ст. 5, п. 4 ст. 1 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" отсутствует.

Кроме того, в ответ на обращения директора ООО "УК "Черниговская" Митрохина М.В. от 13.08.2021 и 24.12.2021 региональным оператором приняты следующие меры по существу обращения: 23.08.2021 направлено единое письмо в адрес подрядной организации и в адрес директора ООО "УК "Черниговская" Митрохина М.В. с указанием на необходимость устранения недостатков в срок до 09.09.2021, 18.01.2022 направлено единое письмо в адрес подрядной организации, в адрес директора ООО "УК "Черниговская" Митрохина М.В. и в адрес организации, осуществляющей строительный контроль, о направлении представителей для проведения осмотра, 01.02.2022 проведен осмотр.

Таким образом, региональным оператором предприняты меры по существу обращений в рамках гражданско-правовых отношений между подрядной организацией, управляющей компанией и региональным оператором.

При этом в силу того, что, как установлено судом, региональный оператор не является субъектом Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", обязанность по направлению отчета либо итогового письма с указанием принятых мер по существу обращения отсутствует.

Таким образом, поскольку региональный оператор не является субъектом Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", фактически меры по существу обращений директора ООО "УК "Черниговская" Митрохина М.В. приняты региональным оператором, законные и фактические основания для внесения оспариваемого представления отсутствуют, возлагает на регионального оператора дополнительные обязанности, которые законом не предусмотрены.

Доводы Прокуратуры о привлечении директора Фонда к административной ответственности выводы суда первой инстанции не опровергают и не являются основанием для отмены оспариваемого решения суда.

Иные доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, но не содержат достаточных фактов, которые влияли бы на его законность и обоснованность.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Из принципа правовой определенности следует, что решение суда первой инстанции, основанное на полном и всестороннем исследовании обстоятельств дела, не может быть отменено судом апелляционной инстанции исключительно по мотиву несогласия с оценкой указанных обстоятельств, данной судом первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах, оснований для отмены решения и удовлетворения жалобы не имеется.

В связи с подачей апелляционной жалобы лицом, освобожденным от уплаты государственной пошлины на основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, взыскание государственной пошлины за рассмотрение дела судом апелляционной инстанции не производится.

Руководствуясь статьями 176, 268- 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 01.12.2022 по делу N А47-4320/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Прокуратуры Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

Е.В. Бояршинова С.Е. Калашник