Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 апреля 2024 г. N 12АП-2293/24 по делу N А06-8758/2023

г. Саратов

23 апреля 2024 г.

Дело N А06-8758/2023

Резолютивная часть постановления объявлена - 22.04.2024 года.

Полный текст постановления изготовлен - 23.04.2024 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Землянниковой В.В.,

судей Акимовой М.А., Комнатной Ю.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Филипповой Т.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Астраханской области

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 20 февраля 2024 года по делу N А06-8758/2023 (судья Сафронова Ф.В)

по заявлению Министерства здравоохранения Астраханской области (414056, г. Астрахань, ул. Татищева, д. 16В, ОГРН 1053000013076, ИНН 3015068159)

к Управлению Федерального казначейства по Астраханской области (414056, г. Астрахань, ул. Латышева, д. 6, ОГРН 1023000851719, ИНН 3015010078)

заинтересованное лицо - Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Астраханской области (121357, г. Астрахань, ул. Победы, д. 41, ОГРН 1023000826892, ИНН 3015009330)

о признании недействительным представления,

при участии в судебном заседании:

участники процесса в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

УСТАНОВИЛ:

Министерство здравоохранения Астраханской области обратилось в Арбитражный суд Астраханской области к Управлению Федерального казначейства по Астраханской области (далее - УФК по Астраханской области) с заявлением о признании недействительным представления от 14.08.2023 N 25-19-10/3760.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечён Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Астраханской области.

Решением Арбитражного суда Астраханской области от 20 февраля 2024 года представление Управления Федерального казначейства по Астраханской области от 14.08.2023 N 25-19-10/3760 признано недействительным.

Управление Федерального казначейства по Астраханской области не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым оставить без изменения представление от 14.08.2023 N 25-19-10/3760.

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Астраханской области в порядке ст. 262 АПК РФ представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит отказать УФК по Астраханской области в удовлетворении требований апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились. Надлежащим образом извещены о месте и времени судебного разбирательства путем направления определения, выполненного в форме электронного документа, в соответствии со статьей 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (kad.arbitr.ru) 23.03.2024, что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.

Согласно пункту 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Законность и обоснованность судебного акта арбитражного суда первой инстанции проверяется апелляционным судом в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 03.08.2023 между Министерством здравоохранения Российской Федерации (Министерство) и Министерством здравоохранения Астраханской области (Субъект) заключено Соглашение о предоставлении в 2021 году иного межбюджетного трансферта (далее - Соглашение, т. 1 л.д.15-18).

В соответствии с пунктом 1.1 Соглашения от 03.08.2021 предметом является предоставление из федерального бюджета в 2021 году бюджету Астраханской области иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение - финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, перенесенных новую коронавирусную инфекцию (COVID-19) в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - иной межбюджетный трансферт), в соответствии с лимитами бюджетных обязательств, доведенными Министерству как получателю средств федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 2.2 Соглашения от 03.08.2021 общий размер иного межбюджетного трансферта, предоставляемого из федерального бюджета бюджету Астраханcкой области в 2021 году, составляет 23 820 800 руб.

В соответствии с пунктом 4.3.3. Соглашения от 03.08.2021 субъект обязуется обеспечивать достижение результатов предоставления иного межбюджетного трансферта, установленных в соответствии с Приложением N 2 к Соглашению от 03.08.2021 являющимся его неотъемлемой частью.

Приложением N 2 к Соглашению от 03.08.2021 предусмотрены значения результатов предоставления иного межбюджетного трансферта "Количество оплаченных в 2021 году случаев проведения углубленной диспансеризации застрахованных лиц" в количестве - 30 682 единицы.

В силу пункта 4.3.6 Соглашения получатель средств принял на себя обязанность возвратить в федеральный бюджет не использованный по состоянию на 1 января финансового года, следующего за отчетным, остаток средств трансферта в сроки, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 6.1.1 Соглашения от 03.08.2021 уполномоченным органом исполнительной власти субъекта, осуществляющим взаимодействие с Министерством, на который со стороны субъекта возлагаются функции по исполнению (координации исполнения) Соглашения и представлению отчетности является Министерство здравоохранения по Астраханской области.

УФК по Астраханской области на основании с приказа от 06.06.2023 N 391 (т. 1 л.д. 75) в отношении Министерства здравоохранения Астраханской области проведена внеплановая камеральная проверка по вопросу достижения значений результатов предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 25.06.2021 N 989, от 07.08.2021 N 1310, 07.07.2021 N 1125.

По результатам проверки составлен акт камеральной проверки от 30.06.2023 (т. 1 л.д. 92-97).

В ходе проверки установлено, что из федерального бюджета бюджету Астраханской области на основании Соглашения от 03.08.2021 N 056-17-2021-385 предоставлен иной межбюджетный трансферт, имеющий целевое назначение (углубленная диспансеризация застрахованных по ОМС лиц, перенёсших новую коронавирусную инфекцию) в размере 23 820 800 руб.

Из Отчёта о достижении значений результатов предоставления трансферта установлено, что финансовое обеспечение для проведения углубленной диспансеризации выделено в размере 23 820 800 руб. на 30 682 случая, тогда как фактически проведена диспансеризации в количестве 11 288 случаев.

Согласно извещениям (форма 0504805), направленным Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Астраханской области, Министерство здравоохранения Астраханской области подтвердило осуществление расчетов между учреждениями по КБК 395 2025 56 2 20 90000 150 на общую сумму 9 751 838,93 руб.

Таким образом, неиспользованный остаток межбюджетного трансфера составил 14 068 961,07 руб., который возвращён Министерством здравоохранения Астраханской области в Министерство здравоохранения Российской Федерации платёжным поручением от 31.01.2022 N 802156.

УФК по Астраханской области произведён расчёт объёма средств, подлежащих возврату из бюджета Территориального фонда ОМС в Министерство здравоохранения Астраханской области для последующего перечисления в федеральный бюджет. При расчёте объема средств УФК по Астраханской области применён пункт 15 Правил предоставления в 2021 году иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджету г. Байконура, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и г. Байконура по предоставлению межбюджетных трансфертов бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.07.2021 N 1125 (далее - Правила N 1125).

Согласно расчёта УФК по Астраханской области возврату подлежат денежные средства в размере 6 164 108,08 руб.

УФК по Астраханской области в адрес Министерства здравоохранения Астраханской области вынесено представление от 14.08.2023 N 25-19-10/3760, из которого следует, что Министерством в 2021 году не соблюдены условия предоставления и использования средств иного межбюджетного трансферта, что привело к не осуществлению возврата средств в федеральный бюджет за нарушение обязательств по достижению результатов предоставления иных межбюджетных трансфертов на сумму 6 146 108,08 руб. В связи с изложенным, Министерству здравоохранения Астраханской области необходимо устранить нарушения (обеспечить возврат в доход федерального бюджета средств в размере 6 164 108,08 руб. за не достижение значения результата предоставления иного межбюджетного трансферта в установленный срок) и принять меры по устранению причин и условий (разработать план мероприятий по устранению причин и условий совершения выявленного нарушения) в срок до 18.10.2023 (т. 1 л.д. 12-14).

Не согласившись с представлением, Министерство здравоохранения Астраханской области обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что положениями пункта 15 Правил N 1125 и Соглашения от 03.08.2021 не предусмотрено каких-либо финансовых санкций за неисполнение обязательств по достижению значения результата предоставления межбюджетного трансферта, кроме тех, которые были исполнены Территориальным фондом.

Изучив доводы апелляционной жалобы и исследовав представленные в материалы дела доказательства, апелляционный суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При этом согласно положениям части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 указанного Кодекса обязанность доказывания законности принятого решения возлагается на соответствующий орган, который его принял.

Как указано в статье 6 БК РФ межбюджетные трансферты являются средствами, предоставляемыми одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 130 БК РФ предусмотрено, что правила предоставления и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами 3 - 5 статьи 129 настоящего Кодекса, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 5 Правил N 1125 результатом предоставления иных межбюджетных трансфертов является количество оплаченных в 2021 году случаев проведения углубленной диспансеризации застрахованных лиц (включающей исследования и иные медицинские вмешательства по перечню, приведенному в приложении N 4 к Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации, указанным в пункте 1 настоящих Правил) в соответствии с порядком, установленным Министерством здравоохранения Российской Федерации, по результатам контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, а также ее финансового обеспечения.

Перечисление межбюджетного трансферта бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования осуществляется на основании заявки, подтверждающей объем средств, необходимых для оплаты проведения застрахованным лицам углубленной диспансеризации (пункт 9 Правил N 1125).

В соответствии с пунктом 12 Правил N 1125, указанный территориальный фонд обязан представлять органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченному высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, или администрации г. Байконура, Федеральному фонду обязательного медицинского страхования отчетность об использовании средств, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты, в том числе содержащую информацию о достижении значения результата предоставления межбюджетного трансферта, соответствующего значению результата предоставления иного межбюджетного трансферта, установленному соглашением, по форме, в порядке и сроки, которые утверждаются Федеральным фондом обязательного медицинского страхования.

Согласно отчетам о достижении значений результатов предоставления иного межбюджетного трансферта и обязательствах, принятых в целях их достижения по состоянию на 01.01.2022. по направлению расходов "Финансовое обеспечение проведения углубленной диспансеризации застрахованных по обязательному медицинскому страхованию лиц, перенесших новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования", плановое значение результата предоставления иного межбюджетного трансферта "Количество оплаченных в 2021 году случаев проведения углубленной диспансеризации застрахованных лиц" - 30 682 единиц, фактически достигнутое значение 11 288 единиц, отклонение от планового значения 19 394 единиц или 63,21%, объем обязательств, принятых в целях достижения результатов предоставления межбюджетного трансферта - 23 820 800 руб., неиспользованный объем финансового обеспечения расходных обязательств субъекта Российской Федерации - 0,00 руб. (т. 1 л.д. 58-61).

В данном случае УФК по Астраханской области в ходе проверки установлено и участвующими в деле лицами не опровергнуто, что значение результата предоставления межбюджетного трансферта, установленное в Соглашении, Фондом в проверяемый период не достигнуто.

Неиспользованный остаток межбюджетного трансфера в размере 14 068 961,07 руб. возвращён в федеральный бюджет.

Пунктом 15 Правил N 1125 определено, что в случае если территориальным фондом обязательного медицинского страхования по состоянию на 31 декабря 2021 допущены нарушения обязательств по достижению значения результата предоставления межбюджетного трансферта и до первой даты представления отчетности о достижении такого значения в 2022 году указанные нарушения не устранены, размер средств, подлежащий возврату из бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в бюджет субъекта Российской Федерации и бюджет г. Байконура для последующего перечисления в федеральный бюджет (V), возврата определяется по формуле:

Vвозврата = Vтр (1-T / S)

где: Vтр - размер межбюджетного трансферта, предоставленного бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования; T - фактически достигнутое значение результата предоставления иного межбюджетного трансферта на отчетную дату; S - значение результата предоставления иного межбюджетного трансферта, установленное соглашением.

Оспариваемым представлением на Министерство здравоохранения Астраханской области возложена обязанность обеспечить возврат в доход федерального бюджета средств в размере 6 164 108,08 руб. за не достижение значения результата предоставления иного межбюджетного трансферта в установленный срок.

При этом, при расчёте объёма средств, подлежащих возврату, УФК по Астраханской области для показателя Vтр (размер межбюджетного трансферта, предоставленного бюджету территориального фонда обязательного медицинского страхования) применён размер фактически израсходованных денежных средств - 9 751 838,93 руб.

Расчёт УФК по Астраханской области выглядит следующим образом:

V возврата = 9 751 838,93 (1 - 11 288/30 682)

V возврата = 6 164 108,08 руб.

Судом первой инстанции правомерно указано на то, что в данном случае пунктом 15 Правил 1125 предусмотрена иная последовательность расчета: Vтр составляет 23 820 800 руб., T - 11 288 единиц достигнутый результат, S - 30 682 единиц - планируемый результат. Общая сумма возврата, рассчитанная по указанной формуле при приведенных числовых значениях ее элементов, равна: 23 820 800,00 (1 - 11 288 /30 682) = 15 057 056,10 руб.

Апелляционная коллегия соглашается с данным расчётом суда первой инстанции, поскольку установленной пунктом 15 Правил N 1125 формулой предусмотрено применение размера именно предоставленного трансферта.

Пунктом 1 статьи 242 БК РФ установлено, что операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря.

В соответствии с пунктом 3 статьи 242 БК РФ бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря.

Не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года (пункт 5 статьи 242 БК РФ).

Вместе с тем, обязанность по возврату неиспользованного остатка межбюджетного трансферта выполнена частично в размере 14 068 961,07 руб.

Формула, предусмотренная пунктом 15 Правил N 1125, предполагает учет неиспользованных средств межбюджетного трансферта не путем простого расчета разницы между выделенными и израсходованными средствами, а путем соотнесения доли фактически недостигнутого значения с выделенными средствами межбюджетного трансферта.

В этой связи следует признать ошибочным довод Министерства здравоохранения Астраханской области об определении суммы подлежащих возврату средств исходя из разницы затраченных и выделенных сумм при недостигнутом значении случаев углубленной диспансеризации.

При этом размер средств, подлежащий возврату из бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования в бюджет субъекта Российской Федерации для последующего перечисления в федеральный бюджет, исчисленный по формуле, приведенной в п. 15 Правил N 1125, составляет 15 057 056,10 руб.

Из текста оспариваемого судебного акта следует, что УФК по Астраханской области полагает, что п. 15 Правил N 1125 предусмотрена финансовая санкция за неисполнение возложенных на Министерство обязательств.

При оценке данной позиции УФК по Астраханской области, суд первой инстанции обоснованно указал, что доводы о возможности применения к Министерству финансовой санкции в виде возврата 6 164 108,00 руб. в рамках реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, в соответствии Правилами N 1125 являются ошибочными, поскольку указанными нормами, а также положениями пункта 15 Правил N 1125 и Соглашения от 03.08.2021 не предусмотрено каких-либо финансовых санкций за неисполнение обязательств по достижению значения результата предоставления межбюджетного трансферта, кроме тех, который были исполнены Территориальным фондом, обратного Управлением не доказано.

Апелляционная коллегия соглашается с данной позицией суда первой инстанции. Формула, предусмотренная пунктом 15 Правил N 1125, определяет порядок расчёта подлежащих возврату средств безотносительно причин неисполнения обязательств. Пункт 15 Правил N 1125 от 07.07.2021 не является нормой, предусматривающей размер штрафной санкции, а представляет собой норму, регулирующую порядок и условия, при совокупности которых возникает обязанность произвести возврат полученных средств, произвести расчет подлежащей уплате суммы, а не уплатить дополнительную сумму сверх суммы трансферта, которая фактически израсходована не была. Иного условия возврата средств, Правила N 1125 от 07.07.2021 не предусматривают.

При этом, суд апелляционной инстанции при проверке объёмов денежных средств, подлежащих возврату дополнительно произвёл следующий расчёт:

Vтр (объём выделенных денежных средств): S (количество запланированных случаев оказания медицинской помощи) = Х (объём выделенных денежных средств на 1 случай).

23 820 800 руб. : 30 682 ед. = 776,377028876 руб. (на 1 случай).

776,377028876 руб. 11 288 ед. (количество фактических случаев оказания медицинской помощи) = 8 763 743,90195 руб. (объём денежных средств, необходимый для оплаты фактически оказанной медицинской помощи).

23 820 800 руб. - 8 763 743, 90195 = 15 057 056,0981 руб. (остаток не использованных денежных средств).

Таким образом, при применении различных методов расчёта, объём денежных средств, подлежащих возврату, одинаков и составляет 15 057 056,10 руб.

Фактически денежные средства возвращены в меньшем объёме - 14 068 961,07 руб.

Признавая оспариваемое представление УФК по Астраханской области недействительным в полном объёме, суд первой инстанции исходил из того, что подлежащие возврату денежные средства в размере 6 164 108 руб. начислены как финансовая санкция.

Вместе с тем из буквального содержания оспариваемого представления следует, что Министерству здравоохранения Астраханской области необходимо обеспечить возврат денежных средств. Оспариваемое представление не квалифицирует данные денежные средства как санкцию (штраф).

Апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что поскольку денежные средства возвращены частично в размере 14 068 961,07 руб., Министерству здравоохранения Астраханской области необходимо обеспечить возврат денежных средств в оставшемся размере 988 095,03 руб. При этом, оспариваемое представление возлагает на Министерство обязанность обеспечить возврат 6 164 108 руб. Оспариваемым представлением Министерству здравоохранения Астраханской области необоснованно вменено обеспечить возврат денежных средств в размере 5 176 012,97 руб.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы повторяют утверждения, которые являлись предметом рассмотрения в суде первой инстанции, получили соответствующую правовую оценку и обоснованно были отклонены.

На основании изложенного, коллегия судей приходит к выводу, что требования заявителя подлежат частичному удовлетворению, в связи чем, решение суда подлежит изменению в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 270 АПК РФ.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, и другим заинтересованным лицам посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 20 февраля 2024 года по делу N А06-8758/2023 изменить, изложив резолютивную часть в следующей редакции:

Признать недействительным представление Управления Федерального казначейства по Астраханской области от 14.08.2023 N 25-19-10/3760 в части требования устранить нарушение (обеспечить возврат в доход федерального бюджета средств в размере 5 176 012,97 руб. за недостижение значения результата предоставления иного межбюджетного трансферта в установленный срок).

В удовлетворении заявления Министерства здравоохранения Астраханской области в остальной части отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.В. Землянникова

Судьи

М.А. Акимова Ю.А. Комнатная