Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 16 марта 2023 г. N 10АП-2619/23 по делу N А41-63781/2022

г. Москва

16 марта 2023 г.

Дело N А41-63781/22

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2023 года.

В полном объеме постановление изготовлено 16 марта 2023 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Стрелковой Е.А., судей Немчиновой М.А., Панкратьевой Н.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Юлгушевым Р.Р.,

при участии в судебном заседании:

от ООО "Омега клиник" - Ерофеева С.В. представитель по доверенности от 14.07.2022 года, диплом о высшем юридическом образовании, Целыковский Г.А. представитель по доверенности от 14.07.2022 года, диплом о высшем юридическом образовании,

от Правительства Московской области - Перьминова А.М. представитель по доверенности от 16.03.2022 года, диплом о высшем юридическом образовании,

от Министерства здравоохранения Московской области - Крылов М.С. представитель по доверенности от 08.09.2022 года, диплом о высшем юридическом образовании,

от Уполномоченного по правам предпринимателей Московской области - Аверина Ю.М. представитель по доверенности от 16.12.2022 года, диплом о высшем юридическом образовании,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Омега Клиник" на решение Арбитражного суда Московской области от 27 декабря 2022 года по делу N А41-63781/22 по заявлению ООО "Омега клиник" (ОГРН 1085018011396, ИНН 5018131405)

к Правительству Московской области,

третьи лица: Министерство здравоохранения Московской области, Уполномоченный по правам предпринимателей Московской области,

о признании незаконным бездействия,

УСТАНОВИЛ:

ООО "Омега клиник" (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Правительству Московской области (далее - заинтересованное лицо), с учетом ходатайства об уточнении требований, о признании незаконным бездействия Правительства Московской области, выразившееся в уклонении от рассмотрения по существу обращений ООО "Омега клиник" от 22.03.2022, 27.05.2022, 06.06.2022 по вопросу включения Общества в Перечень медицинских организаций, уполномоченных на проведение медицинских освидетельствований иностранных граждан и лиц без гражданства для получения разрешения на временное проживание, или вида на жительство, или разрешения на работу, за исключением случаев прохождения медицинского освидетельствования в целях получения (переоформления) патента для осуществления трудовой деятельности на территории Московской области и обязании Правительства Московской области рассмотреть указанные обращения по существу в течение 30 дней со дня принятия решения.

Определением от 21.09.2022 в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Министерство здравоохранения Московской области, Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Московской области.

Решением Арбитражного суда Московской области от 27 декабря 2022 по делу N А41-63781/22 в удовлетворении заявления отказано.

Общество с ограниченной ответственностью "Омега Клиник" не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по мотивам, изложенным в жалобе, принять по делу новый судебный акт, которым требования общества удовлетворить в полном объеме.

Правительство Московской области представило возражения на апелляционную жалобу, в которых просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Законность и обоснованность принятого решения проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Присутствующие в судебном заседании арбитражного апелляционного суда представители заявителя поддержали доводы апелляционной жалобы.

Представители заинтересованного лица и третьих лиц в судебном заседании суда апелляционной инстанции возражали против апелляционной жалобы, полагая решение суда первой инстанции по настоящему делу законным и обоснованным.

Исследовав и оценив в совокупности представленные в материалы дела письменные доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции, исходя из следующего.

Из материалов дела следует, что ООО "Омега клиник" внесено в реестр юридических лиц с 08.09.2008, основным видом деятельности является общая врачебная практика, деятельность осуществляется на основании лицензии Министерства здравоохранения Московской области на осуществление медицинской деятельности N ЛО-50-01-010140 от 09.10.2018.

Письмом от 22.03.2023 N ОБ-13819 ООО "Омега клиник" обратилось в Правительство Московской области в лице Губернатора Московской области с просьбой включить ООО "Омега клиник" в Перечень медицинских организаций, уполномоченных на проведение медицинских освидетельствований иностранных граждан и лиц без гражданства для получения разрешения на временное проживание, или вида на жительство, или разрешения на работу, за исключением случаев прохождения медицинского освидетельствования в целях получения (переоформления) патента для осуществления трудовой деятельности на территории Московской области.

Обращение Заявителя от 22.03.2022 N ОБ-13819 было перенаправлено в Министерство здравоохранения Московской области (далее - Министерство), для подготовки ответа в рамках компетенции.

На вышеуказанное обращение Министерством за подписью Заместителя министра здравоохранения Московской области Р.В. Висковым в адрес заявителя направлен ответ от 25.05.2022 N 14ИСХ-10278/2022-10-01 из которого следует, что Постановлением Правительства Московской области от 26.11.2021 N 1210/40 утвержден Перечень медицинских организаций, уполномоченных на проведение медицинских освидетельствований иностранных граждан и лиц без гражданства для получения разрешения на временное проживание, или вида на жительство, или для временного пребывания на территории Российской Федерации в целях, не связанных с осуществлением трудовой деятельности, на срок, превышающий девяносто календарных дней, или осуществления трудовой деятельности, в том числе получения разрешения на работу, за исключением случаев прохождения медицинского освидетельствования в целях получения (переоформления) патента для осуществления трудовой деятельности на территории Московской области (далее - Перечень). Условия о включении медицинской организации конкретной формы собственности в Перечень в Постановлении Правительства Московской области от 26.11.2021 N 1210/40 не установлено.

Получив вышеуказанный ответ, заявитель повторно 27.05.2022 с аналогичным текстом письма обратился в Правительство Московской области в лице Губернатора Московской области, указав, что отсутствуют основания для перенаправления его обращения в Министерство.

Обращение от 27.05.2022 перенаправлено в Министерство, для рассмотрения поставленных вопросов по существу и подготовки ответа в пределах компетенции исполнительного органа власти.

Министерством от 02.06.2022 N 14ИСХ-11022/2022-10-01 подготовлен ответ, из текста которого следует, что обращение по существу поставленных вопросов и в рамках компетенции Министерства рассмотрено, ответ направлен в адрес заявителя.

Ознакомившись с полученным ответом от 02.06.2022 N 14ИСХ-11022/2022-10-01, заявитель обратился с новым обращением от 06.06.2022 в адрес Правительства Московской области в лице Губернатора Московской области с приложением ранее направленных обращений от 22.03.2022, 27.05.2022, просил рассмотреть ранее поданные обращения.

Для рассмотрения обращения заявителя от 06.06.2022 с приложенными документами в пределах компетенции, письмо перенаправлено в Министерство.

Министерством от 17.06.2022 N 14ИСХ-12137/2022-10-01 подготовлен ответ, из текста которого следует, что по фактам изложенным в обращении заявителя, ответ направлялся ранее, дополнительными сведениями не располагают.

Посчитав указанные ответы незаконными и нарушающими его права и законные интересы, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий(бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Бремя доказывания факта нарушения прав и интересов заявителя следует также и из положений ст. 4 АПК РФ, согласно которым лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав.

Как верно указано судом первой инстанции, заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителя. Если заявителем не будет доказан факт нарушения его прав в результате издания ненормативного правового акта, решения, осуществления противоправных действий (бездействия), суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Частью 4 статьи 1 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N ФЗ-59) установлен, порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Согласно ч. 3 ст. 8 Федерального закона N ФЗ-59 письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 Федерального закона N 59-ФЗ.

Законом Московской области от 23.04.2003 N 41/2003-03 "О Губернаторе Московской области" (далее - Закон N 41/2003-03) установлено, что Губернатор Московской области является высшим должностным лицом Московской области, возглавляет исполнительную власть Московской области, осуществляет общее руководство деятельностью Правительства Московской области.

В силу ч. 17 ст. 7 Закона N 41/2003-03 к полномочиям Губернатора Московской области относится распределение обязанностей между членами Правительства Московской области в соответствии с Уставом Московской области и законами Московской области.

В соответствии со статьей 1 Закона Московской области от 02.11.2005 N 230/2005-03 "О Правительстве Московской области" (далее - Закон N 230/2005-03) Правительство Московской области является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти Московской области, наделенным общей компетенцией.

Согласно части 1 статьи 4 Закона N 230/2005-03 Правительство Московской области состоит из членов Правительства Московской области:

1) первого Вице-губернатора Московской области - Председателя Правительства Московской области;

2) Вице-губернатора Московской области - руководителя Администрации Губернатора Московской области, являющегося первым заместителем Председателя Правительства Московской области;

3) Вице-губернаторов Московской области, являющихся первыми заместителями Председателя Правительства Московской области;

4) первых заместителей и заместителей Председателя Правительства Московской области;

5) заместителей Председателя Правительства Московской области руководителей главных управлений Московской области;

6) министров Правительства Московской области.

Вице-губернатор Московской области - руководитель Администрации Губернатора Московской области возглавляет Администрацию Губернатора Московской области, являющуюся государственным органом Московской области, образованным в целях обеспечения реализации полномочий Губернатора Московской области и полномочий Правительства Московской области, в силу Положения об Администрации Губернатора Московской области, утвержденного постановлением Губернатора Московской области от 23.11.2012 N 349-ПГ (далее - Постановление Губернатора МО N 349-ПГ).

Пунктом 3 части 1 статьи 20.1 Закона N 230/2005-03 предусмотрено, что Вице- губернатор Московской области - руководитель Администрации Губернатора Московской области, являясь первым заместителем Председателя Правительства Московской области, дает поручения Вице-губернаторам Московской области, первым заместителям Председателя Правительства Московской области, заместителям Председателя Правительства Московской области, министрам Правительства Московской области, руководителям центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области в соответствии с утвержденным распределением обязанностей.

Пунктом 3 статьи 21 Закона N 230/2005-03 предусмотрено, что первые заместители Председателя Правительства Московской области дают поручения министрам Правительства Московской области, руководителям центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области в соответствии с утвержденным распределением обязанностей.

В силу пункта 5 Распределения обязанностей первый заместитель Председателя Правительства Московской области Стригункова С.А. непосредственно координирует Министерство здравоохранения Московской области.

Постановлением Губернатора Московской области от 18.12.2014 N 287-ПГ утверждён Регламент рассмотрения обращений граждан в Правительстве Московской области (далее - Регламент).

Пунктом 1 Регламента установлено, что регламент разработан в целях организации объективного и всестороннего рассмотрения обращений граждан в Правительстве Московской области и определяет порядок и сроки рассмотрения обращений граждан, в том числе с использованием межведомственной системы электронного документооборота (далее - МСЭД).

Согласно пункту 48 Регламента, поступившие обращения регистрируются в течение 3 дней с момента поступления с использованием МСЭД.

В соответствии с пунктом 52 Регламента, результатом выполнения действий по регистрации и аннотированию обращений является регистрация обращения в МСЭД и подготовка обращения к передаче на рассмотрение в электронной форме по МСЭД.

Обращения Заявителя от 22.03.2022, 27.05.2022, 06.06.2022 направленные заявителем в адрес Правительства Московской области в лице Губернатора Московской области, зарегистрированы во МСЭД Администрацией Губернатора Московской области от 24.03.2022 N ОБ-13819, от 30.05.2022 N ОБ-26465, от 07.06.2022 N ОБ-28376.

Пунктом 53 Регламента установлено, что решение о направлении обращения на рассмотрение принимается исходя исключительно из содержания обращения независимо от того, на чье имя оно адресовано.

В соответствии с подпунктом 33 пункта 10 Постановления Губернатора МО N 349-ПГ, Администрация Губернатора Московской области организует объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращений граждан и организаций, адресованных Губернатору Московской области и в Правительство, и дает письменные ответы на них в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области, направляет эти обращения на рассмотрение в исполнительные органы государственной власти Московской области, государственные органы Московской области и иные государственные органы, органы местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, проводит информационно- аналитическую работу с указанными обращениями.

Постановлением Правительства Московской области от 17.10.2007 N 790/28 утверждено Положение о Министерстве здравоохранения Московской области (далее - Положение).

Согласно пункту 12.45 Положения к полномочиям Министерства относится обеспечение объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений граждан по вопросам, входящим в компетенцию Министерства, и дача письменных ответов на них в порядке, установленном законодательством.

Ррассмотрение данных обращений по поручению Губернатора Московской области Вице-губернатором Московской области - руководителем Администрации Губернатора Московской области Чупраковым А.А. поручено первому заместителю Председателя Правительства Московской области С.А. Стригунковой.

По поручениям первого заместителя Председателя Правительства Московской области С.А. Стригунковой, ответы по существу поставленных вопросов направлены в адрес заявителя письмами Министерства от 25.05.2022 N 14ИСХ-10278/2022-10-01, от 02.06.2022 N 14ИСХ-11022/2022-10-01, от 17.06.2022 N 14ИСХ-12137/2022-10-01.

С учётом изложенного суд первой и апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в настоящем случае отсутствует бездействие со стороны Правительства Московской области в лице Губернатора Московской области выразившееся, по мнению заявителя, в уклонении от рассмотрения по существу обращений ООО "Омега клиник" от 22.03.2022, 27.05.2022, 06.06.2022, поскольку Правительством Московской области было организовано рассмотрение обращений заявителя в порядке, установленном действующими правовыми актами с учётом распределения компетенции органов государственной власти Московской области, и на них даны мотивированные ответы.

Суд апелляционной инстанции также принимает во внимание следующие обстоятельства.

Перечень, в который просит внести изменения заявитель путём включения в него ООО "Омега Клиник", по своей правовой природе является нормативным правовым актом. Принятие нормативных правовых актов, равно как и внесение в них изменений, производится в соответствии с установленной нормативными правовыми актами процедурой.

Пунктом 12.1 Положения о Министерстве здравоохранения Московской области, утвержденного Постановлением Правительства МО 17.10.2007 г. N 790/28, Министерство осуществляет подготовку предложений Правительству Московской области по установлению перечня медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории Московской области документов, подтверждающих отсутствие у иностранного гражданина заболевание наркоманией и выданных по результатам медицинского осмотра, включающего в себя химико-токсикологические исследования наличия в организме человека наркотических веществ, психотропных веществ и их метаболитов, и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренные перечнем, утвержденным уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификата об отсутствии у данного иностранного гражданина заболевания, вызванного ВИЧ.

Пунктом 12.2 данного Положения установлено, что Министерство осуществляет подготовку в установленном порядке проектов нормативных правовых актов Московской области, в том числе о внесении соответствующих изменений, признании утратившими силу отдельных норм или нормативных правовых актов Московской области, утративших свою значимость, а также противоречащих вновь принятым федеральным нормативным правовым актом и (или) нормативным правовым актам Московской области, по вопросам, находящимся в его компетенции.

Таким образом, органом, компетентным осуществлять подготовку предложений о перечне медицинских организаций является Министерство здравоохранения Московской области.

С учётом изложенного Правительство Московской области вносит изменения в перечень только по предложению Министерства, оформленному в порядке внесения изменений в нормативный правовой акт проектом постановления.

Поскольку Министерство в адрес Правительства Московской области не направляло соответствующий проект постановления, у Правительства Московской области отсутствовали правовые основания для его рассмотрения и принятия решения по существу вопроса о включении Общества в Перечень.

Суд апелляционной инстанции установил, что Общество заявляло ходатайство о привлечении к участию в деле Министерства в качестве соответчика и изменении исковых требований, однако определением суда первой инстанции от 21 ноября 2022 ему было отказано в удовлетворении данного ходатайства.

Таким образом, в рассматриваемом деле требования предъявлены к Правительству Московской области и рассмотрены судом первой инстанции применительно к этому заинтересованному лицу.

При этом, как установлено судом апелляционной инстанции, своим правом на судебную защиту в отношении Министерства здравоохранения Московской области заявитель воспользовался, предъявив к нему самостоятельные требования в отдельном деле N А41-13921/23, находящемся на рассмотрении арбитражного суда Московской области.

Оценив доводы заявителя и представленные им доказательства в совокупности, исходя из порядка, предусмотренного ч. 4 ст. 200 АПК РФ, а также с точки зрения положений ч. 3 ст. 199 АПК РФ, предъявляемого к заявлениям о признании решений и действий (бездействия) незаконными, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что в настоящем деле отсутствует бездействие Правительства Московской области.

Суд первой инстанции верно указал, что понуждение заинтересованного лица дать заявителю ответ ожидаемого заявителем содержания, не основано на нормах действующего законодательства.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворения заявленных требований.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на установленных по делу обстоятельствах и соответствуют законодательству.

Доводы апелляционной жалобы о пропуске заявителем срока для обращения в арбитражный суд являются ошибочными, но они не привели к принятию неправильного судебного акта, поскольку в удовлетворении требований заявителю отказано не по основаниям пропуска им срока для обращения в арбитражный суд.

Доводы заявителя, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые бы опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются апелляционным судом несостоятельными и не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения Арбитражного суда Московской области.

Выводы суда первой инстанции основаны на полном и всестороннем исследовании материалов дела, при правильном применении норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 27 декабря 2022 года по делу N А41-63781/22 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в течение двух месяцев со дня его изготовления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа через Арбитражный суд Московской области.

Председательствующий судья

Е.А. Стрелкова

Судьи

М.А. Немчинова Н.А. Панкратьева