Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2023 г. N 21АП-867/22 по делу N А83-1463/2022

22 марта 2023 г.

А83-1463/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 15.03.2023.

Постановление изготовлено в полном объеме 22.03.2023.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кравченко В.Е., судей Градовой О.Г., Приваловой А.В., при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Каримовым А.А.,

при участии в судебном заседании:

- от Службы финансового надзора Республики Крым - Музафаров С.С., представитель по доверенности от 05.12.2022 N 01-46/55,

- от Администрации Советского района Республики Крым - Янова И.Г., представитель по доверенности, представлено служебное удостоверение; Башкатова Д.В., представитель по доверенности от 13.03.2023 N 02.1-21/2,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Службы финансового надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 30 ноября 2022 года по делу N А83-1463/2022, принятое по заявлению Администрации Советского района Республики Крым к Службе финансового надзора Республики Крым, при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора - Государственного комитета по делам межнациональных отношений Республики Крым, Министерства образования, науки и молодежи Республики Крым, об оспаривании ненормативного правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Советского района Республики Крым (далее - заявитель, Администрация, муниципальный орган) обратилась в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением (с учетом уточнений в порядке статьи 49 АПК РФ) о признании недействительным и отмене пунктов 3, 5 мотивировочной части и частично пункта 2 резолютивной части представления Службы финансового надзора Республики Крым (далее - Служба, надзорный орган) от 25.01.2022 N 12-14/60 относительно возврата сумм 633 074, 24 руб. и 1 851 021, 34 руб.

К участию в деле судом первой инстанции привлечены в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Государственный комитет по делам межнациональных отношений Республики Крым (далее - Государственный комитет), Министерство образования, науки и молодежи Республики Крым (далее - Министерство).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 30 ноября 2022 года заявление Администрации удовлетворено, признаны недействительными пункты 3, 5 мотивировочной части и частично пункт 2 резолютивной части представления Службы от 25.01.2022 N 12-14/60 относительно возврата сумм 633 074,24 руб. и 1 851 021,34 руб.

Служба финансового надзора Республики Крым, не согласившись с решением суда, обратилась в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт, подтверждающий законность спорного представления.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны правовой позиции Службы, изложенной при рассмотрении дела в суде первой инстанции, сводятся к тому, что надзорный орган настаивает на том, что Администрацией в нарушение статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Соглашений о предоставлении субсидий для улучшения жилищных условий отдельных категорий граждан, не достигнуты значения показателя результативности предоставления субсидии, в части обеспечения жильем 8 семей из числа реабилитированных народов.

О рассмотрении дела в Двадцать первом арбитражном апелляционном суде все участники судебного разбирательства извещены в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Администрация представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

В итоговом судебном заседании 15 марта 2023 года представители Администрации и Службы поддержали свои правовые позиции.

Третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что в силу статей 156, 266 АПК РФ не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы по существу, с учетом соблюдения порядка их уведомления о начавшемся апелляционном процессе.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке в порядке главы 34 АПК РФ.

Судом апелляционной инстанции установлены следующие юридически значимые обстоятельства по делу.

Как следует из материалов дела, в соответствии с Законом Республики Крым от 20.12.2018 N 556-ЗРК/2018 "О бюджете Республики Крым на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", Государственной программой Республики Крым по укреплению единства российской нации и этнокультурному развитию народов России "Республика Крым - территория межнационального согласия" на 2018-2020 годы, утвержденной постановлением Совета министров Республики Крым от 29.01.2018 N 30 (далее - Госпрограмма) 15.01.2019 между Государственным комитетом по делам межнациональных отношений Республики Крым и Администрацией Советского района Республики Крым заключено Соглашение N 11 о предоставлении и расходовании субсидии из бюджета Республики Крым бюджетам муниципальных образований Республики Крым на приобретение жилья для граждан из числа реабилитированных народов Крыма (далее - соглашение).

Согласно п.1.1 предметом соглашения является предоставление субсидии из бюджета Республики Крым на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, приобретение объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность на цели приобретения жилья для граждан из числа реабилитированных народов Крыма".

В силу пункта 3.2.1 соглашения, Администрация обеспечивает целевое расходование средств субсидии, полученной в рамках соглашения, в строгом соблюдении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, целевой характер предоставления субсидии заключается в улучшении жилищных условий граждан из числа реабилитированных народов Крыма.

В период с 01.09.2021 по 15.10.2021 надзорным органом проведена плановая выездная проверка осуществления расходов бюджета Республики Крым на реализацию мероприятий государственной (муниципальной) программы (подпрограммы, целевой программы); соблюдения целей, порядка и условий предоставления межбюджетной субсидии или субвенции либо иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение; соблюдения законодательства Российской Федерации и иных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в отношении закупок для обеспечения нужд Республики Крым в Администрации Советского района Республики Крым за период с 01.01.2019 по 31.08.2021, в ходе которой установлены и зафиксированы в акте проверки N 12-11/12 от 09.11.2021, в том числе, следующие нарушения:

- в нарушение п.23 "Порядка предоставления и распределения субсидии из бюджета Республики Крым бюджетам муниципальных образований Республики Крым на софинансирование капитальных вложений и капитального ремонта объектов муниципальной собственности, приобретение объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность в рамках основного мероприятия "Меры социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий" Государственной программы Республики Крым по укреплению единства российской нации и этнокультурному развитию народов России "Республика Крым - территория межнационального согласия" к Государственной программе Республики Крым по укреплению единства российской нации и этнокультурному развитию народов России "Республика Крым - территория межнационального согласия", утвержденного Постановлением Совета Министров Республики Крым от 29.01.2018 N 30 (далее Порядок N 30) при расходовании средств субсидии из бюджета Республики Крым на приобретение объекта недвижимости в части предоставления жилья для граждан из числа реабилитированных народов Крыма по договору социального найма, с учетом количественного состава семьи и исходя из установленной органом местного самоуправления муниципального образования в Республике Крым нормы предоставления площади жилья по договору социального найма, Администрацией Советского района Республики Крым использованы средства бюджета Республики Крым на приобретение жилья для граждан из числа реабилитированных народов Крыма на приобретение площади, превышающей норму предоставления жилой площади в сумме 1 948 443,51 тыс. руб.; из которых за счет бюджета Республики Крым 1 851 021, 34 руб., за счет средств муниципального бюджета 97 422, 17 руб., что привело к неправомерным расходам средств бюджета Республики Крым в сумме 1 851 021, 34 руб.; (пункт 3 раздела "Информация о результатах контрольного мероприятия" акта проверки от 09.11.2021).

- в нарушение абз.2 п.10 Постановления Совета министров Республики Крым N 359 от 27.07.2016 "Об утверждении Порядка расходования субвенции из бюджета Республики Крым бюджетам муниципальных образований Республики Крым на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений", п. 3.5 Соглашения от 28.01.2019 N395/2019, п.3.5 Соглашения от 08.05.2019 N 814/2019, от 14.01.2020 N 50/2020, заключенных между Министерством образования, науки и молодежи Республики Крым и Администрацией Советского района Республики Крым о предоставлении субвенции бюджетам муниципальных образований из бюджета Республики Крым на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений, вследствие расходования средств субвенции из бюджета Республики Крым на приобретение жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, допущены неправомерные расходы в сумме 633 074, 24 руб. (пункт 5 раздела "Информация о результатах контрольного мероприятия" акта проверки от 09.11.2021).

По результатам проверки в адрес Администрации Советского района Республики Крым направлено представление от 25.01.2022 N 12-14/60 с требованиями о принятии мер по устранению выявленных нарушений, а также причин и условий выявленных нарушений.

Пункты 3, 5 мотивировочной части представления содержат описания правонарушения, отраженные также в пунктах 3, 5 раздела "Информация о результатах контрольного мероприятия" акта проверки N 12-11/12 от 09.11.2021.

В п. 2 резолютивной части представления надзорный орган требует устранить нарушения законодательства Российской Федерации, указанные, в том числе, в пунктах 3 и 5 мотивировочной части представления путем осуществления возврата субсидии, субвенции и иного межбюджетного трансферта, выделенных из бюджета Республики Крым, имеющих целевое назначение, в бюджет Республики Крым на счета Министерства образования науки и молодежи Республики Крым в размере 633 074,24 руб., Государственного комитета по делам межнациональных отношений Республики Крым в размере 1 851 021,34 руб. с последующим перечислением в доход бюджета Республики Крым в срок до 01.06.2022.

Не согласившись с представлением Службы от 25.01.2022 N 12-14/60 в части нарушений, указанных в пунктах 3, 5 мотивировочной части, пункта 2 резолютивной части касаемо возврата сумм 633 074, 24 руб. и 1 851 021, 34 руб., Администрация обратилась в арбитражный суд первой инстанции с настоящим заявлением в порядке главы 24 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции, исходя из следующих мотивов.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ, пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания указанных обстоятельств, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Служба в соответствии с п. 1.1 Положения о Службе финансового надзора, утвержденного постановлением Совета министров Республики Крым от 27.06.2014 N 170 (в редакции от 17.02.2021) является исполнительным органом государственной власти Республики Крым,

Одной из задач Службы является осуществление внутреннего государственного финансового контроля (надзора) в сфере бюджетных правоотношений в соответствии с частью 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также контроля за предприятиями, учреждениями и организациями Республики Крым, созданными в соответствии с правовыми актами Совета министров Республики Крым. (п. 2.1. Положения)

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее- БК РФ).

Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации согласно пункту 1 статьи 139 БК РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Правила, устанавливающие общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования субъектом Российской Федерации (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования, устанавливаются нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. (пункт 3 статьи 139 БК РФ).

Постановлением Совета министров Республики Крым от 29.01.2018 N 30 утвержден Порядок предоставления и распределения субсидии из бюджета Республики Крым бюджетам муниципальных образований Республики Крым на софинансирование капитальных вложений и капитального ремонта объектов муниципальной собственности, приобретение объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность в рамках основного мероприятия "Меры социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий" Государственной программы Республики Крым по укреплению единства российской нации и этнокультурному развитию народов России "Республика Крым - территория межнационального согласия" (далее - Порядок N 30).

Согласно п. 20 Порядок N 30 субсидии расходуются муниципальными образованиями Республики Крым исходя из установленной органом местного самоуправления муниципального образования в Республике Крым нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, с учетом количественного состава семьи, а также исходя из стоимости 1 квадратного метра приобретаемого жилого помещения, не превышающей значение показателя средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилого помещения в Республике Крым, утвержденного Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Согласно п.21 Порядка N 30 в случае превышения значения показателя средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилого помещения в Республике Крым, утвержденного Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, над нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленной органом местного самоуправления муниципального образования в Республике Крым, муниципальные образования Республики Крым могут осуществить софинансирование превышающего значения за счет средств местного бюджета.

Подпункт 3 пункта 12 Порядка N 30 устанавливает, что соглашение должно содержать положения о значении показателей результативности использования субсидий, которые должны соответствовать значениям целевых показателей (индикаторов) программы либо обеспечивать достижение целевых показателей (индикаторов) программы, и обязательства муниципального образования Республики Крым по их достижению.

В соответствии с пунктом 3.2.2. соглашения N 11 (с учетом дополнительного соглашения N 2) Администрация обеспечивает достижение следующего значения показателя результативности предоставления субсидии: 8 семей, из числа реабилитированных народов Крыма, улучшивших жилищные условия при оказании содействия за счет средств бюджета Республики Крым с использованием субсидии, направленной бюджету муниципального образования на софинансирование капитальных вложений в объекты муниципальной собственности, приобретение объектов недвижимого имущества в муниципальную собственность.

Пунктом 25 Порядка N 30 определена формула, по которой рассчитывается объем средств, подлежащих возврату из бюджета муниципального образования Республики Крым в бюджет Республики Крым в срок до 1 июня года, в случае если муниципальным образованием Республики Крым по состоянию на 31 декабря года, в котором предоставляются субсидии, допущены нарушения обязательств, предусмотренных соглашением, указанных в подпункте 3 пункта 11 настоящего Порядка, и в срок до первой даты представления отчетности о достижении значений показателей результативности использования субсидий в соответствии с соглашением в году, следующем за годом предоставления субсидий, указанные нарушения не устранены.

В свою очередь пункт 24 Порядка N 30 устанавливает, что получатель несет ответственность за целевое, адресное, эффективное и своевременное использование субсидий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В рамках проверки соблюдения муниципальным органом требований статей 50, 58 Жилищного кодекса Российской Федерации, Порядка N 30, Службой проверены правильность определения нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма при расчете НМЦК на закупку жилых помещений; соответствие стоимости 1 квадратного метра приобретаемого жилого помещения установленной приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации площади при расчете НМЦК на закупку жилых помещений. Нарушений в данной части надзорным органом не установлено.

Приобретение жилья в муниципальную собственность осуществлялось Администрацией посредством закупки, проводимой в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N44-ФЗ), через аукционы в электронной форме.

Надзорный орган в пункте 3 оспариваемого представления указывает, что неправомерные расходы средств бюджета Республики Крым в размере 1 851 021,34 руб. образовались в результате предоставления жилой площади, превышающей норму предоставления в результате заключения муниципальных контрактов: от 15.04.2019 N 31/2019, от 16.04.2019 N 33/2019 от 16.04.2019 N 35/2019, от 16.04.2019 N 36/2019, от 16.12.2019 N 110/2019, от 16.12.2019 N 111/2019.

Вместе с тем, техническая документация о проведении электронных аукционов включает в себя обоснование начально-максимальной цены контракта и требования об общей площади жилого помещения.

Так, муниципальные контракты устанавливают обязанность поставщика предъявить предлагаемое к приобретению жилое помещение для проведения осмотра и составления акта о соответствии технического состояния объекта техническому заданию (приложение N 1) (п.п. 1 п 3.1 муниципальных контрактов).

При этом в п.п.3 п.3.1 муниципальных контрактов установлено, что основанием для отказа от заключения контракта, является несоответствие предлагаемого поставщиком к приобретению жилого помещения требованиям технического задания.

Жилое помещение, не соответствующее требованиям, указанным в техническом задании (приложение N 1), считается не поставленным (п.п.4 п.4.1 муниципальных контрактов).

В соответствии с п.2 Технического задания "Приобретение жилья для граждан из числа реабилитированных народов Крыма" установлено, что жилые помещения (квартира) соответствуют пункту 5 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, с учетом конструктивных особенностей жилого помещения допускается предоставление жилого помещения общей площадью, превышающей размер общей площади, определенной исходя из нормы предоставления. Разница между этими общими площадями передается заказчику безвозмездно.

Администрация в обоснование требований, не оспаривая фактические обстоятельства, установленные заинтересованным лицом в ходе проверки: установленный порядок предоставления субсидии, размер субсидии, предоставленной из регионального бюджета, при этом указывает на отсутствие в её действиях нарушений бюджетного законодательства, поскольку условия предоставления субсидии им не нарушены: при проведении аукционов на приобретение жилых помещений заявителем устанавливалась начальная (максимальная) цена контрактов исходя из нормы предоставления площади жилого помещения и стоимости.

Оценивая довод апеллянта о наличии бюджетного нарушения, судебная коллегия исходит и того, что - бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (в силу пункта 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, является принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

При этом как уже указывалось судебной коллегией в настоящем судебном акте, надзорный орган не установил нарушений при установлении нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма при расчете НМЦК на закупку жилых помещений и соответствие стоимости 1 квадратного метра приобретаемого жилого помещения.

Более того, электронные аукционы проведены в строгом соблюдении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, без нарушения требований 44-ФЗ. Об обратном надзорный орган не указывает, соответствующих выводов не содержит и акт проверки от 09.11.2021, отсутствуют жалобы и соответствующие решения антимонопольного органа.

Отклоняя повторяющиеся доводы Службы, судебная коллегия отмечает, что механизм обеспечения жильем депортированных (репрессированных) по национальному признаку граждан, нуждающихся в жилых помещениях, построенным или приобретенным за счет средств бюджета Республики Крым и федерального бюджета определяет Порядок обеспечения жильем граждан из числа депортированных, утвержденного постановлением Совета министров Республики Крым от 13.10.2015 N 611 "Об утверждении Порядка обеспечения жильем граждан из числа ранее депортированных", который не содержит положений ограничивающих максимальный размер приобретаемого жилья.

Оценивая правовые позиции сторон спора, судебная коллегия исходит из того, что предложение к продаже заявителю жилых помещений, площадь которых превышает нормированную, свободно сформировано участниками рынка, реализация ими прав на распоряжение жилыми помещениями, не соответствующими требуемым по показателю площади (в сторону ее улучшения и увеличения), не может быть признано корреспондирующим обязанности заявителя устанавливать ограничения по закупке жилых помещений больше нормированной, при удовлетворении предложенной стоимостью.

При том, что как уже отмечалось, площадь жилого помещения, превышающая нормированную передавалась поставщиком безвозмездно, что также не опровергается Службой и не вменяется как нарушение бюджетного законодательства. Кроме того, в аукционной документации содержатся условия оплаты, условия безвозмездной передачи части жилья, превышающей нормированную площадь.

Заявитель последовательно указывает, что в связи с соблюдением условий аукционов, приобретении жилых помещений большей площади не является нарушением принципа эффективности использования бюджетных средств, продиктовано тем, что на рынке жилые помещения площадью равной нормированной в необходимом количестве отсутствуют.

Вопреки правилам доказывания, установленным в статье 65 АПК РФ, Служба, указывая на превышение площади закупленных квартир, не представляет данные, свидетельствующие о фактическом состоянии рынка недвижимости в указанном муниципалитете, как и не предоставляет доказательств нарушения положений аукционной документации, в том числе, в части касающейся безвозмездной передачи площадей жилых помещений.

Вместе с тем, надзорный орган указывает, что квартиры, приобретенные по контрактам N 110/2019 и N111/2019, переданные в последующем в бессрочное владение и пользование гражданам из числа реабилитированных народов Крыма согласно Договорам социального найма жилого помещения от 07.02.2020 N 6 и от 02.03.2020 N 068сн/03-2020, переданы после окончания срока действия соглашения N11, и предоставления отчета об использовании субсидии (25.12.2019), соответственно 2 семьи в 2019 году фактически не улучшили свои жилищные условия, тем самым не достигнуты значения показателя результативности предоставления субсидии на сумму 3 668 050,64 руб., а именно обеспечение 8 семей из числа реабилитированных народов Крыма, улучшивших жилищные условия.

Оценивая данную правовую позицию в контексте вынесенного надзорным органом предписания, судебная коллегия с учетом разъяснений, изложенных в пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 23 от 22.06.2006 г. "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", заключает, что статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

При этом, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Равным образом, в разъяснениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащимся в пункте 14.1 Постановления Пленума N 23 указано, что использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Таким образом, для вывода о нецелевом характере использования средств соответствующего бюджета необходимо установить, что они были направлены на оплату денежных обязательств, не соответствующих целям их выделения. Если бюджетные средства были использованы в соответствии с целями, определенными в документе, являющемся правовым основанием для их выделения, вывод об их нецелевом использовании не может быть признан правомерным, пусть даже при их использовании и были допущены какие-либо иные нарушения.

В данном контексте следует отметить, сторонами не оспаривается, что выделенные субсидии, направлены на закупки жилья для последующей передачи в бессрочное владение и пользование гражданам из числа реабилитированных народов Крыма, как и не оспаривается исполнение обязательств по муниципальным контрактам на закупку жилых помещений.

Вместе с тем, материалами дела подтверждается, что на дату проведения контрольного мероприятия и вынесения оспариваемого представления 8 семей из числа реабилитированных народов Крыма, улучшили жилищные условия, согласно установленному показателю результативности.

Так, Администрациями соответствующих сельских поселений Советского района заключены следующие договора социального найма жилых помещений:

от 08.07.2019 N 3, между Администрацией Пушкинского сельского поселения Советского района Республики Крым и гражданкой Исмаиловой Эминой Булатовной;

от 03.07.2019 N 055сн/11-2018, между Администрацией Советского сельского поселения Советского района Республики Крым и гражданином Сеитвелиевым Шевхи Ресуловичем;

от 24.12.2019 N 48, между Администрацией Прудовского сельского поселения Советского района Республики Крым и гражданкой Седрединовой Эмине Исмаиловной;

от 08.07.2019 N 4, между Администрацией Пушкинского сельского поселения Советского района Республики Крым и гражданином Чашли Вайтом;

от 26.08.2019 N 4, между Администрацией Ильичёвского сельского поселения Советского района Республики Крым и гражданином Османовым Леонидом Керимовичем;

от 26.08.2019 N 5, между Администрацией Ильичёвского сельского поселения Советского района Республики Крым и гражданкой Люмановой Эмине заключен 26.08.2019 г.

от 07.02.2020 N 6 между Администрацией Ильичёвского сельского поселения Советского района Республики Крым и гражданкой Велиляевой Лилией Сейтмуратовной;

от 02.03.2020 N 068сн/03-2020 между Администрацией Советского сельского поселения Советского района Республики Крым и гражданкой Караусеиновой Алимой Музафаровной.

Из указанного следует, что средства субсидии, адресованные на улучшение жилищных условий для семей из числа реабилитированных народов Крыма использовались по целевому назначению, кроме того, их использование окончилось до проведения контрольного мероприятия и вынесения оспариваемого представления.

Вопреки положениям части 3 статьи 189 и части 5 статьи 200 АПК РФ доказательств использования средств субсидии на иные цели, чем те которые являются предметом вышеуказанных договоров социального найма, надзорным органом не представлено. Равно как не приведено обоснованных доводов неэффективного расходования бюджетных средств и доказательств того, что закупка жилых помещений могла быть выполнена с использованием меньшего объема средств.

Также судебной коллегией отклоняется ссылка контрольного органа на нарушение Администрацией срока предоставления отчета об использовании субсидии, как обосновывающая законность и обоснованность оспариваемого пункта представления, поскольку указанное нарушение самостоятельно отражено в п. 2 мотивировочной части оспариваемого акта.

При этом в данном случае, в рамках проверки законности представления, с учетом его формулировки, определяющим условием является то, что на дату проведения контрольного мероприятия и вынесения оспариваемого представления показатели результативности по улучшению жилищных условий семей из числа реабилитированных народов Крыма были достигнуты в полном объеме.

Аналогично, оценивая законность пункта 5 мотивировочной части оспариваемого представления, судебная коллегия заключает следующее.

Между Министерством образования, науки и молодежи Республики Крым и Администрацией Советского района Республики Крым заключены соглашения о предоставлении субвенции бюджетам муниципальных образований из бюджетов Республики Крым на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений: от 28.01.2019 N 395/2019, от 08.05.2019 N 814/2019, от 14.01.2020 N 50/2020.

В указанных соглашениях предусмотрено, что субвенции, передаваемые из республиканского бюджета, должны расходоваться муниципальными образованиями для приобретения жилья вышеуказанной категории граждан, исходя из социальной нормы жилой площади на одиноко проживающего гражданина, но не более чем 33 кв.м., и стоимости 1 кв.м. приобретаемого жилого помещения, не превышающей значение показателей средней рыночной стоимости 1 кв.м. общей площади жилого помещения в Республике Крым, утвержденной приказом Минстроя РФ на соответствующий период (пункты 3.5 соглашений).

В данной части надзорным органом установлено нарушение абз. 2 п. 10 Постановления Совета министров Республики Крым N 359 от 27.07.2016 "Об утверждении Порядка расходования субвенции из бюджета Республики Крым бюджетам муниципальных образований Республики Крым на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных помещений", п.3.5. соглашения от 28.01.2019 N395/2019, п. 3.5. соглашения от 08.05.2019 N 814/2019, от 14.01.2020 N 50/2020, вследствие расходования средств субвенции из бюджета Республики Крым на приобретение жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, допущены неправомерные расходы в сумме 633 074,24 руб., ввиду превышения площади закупаемых жилых помещений установленного норматива.

Оценивая представление в данной части, судебная коллегия исходит из следующего.

Законодательным актом субъекта Российской Федерации, а именно Постановлением Совета министров Республики Крым от 27 июля 2016 N 359 утвержден Порядок расходования субвенции из бюджета Республики Крым бюджетам муниципальных образований Республики Крым на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений. (далее - Порядок N 359).

Пункт 10 указанного Порядка устанавливает, что субвенции расходуются на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа, не имеющим права пользования жилым помещением или признанным нуждающимися в предоставлении жилья в соответствии с законодательством Российской Федерации, после окончания пребывания в образовательной организации или учреждении социального обслуживания, в приемных семьях, при прекращении опеки (попечительства), либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

Субвенции из бюджета Республики Крым на приобретение жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа расходуются муниципальными образованиями исходя из социальной нормы площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданина, но не более чем за 33 квадратных метра общей площади жилого помещения, и стоимости 1 квадратного метра приобретаемого жилого помещения, не превышающей значение показателя средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилого помещения в Республике Крым, утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

В целях исполнения вышеуказанных соглашений Администрацией заключены муниципальные контракты для приобретения жилых помещений: от 16.04.2019 N 34/2019; от 15.07.2019 N 67/2019; от 08.04.2020 N 31/2020; от 20.11.2020 N 0175300026620000056.

Площадь, приобретенных по вышеуказанным контрактам жилых помещений, действительно превышает установленные нормативы.

Вместе с тем, электронные аукционы проведены в строгом соблюдении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, без нарушения требований 44-ФЗ. Об обратном надзорный орган не указывает, соответствующих выводов не содержит и акт проверки от 09.11.2021.

При этом Техническое задание "Предоставление жилых помещений детям сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений на территории Советского сельского поселения Советского района Республики Крым" устанавливает, что с учетом конструктивных особенностей предлагаемое жилое помещение общей площадью превышает размер общей площади, определенный исходя из нормы предоставления и площадь, установленную в аукционной документации, разница между этими общими площадями передается Заказчику безвозмездно.

Администрация пояснила, что покупка за бюджетные средства жилья с большей площадью обусловлена отсутствием жилья с меньшей площадью, разница в площади приобретенного жилья и установленной законом нормой жилья не осуществлялась за счет бюджетных средств, эта разница в площади жилья получена по договорам пожертвования к муниципальным контрактам. В подтверждение своей позиции в материалы дела предоставлены договора пожертвования N 1/2019 от 16.04.2019, N 2/2019 от 15.07.2019, N 1/2020 от 08.04.2020, N 2/2020 от 20.11.2020.

При этом, как и в рассмотренном выше случае приобретения жилья для семей из числа реабилитированных народов Крыма, так и в данном случае, надзорный орган не оспаривает тот факт, что средства субсидии, адресованные на улучшение жилищных условий использовались по целевому назначению.

Указание надзорным органом на нарушение Администрацией установленного порядка отражения в регистрах бухгалтерского учета, поступивших пожертвований, никоим образом не опровергает подтвержденные материалами дела обстоятельства о безвозмездной передачи площади жилья превышающей нормированную. Данные обстоятельства (о неотражении в бухгалтерском учете), в случае их подтверждения, образуют самостоятельные нарушения, в круг обстоятельств, подлежащий оценки в рамках проверки законности представления не входят.

Рассматривая данный спор, судебная коллегия исходит из того, что представление в оспариваемой части фактически содержит квалификацию действий Администрации как бюджетного нарушения, устанавливает срок принятия мер по устранению причин и условий бюджетного нарушения.

Из приведённого в статье 270.2 БК РФ определения следует, что представление - это решение государственного органа, имеющее свойства ненормативного акта, которое выносится в порядке реализации контрольно-надзорных (властных) полномочий, за его неисполнение предусмотрена административная ответственность, в связи с чем, все его формулировки и употребление терминов должно подчиняться правилу ясности и определенности, влияющими на исполнимость представления.

Представление должно выноситься в установленном порядке по результатам нарушений, выявленных в ходе контрольных мероприятий, проведённых в отношении объекта контроля, и зафиксированных в акте проверки. Субъект, которому адресовано представление, из его содержания должен четко понимать, что нарушено и какие меры следует предпринять в устранение причин и условий совершения нарушения.

Законность и обоснованность представления связаны с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в установленные сроки.

Исполнимость представления следует понимать как наличие реальной возможности у лица, которому оно адресовано, исполнить в указанный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Представление должно выноситься в установленном порядке по результатам нарушений, выявленных в ходе контрольных мероприятий, проведенных в отношении объекта контроля, и зафиксированных в акте проверки.

Субъект, которому адресовано представление, из его содержания должен четко понимать, что нарушено и какие меры следует предпринять в устранение причин и условий совершения нарушения.

Поскольку в действиях Администрации не доказано вмененное в оспоренной части представления нарушение статьи 34, статьи 162 БК РФ, основания для вынесения требования принять меры по устранению причин и условий нарушений в указанной части у надзорного органа отсутствовали.

Учитывая, результаты оценки спорных пунктов мотивировочной части представления от 25.01.2022 N 12-14/60, оценивая содержание резолютивной его части в оспариваемой части, судебная коллегия приходит к выводу, что фактически на Администрацию возложена обязанность осуществить возврат бюджетных средств в доход республиканского бюджета, при отсутствии в бюджетном законодательстве административного механизма возврата указанных средств, отработанных по соответствующим муниципальным контрактам, при отсутствии в действиях Администрации признаков нецелевого, неэффективного использования бюджетных средств, принимая во внимание срок устранения предполагаемых нарушений (до 01.06.2022), судебная коллегия заключает, что оспариваемое представление не соответствует признакам исполнимости, определенности и обоснованности.

Соответственно, установив отсутствие в материалах дела доказательств того, что при реализации соглашений Администрацией, денежные средства использованы не эффективно, либо при отсутствии результата, при возможности достижения лучшего результата, либо не соблюдения принципа эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера - требование представления о возврате денежных средств, в данном случае не может являться соразмерной мерой принуждения, применяемой за совершение бюджетного нарушения.

Необходимость оценки нарушений, послуживших основанием для выдачи представления с точки зрения эффективности использования бюджетных средств, наличия или отсутствия вины их получателя, отражена в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.09.2022 N 303-ЭС22-16092.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, подлежит оставлению без изменения с учетом мотивов, приведенных судебной коллегией.

Доводы апелляционной жалобы правовых оснований к отмене решения не содержат, основаны на неправильном толковании норм материального права и сводятся по существу к переоценке обстоятельств, правильно установленных судом.

Иных аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Вопрос о распределении судебных расходов по апелляционной жалобе не рассматривался, поскольку заявитель апелляционной жалобы освобожден от ее уплаты (подпункт 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебных актов, не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 30 ноября 2022 года по делу N А83-1463/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Службы финансового надзора Республики Крым - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Е. Кравченко

Судьи

О.Г. Градова А.В. Привалова