Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 апреля 2023 г. N 15АП-4116/23 по делу N А53-29341/2022

город Ростов-на-Дону

13 апреля 2023 г.

дело N А53-29341/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 10 апреля 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 апреля 2023 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Новик В.Л.,

судей Ковалевой Н.В., Чотчаева Б.Т.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кириленко А.М.,

при участии:

от заявителя - директор Латовина Е.П. (паспорт, выписка), представитель Свиридов А.И. по доверенности от 10.01.2023;

от заинтересованного лица - представитель Шварцкоп М.С. по доверенности от 27.01.2023;

от - Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону - представитель не явился, извещен;

от Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону - представитель не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Магазин N 26" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 14.02.2023 по делу N А53-29341/2022

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Магазин N 26" (ИНН 6165161748, ОГРН 1106165002470)

к заинтересованному лицу - Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (ИНН 6152000398, ОГРН 1026103305304)

при участии третьих лиц - Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (ИНН 6164045474, ОГРН 1026103292380), Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону (ИНН 6164078938, ОГРН 1026103294403)

о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка, обязании заключить договор купли-продажи,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Магазин N 26" (далее - заявитель, ООО "Магазин N 26", общество) обратилось в суд с заявлением к Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (далее - заинтересованное лицо, департамент) о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:44:080701:0045 в собственность, выраженного в письме от 16.06.2022 N 59.30-12424/17, об обязании заключить договор купли-продажи без проведения торгов (уточненные требования в порядке ст. 49 АПК РФ).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 14.02.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, ООО "Магазин N 26" обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В апелляционной жалобе заявитель указал на незаконность решения, просил отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявитель указывает на то, что согласно выписке из ЕГРН спорный земельный участок относится к землям населенных пунктов с видом разрешенного основного землепользования "Магазины". Кроме того, как видно из фрагмента публичной кадастровой карты г. Ростова-на-Дону, спорный участок находится вне границ красных линий. По мнению апеллянта, поскольку спорный участок не относится к землям общего пользования и находится вне границ красных линий, на него не распространяется запрет на приватизацию, установленный п.2 и п. 8 статьи 27 Земельного кодекса РФ. Заявитель считает, что ссылка суда первой инстанции на решение по делу N А53-14129/2021 от 21.01.2022 как на преюдицию не имеет под собой оснований. Ближайшая граница спорного земельного участка в настоящее время находится в 26 м от существующей дороги. Таким образом, реконструкция спорный земельный участок не находится в границах планируемой территории, что не препятствует его приватизации.

В судебное заседание не явились третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в связи с чем суд рассматривает дело в порядке, предусмотренном статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "Магазин N 26" является собственником используемого под магазин нежилого здания площадью 38,7 кв. м с кадастровым номером 61:44:0080701:1036 по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Оганова, 10, расположенного на земельном участке из земель населенных пунктов площадью 77 кв. м с кадастровым номером 61:44:0080701:45 с видом разрешенного использования "для эксплуатации временного торгового павильона".

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону, рассмотрев заявление общества о предоставлении в собственность без проведения торгов земельного участка с кадастровым номером 61:44:0080701:45, письмом от 16.06.2022 N 59.30-12424/17, руководствуясь п. 17, п. 19 ст. 39.16, п. 12 ст. 85 ЗК РФ, пп. 6, 16, 18, п.. 2.9.2 раздела 2 Административного регламента N АР-313-20 муниципальной услуги "Продажа земельного участка без проведения торгов", утвержденного постановлением Администрации города Ростова-на-Дону от 08.02.2016 N 88, отказал в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 61:44:0080701:45.

Общество, считая, что такой отказ не соответствует закону и подлежит отмене, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела повторно, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, проверив в порядке статей 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Как следует из положений статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Поскольку законодательство не ограничивает возможность применения различных способов для защиты субъектом хозяйственной деятельности предполагаемого нарушенного права, суд полагает подлежащим рассмотрению по существу заявленного в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требования.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенных норм для признания решений и действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемых действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

Отказ департамента, выраженный в письме от 16.06.2022 N 59.30-12424/17, мотивирован нахождением земельного участка в зоне улично-дорожной сети территории общего пользования.

Оценивая отказ на предмет соответствия его действующему законодательству, суд обоснованно исходил из следующего.

Как следует из материалов дела, общество просило департамент предоставить ему на основании пп. 6 п. 2 ст. 39.3, ст. 39.20 Земельного Кодекса Российской Федерации в собственность спорный земельный участок из земель населенных пунктов с видом разрешенного использования "магазины" без проведения торгов по тому основанию, что общество является собственником находящегося на участке здания.

До 01.03.2015 порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, регламентировался статьями 33 - 36 ЗК РФ, после указанной даты он регламентируется статьями 39.14, 39.17 и 39.20 ЗК РФ.

С учетом этого суд обоснованно указал на то, что в данном деле так же подлежат учету общие правовые позиции и подходы к предоставлению в собственность или аренду земельного участка собственнику находящихся на них объектов недвижимости для их эксплуатации, высказанные ВАС РФ и ВС РФ до 01.03.2015.

Статьей 1 ЗК РФ к числу основных принципов земельного законодательства отнесен принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому судьбе земельных участков следуют все прочно связанные с ними объекты.

В силу подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 ЗК РФ.

Пунктом 1 ст. 39.20 ЗК РФ предусмотрено что, если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

При этом исключительный характер права на приватизацию земельного участка означает, что никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого этим зданием, строением, сооружением (п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.05 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" (далее - постановление от 24.03.2005 N 11).

В постановлении Президиума ВАС РФ от 03.04.2012 N 12955/11 сформулирован правовой подход, согласно которому при разрешении споров о приобретении собственником объекта недвижимости прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности, судам необходимо исследовать вопрос о площади земельного участка, занятого таким объектом и необходимого для его использования.

Необходимыми условиями для выкупа земельного участка без проведения торгов на основании подпункта 6 пункта 2 статьи 39.3, статьи 39.20 ЗК РФ являются: нахождение на испрашиваемом земельном участке объекта недвижимости, принадлежащего на праве собственности заявителю; соответствие объекта недвижимости целям использования земельного участка и их площадей; отнесение находящегося на участке объекта к объектам недвижимости.

Между тем договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения (пункт 1 статьи 422 Гражданского кодекса).

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.3 ЗК РФ продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 этой статьи.

Подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ определено, что без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 настоящего Кодекса.

Если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках (пункт 1 статьи 39.20 ЗК РФ).

Порядок предоставления в собственность за плату земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен статьей 39.17 ЗК РФ.

Согласно подпункту 3 пункта 5 статьи 39.17 ЗК РФ уполномоченный орган может принять решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без торгов при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 ЗК РФ. Статья 39.16 ЗК РФ содержит исчерпывающий перечень оснований, при наличии хотя бы одного из которых уполномоченный орган вправе принять решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

В соответствии с пунктом 6 статьи 39.16 ЗК РФ основанием для принятия решения об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов является, если указанный в заявлении земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка.

Согласно фрагменту карты функциональных зон города Ростова-на-Допу Генерального плана города Ростова-на-Дону, представленному Департаментом архитектуры н градостроительства города Ростова-на-Дону от 08.06.2022 N 59-342/17257, испрашиваемый земельный участок располагается в зоне улично-дорожной сети.

Согласно пп. 7 п. 5 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации автомобильных дорог местного значения, относятся к ограниченным в обороте земельным участкам.

Пунктом 2 ст. 27 ЗК РФ установлено, что земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не могут предоставляться в частную собственность.

Пунктом 8 статьи 27 ЗК РФ также установлен запрет на приватизацию земельных участков в границах территорий общего пользования.

Согласно п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

В силу абзаца четвертого пункта 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" отчуждению в соответствии с данным Законом не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).

Пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ запрещена приватизация земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами.

Подобный запрет направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения.

Учитывая изложенное, Департамент, руководствуясь п. 6 ст. 39.16 ЗК РФ, п. 12 ст. 85 Земельного кодекса РФ обоснованно отказал в предоставлении в собственность земельного участка с кадастровым номером 61:44:0080701:45.

Судом первой инстанции установлено, что решением Арбитражного суда Ростовской области от 12.01.2022 по делу N А53-14129/2021 в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Магазин N 26" к Департаменту имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка с кадастровым номером 61:44:080701:0045 в собственность, выраженного в письме от 02.07.2021 N 59.30-15328/17, об обязании заключить договор купли-продажи без проведения торгов было отказано.

Так, суд, руководствуясь п. 12 ст. 85 ЗК РФ, п. 8 ст. 27 ЗК РФ, п. 12 ст. 1 Грк РФ, а также информацией, предоставленной Департаментом автомобильных дорог и организации дорожного движения г. Ростова-на-Дону (ДАДиОДД) от 03.11.2021, признал отказ Департамента от 02.07.2021 с основанием - реконструкция автомобильной по ул. Оганова, предусмотренная документацией территориального планирования Ростова-на-Дону, законным и обоснованным.

В рамках данного дела судом установлено, что испрашиваемый заявителем земельный участок располагается в границах планируемой магистральной улицы общегородского значения непрерывного движения, реконструкции автомобильной дороги по ул. Оганова.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, указанные обстоятельства, на основании части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса РФ имеют преюдициальное значение по настоящему делу и не подлежат доказыванию вновь.

В соответствии с фрагментом карты планируемого размещения объектов местного значения города Ростова-на-Дону (автомобильные дороги местного значения) Генерального плана города Ростова-на-Дону, утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.04.2007 N 251, испрашиваемый земельный участок располагается в границах планируемой магистральной улицы общегородского значения непрерывного движения.

В соответствии с пунктом 90.10 приложения N 1 к программе "Развитие и эксплуатации транспортной инфраструктуры и пассажирского транспорта города Ростова-на-Дону", утвержденной Постановлением Администрации г. Ростова н/Д от 28.12.2018 N 1376, также предусмотрена разработка проектной документации "Реконструкцття автомобильной дороги по ул. Оганова".

Территориальным планированием является планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 18 ГрК РФ к документаментам территориалыюго планирования муниципальных образований относятся:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов; 2) генеральные планы поселений; 3) генеральные планы городских округов.

В соответствии с пунктом 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

В силу пункта 5 статьи 23 ГрК РФ на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются:

1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям:

а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведенне; б) автомобильные дороги местного значения: в) физическая культура и массовый спорт, oбpaзование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа;

г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;

2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за нсключеиием линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

В пункте 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" разъяснено, что при разрешении споров, связанных с приватизацией земельных участков, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным Федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд). В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, yтвepждeнных до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта.

В силу части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования; создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории; следовательно, отсылки в пункте 17 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации к утвержденным документам территориального планирования и (или) документации по планировке означает необходимость соблюдшим при предоставлении земельных участков норм Градостроительного кодекса Российской Федерации (постановление Арбтражного суда Восточно-Сибирского округа от 04.09.2018 N Ф02-3735/2018 по делу N А33-10544/2017).

Градостроительным кодексом Российской Федерации установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Генплан, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории города в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначение территории, поскольку генеральные планы определяют стратегию его развития и условия формирования среды жизнедеятельности. Данная правовая позиция следует из определений Верховного Суда Российской Федерации от 06.04.2017 N 32-АПГ-17-1, от 22.05.2017 N 56-АПГ17-7, от 13.06.2017 N 307-КГ16-18929.

Таким образом, действующими нормами Земельного кодекса РФ установлен императивный запрет на приватизацию земельных участков гражданами, юридическими лицами, являющимися собственниками зданий, сооружений, расположенных на земельных участках ограниченным в обороте.

Учитывая установленный нормами Земельного кодекса РФ императивный запрет на приватизацию земельных участков ограниченных в обороте, у департамента отсутствовали правовые основания для предоставления спорного участка обществу в собственность без проведения торгов.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что отказ департамента, выраженный в письме от 16.06.2022 N 59.30-12424/17, является законным и обоснованным.

По вышеизложенным основаниям апелляционная жалоба заявителя не подлежит удовлетворению.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, а выражают лишь несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Доводы апелляционной жалобы, направленные на переоценку правильно установленных и оцененных судом первой инстанции обстоятельств и доказательств по делу, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Иное толкование заявителем положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права.

Судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине относятся на заявителя апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 14.02.2023 по делу N А53-29341/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.Л. Новик

Судьи

Н.В. Ковалева Б.Т. Чотчаев