Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2023 г. N 02АП-422/23 по делу N А28-2922/2022

г. Киров

18 апреля 2023 г.

Дело N А28-2922/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 17 апреля 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 апреля 2023 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судей Бычихиной С.А., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кондаковой О.С.,

при участии в судебном заседании представителя заявителя - Никулина А.Н., действующего на основании доверенности от 01.02.2023; представителя ответчика - Куданцевой Н.Ю., действующей на основании доверенности от 28.12.2022 N 238-10-13 (до перерыва).

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Никулиной Екатерины Сергеевны

на решение Арбитражного суда Кировской области от 19.12.2022 по делу N А28-2922/2022

по заявлению индивидуального предпринимателя Никулиной Екатерины Сергеевны (ИНН: 434520235800, ОГРНИП: 315435000011117)

к Администрации города Кирова (ИНН: 4348005534, ОГРН: 1024301340238)

о признании незаконными действий, об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Никулина Екатерина Сергеевна (далее - заявитель, ИП Никулина Е.С., Предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании незаконными действий Администрации города Кирова (далее - ответчик, Администрация) по согласованию паспорта N 1.7.9-21 наружной отделки фасада здания с кадастровым номером 43:40:000727:381, расположенного по адресу: Кировская область, город Киров, Нововятский район, улица Советская, 14, а также об обязании ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем признания недействующим указанного паспорта наружной отделки фасада здания.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 19.12.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ИП Никулина Е.С. обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе (с учетом дополнения к ней) заявитель выражает несогласие с выводом суда первой инстанции об отсутствии (недоказанности) нарушения прав и законных интересов Предпринимателя оспариваемыми действиями Администрации, ссылаясь на то, что с момента согласования паспорта наружной отделки фасада здания ИП Никулина Е.С. ограничена в выборе вариантов размещения средств наружной информации на фасаде принадлежащего ей здания. Как указывает ИП Никулина Е.С., ограничения, возникающие вследствие разработки и согласования паспорта, нарушают ее право использовать собственное имущество по своему усмотрению. Иного порядка согласования паспортов наружной отделки фасадов зданий, строений, сооружений на территории муниципального образования "Город Киров", нежели установленного Административным регламентом, утвержденным постановлением Администрации от 20.11.2018 N 3042-п, на момент совершения оспариваемых действий не имелось, в связи с чем ответчик обязан был руководствоваться соответствующими положениями, предусматривающими заявительный характер предоставления муниципальной услуги, а не действовать при согласовании паспорта в самостоятельном, инициативном порядке. Ссылка в обжалуемом судебном акте на положения муниципальной программы "Территориальное развитие муниципального образования "Город Киров" на 2020-2024 годы", утвержденной постановлением Администрации от 07.10.2019 N 2466-п, является необоснованной, так как в данной программе не установлен порядок разработки и согласования паспортов наружной отделки фасадов. Подробно позиция заявителя изложена в апелляционной жалобе и дополнении к ней.

Ответчик представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором отразил, что не усматривает правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта, просит в удовлетворении жалобы отказать.

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 18.01.2023 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 19.01.2023 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). На основании указанной нормы стороны надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

В порядке статьи 158 АПК РФ судебное разбирательство откладывалось на 10.04.2023 в 15 часов 30 минут.

10.04.2023 в порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании суда апелляционной инстанции объявлялся перерыв до 14 часов 10 минут 17.04.2023.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, состоявшемся до перерыва, представители сторон поддержали занятые ими по делу правовые позиции.

Стороны после перерыва явку в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте проведения извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие сторон.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов настоящего дела и установлено судом первой инстанции, в рамках подготовки к празднованию 650-летия города Кирова, во исполнение пункта 11 протокола оперативного совещания при главе Администрации города Кирова от 10.11.2020 о подготовке паспортов фасадов объектов, в целях повышения уровня благоустройства, приведения фасадов зданий, формирующих застройку магистральных улиц и общественных центров города, в надлежащий вид, размещения средств наружной информации в соответствии с требованиями Правил внешнего благоустройства в муниципальном образовании "Город Киров", утвержденных решением Кировской городской Думы от 27.08.2008 N 19/41 (далее - Правила N 19/41), Администрацией в соответствии с техническим заданием, утвержденным 28.01.2021 исполняющим обязанности начальника Управления градостроительства и архитектуры Администрации города Кирова (далее - техническое задание), письмом Территориального управления Администрации города Кирова по Нововятскому району от 11.08.2021 организована работа по подготовке паспорта наружной отделки фасада здания с кадастровым номером 43:40:000727:381 по адресу: Кировская область, город Киров, Нововятский район, улица Советская, 14, содержащего в своем составе требования к размещению средств наружной информации.

В техническом задании в качестве основания для подготовки паспорта наружной отделки фасада содержится указание на постановление Администрации от 07.10.2019 N 2466-п, которым утверждена муниципальная программа "Территориальное развитие муниципального образования "Город Киров" на 2020-2024 годы" (далее - муниципальная программа N 2466-п). Пунктом 11 технического задания предусмотрена возможность направления подразделениями Администрации - Территориальными управлениями по районам города сведений об объектах капитального строительства, для которых требуется первоочередная подготовка паспортов (сведения о необходимости разработки паспорта наружной отделки фасада спорного здания указаны в письме Территориального управления Администрации города Кирова по Нововятскому району от 11.08.2021). Органом местного самоуправления, согласовывающим паспорт наружной отделки фасада, поименовано Управление градостроительства и архитектуры Администрации города Кирова (пункт 12 технического задания).

Паспорт наружной отделки фасада здания по адресу: Кировская область, город Киров, Нововятский район, улица Советская, 14, с требованиями к размещению средств наружной информации, разработанный по инициативе органа местного самоуправления муниципальным казенным учреждением "Архитектура", 20.09.2021 согласован Управлением градостроительства и архитектуры Администрации города Кирова и 21.09.2021 размещен на официальном сайте Администрации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Полагая, что действия Администрации по согласованию паспорта наружной отделки фасада здания по адресу: Кировская область, город Киров, Нововятский район, улица Советская, 14, не соответствуют закону и нарушают права заявителя, как собственника данного здания, ИП Никулина Е.С. обратилась в Арбитражный суд Кировской области с рассматриваемыми в рамках настоящего дела требованиями.

При принятии решения по делу суд первой инстанции исходил из отсутствия в данном случае совокупности предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ условий, необходимых для удовлетворения требований заявителя.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и представленного отзыва на нее, дополнения к апелляционной жалобе, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие в совокупности указанных условий в силу части 3 статьи 201 АПК РФ влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

На основании статьи 65 АПК РФ обязанность по обоснованию и доказыванию фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1). Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности (часть 2).

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории городского округа, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами. Согласно части 6 статьи 29 Устава муниципального образования "Город Киров", утвержденного решением Кировской городской Думы от 29.06.2005 N 42/19, Администрация города Кирова организует благоустройство территории муниципального образования.

Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, размещения информации на территории муниципального образования, в том числе вывесок (пункты 2, 6 части 2 статьи 45.1 Закона N 131-ФЗ).

Правила N 19/41 (здесь и далее в редакции, действующей в период соответствующих правоотношений) устанавливают на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов Кировской области требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования "Город Киров".

Согласно пункту 1.2 Правил N 19/41 требования настоящих Правил являются обязательными для исполнения всеми физическими и юридическими лицами на территории муниципального образования "Город Киров".

Внешний облик города представляет собой архитектурно-художественное и санитарно-техническое состояние зданий, сооружений, объектов благоустройства, малых архитектурных форм, а также территорий, свободных от застройки (пункт 2.1 Правил N 19/41).

Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, к которым относятся, в том числе средства наружной информации и рекламные конструкции, элементы объектов капитального строительства (пункт 2.22 Правил N 19/41).

Местами размещения средств наружной информации являются места, определенные в соответствии с разделом 12-1 Правил N 19/41 (пункт 2.27 Правил N 19/41).

В силу пункта 3.1 Правил N 19/41 содержание территории города заключается в проведении мероприятий, обеспечивающих, среди прочего, содержание и обустройство общегородских магистралей, улиц и других объектов, содержание фасадов, средств наружной информации, размещаемых на зданиях, сооружениях и иных объектах, расположенных на территории города.

В соответствии с разделом 5 Правил N 19/41 содержание и внешнее благоустройство зданий, строений, сооружений предполагает разработку паспорта наружной отделки фасада зданий, строений, сооружений и его согласование.

На основании пункта 5.2.1 Правил N 19/41 ремонт, обновление и изменение фасадов зданий, строений, сооружений, расположенных на территории муниципального образования "Город Киров", осуществляются в строгом соответствии с паспортом наружной отделки фасадов зданий, строений, сооружений, содержащим образцы цветов применяемых отделочных материалов, а также требования (схему) к размещению средств наружной информации и архитектурной подсветке, в порядке, утвержденном постановлением Администрации города Кирова.

Не допускается изменение архитектурного облика зданий, строений, сооружений без оформленного и согласованного в установленном порядке паспорта наружной отделки фасадов (пункт 5.7 Правил N 19/41).

В пункте 12-1.7 Правил N 19/41 отражено, что на объектах капитального строительства, для которых подготовлены паспорта наружной отделки фасадов зданий с требованиями к средствам наружной информации, согласованные Управлением градостроительства и архитектуры Администрации города Кирова, размещение средств наружной информации возможно только в соответствии с такими требованиями.

Постановлением Администрации города Кирова от 07.10.2019 N 2466-п утверждена муниципальная программа "Территориальное развитие муниципального образования "Город Киров" на 2020-2024 годы (в редакции, действующей в период соответствующих правоотношений).

Согласно разделу 1 муниципальной программы N 2466-п реализация программных мероприятий осуществляется муниципальным казенным учреждением "Архитектура" в соответствии с выданными техническими заданиями, содержащими описание выполняемых работ, цель, задачи, ссылки на нормативные правовые акты, основные требования к этапам выполнения, последовательность и сроки сдачи выполненных работ. Для достижения поставленной цели муниципальное казенное учреждение "Архитектура" осуществляет, в числе прочего, такой основной вид деятельности как подготовка концепций комплексного благоустройства территории, необходимых для создания единого архитектурного облика города, а также материалов по формированию внешнего архитектурного облика городской среды.

Финансовое обеспечение муниципальной программы осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования "Город Киров" (раздел 4 муниципальной программы N 2466-п).

В соответствии с пунктами 1.1, 3.1.3 Положения об Управлении градостроительства и архитектуры Администрации города Кирова, утвержденного решением Кировской городской Думы от 31.03.2021 N 43/8, указанное Управление, являясь отраслевым (функциональным) органом Администрации, осуществляющим управление в сфере градостроительной деятельности, обеспечивает единую городскую политику, направленную на улучшение внешнего архитектурного облика города, в том числе обеспечивает разработку концепций комплексного благоустройства территорий, единых стилевых фасадных решений зданий, осуществляет согласование паспортов наружной отделки фасадов зданий, строений, сооружений, расположенных на территории муниципального образования "Город Киров" (подпункты 3.1.3.1, 3.1.3.3).

Постановлением Администрации города Кирова от 20.11.2018 N 3042-п утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Согласование паспортов наружной отделки фасадов зданий, строений, сооружений, расположенных на территории муниципального образования "Город Киров" (далее - Административный регламент N 3042-п, в редакции, действующей в период соответствующих правоотношений), определяющий, в том числе круг заявителей, состав, последовательность и сроки выполнения соответствующих административных процедур, требования к порядку их выполнения.

На основании пункта 1.2 Административного регламента N 3042-п заявителями при предоставлении муниципальной услуги являются физические или юридические лица, за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов местного самоуправления, либо их уполномоченные представители, обратившиеся с запросом о предоставлении муниципальной услуги, выраженным в письменной или электронной форме.

Муниципальная услуга предоставляется Администрацией в лице Управления градостроительства и архитектуры (пункт 2.2 Административного регламента N 3042-п).

Одним из документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, является заявление о предоставлении муниципальной услуги (пункт 2.5.1 Административного регламента N 3042-п). Предоставление муниципальной услуги по согласованию паспорта наружной отделки фасадов зданий предполагает прием и регистрацию заявления и представленных документов, их рассмотрение, уведомление заявителя о готовности результата предоставления муниципальной услуги (пункт 3.1 Административного регламента N 3042-п).

Применительно к обстоятельствам настоящего дела подготовленный по инициативе органа местного самоуправления паспорт наружной отделки фасада здания по адресу: Кировская область, город Киров, Нововятский район, улица Советская, 14, с требованиями к размещению средств наружной информации, был согласован Управлением градостроительства и архитектуры Администрации в самостоятельном порядке, в отсутствие на то заявления собственника названного объекта, что следует из материалов дела и ответчиком не оспаривается.

Между тем ответчиком в нарушение требований части 1 статьи 65 АПК РФ не приведены действующие в спорный период нормативные положения, регулирующие порядок согласования паспортов наружной отделки фасадов зданий, строений, сооружений на территории муниципального образования "Город Киров", предоставляющие возможность уполномоченному органу местного самоуправления действовать при согласовании паспорта наружной отделки фасада здания в самостоятельном порядке, без учета позиции собственника объекта по соответствующему вопросу.

Доводы Администрации о том, что действия по согласованию паспорта N 1.7.9-21 осуществлялись на основании технического задания, а также положений муниципальной программы N 2466-п, не опровергают изложенных выше выводов. В названных документах не содержится каких-либо положений, предусматривающих особый, отличный от установленного, порядок согласования паспортов наружной отделки фасадов зданий, напротив, в пункте 5 технического задания содержится ссылка на Административный регламент N 3042-п.

Таким образом, в рассматриваемом случае орган не доказал правомерность приводимых им аргументов по вопросу согласования паспорта наружной отделки фасада здания в инициативном порядке, а выводы суда первой инстанции о соответствии закону оспариваемых действий Администрации по согласованию паспорта N 1.7.9-21 сделаны без учета содержания приведенных выше нормативных положений.

В соответствии с абзацем вторым пункта 39 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", в случае несогласия суда только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, арбитражный суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

Выводы суда первой инстанции в указанной части не привели к принятию неправильного решения по настоящему делу в целом на основании следующего.

По смыслу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, в рамках спора, возникшего из административных (публичных) правоотношений, заявитель должен обосновать и представить доказательства нарушения оспариваемыми действиями органа, осуществляющего публичные полномочия, его прав и законных интересов.

Повторно исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ с учетом подлежащих применению норм права, суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда первой инстанции о недоказанности заявителем, вопреки положениям статьи 65 АПК РФ, нарушения его прав и законных интересов оспариваемыми действиями ответчика.

Концепция формирования благоустройства территории городского округа предполагает установление и соблюдение предусмотренных правовыми актами ограничений, имеющих отношение, в том числе к принадлежащим собственникам зданиям, строениям, сооружениям. Паспорт наружной отделки фасада здания, строения, сооружения, в числе прочего, определяет требования (схему) к размещению средств наружной информации.

Из анализа приведенных положений Правил N 19/41, являющихся муниципальным правовым актом, устанавливающим требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, следует вывод о наличии у заявителя, как собственника, обязанности по разработке и последующему согласованию паспорта наружной отделки фасада спорного здания, содержащего в своем составе требования (схему) к размещению средств наружной информации. Таким образом, соответствующая обязанность по принятию мер к разработке и согласованию паспорта фасада здания, в том числе для целей размещения средств наружной информации, установлена нормативным актом.

О наличии поименованной обязанности также свидетельствует и принятие в последующем органом местного самоуправления постановления от 07.11.2022 N 3108-п "Об утверждении Порядка подготовки и согласования паспортов наружной отделки фасадов зданий, строений, сооружений, расположенных на территории муниципального образования "Город Киров", согласно которому подготовка паспорта наружной отделки фасада, являющегося документом, разрабатываемым для объекта капитального строительства и определяющим общие требования к внешнему виду фасада здания, строения, сооружения, к устройству и изменению конструктивных элементов фасада, цветовому решению, наружной отделке фасада, к размещению на фасаде дополнительного оборудования, мест размещения средств наружной информации, осуществляется, в том числе при устройстве конструктивных элементов фасадов здания, строения, сооружения, при размещении на фасаде средств наружной информации, и носит обязательный характер (общие требования к внешнему виду фасада здания, строения, сооружения определяются паспортом фасада, который изготавливается для каждого здания, строения, сооружения и согласовывается руководителем Управления).

Заявитель не лишен возможности обращения в уполномоченный орган с целью согласования иного разработанного им паспорта наружной отделки фасада здания, в случае несогласия с предложенным готовым решением, и в случае принятия неприемлемого для него итогового решения по соответствующему обращению вправе реализовать защиту своих прав в установленном законом порядке.

Указание Предпринимателя на то, что требования к согласованию и разработке паспортов фасадов зданий, не соответствуют федеральному законодательству, ограничивают его права, не принимается с учетом наличия действующего и не оспоренного в установленном порядке муниципального правового акта, устанавливающего обязанность к разработке и согласованию паспортов наружной отделки фасадов зданий.

С учетом изложенных обстоятельств, ввиду отсутствия совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, суд первой инстанции правомерно отказал Предпринимателю в удовлетворении заявленных требований. Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают изложенных выше выводов и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Кировской области от 19.12.2022 по делу N А28-2922/2022 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ИП Никулиной Е.С. - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

В силу статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на ее заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 19.12.2022 по делу N А28-2922/2022 оставить без изменения, а апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Никулиной Екатерины Сергеевны - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кировской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Е.В. Минаева

Судьи

С.А. Бычихина Г.Г. Ившина