Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 апреля 2023 г. N 19АП-1796/23 по делу N А36-9271/2022

г. Воронеж

21 апреля 2023 г.

Дело N А36-9271/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 апреля 2023 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Песниной Н.А.,

судей Капишниковой Т.И.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Климентовым А.А.,

при участии:

от Муниципального казенного учреждения "Управление строительства города Липецка": Марченко Ю.В. - представитель по доверенности от 10.01.2023 сроком до 31.12.2023; Федоров С.В. - представитель по доверенности от 10.01.2023 сроком до 31.12.2024;

от Прокуратуры Правобережного района города Липецка: представитель не явился, извещена надлежащим образом;

от индивидуального предпринимателя Истомина С.А.: представитель не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального казенного учреждения "Управление строительства города Липецка" на решение Арбитражного суда Липецкой области от 10.02.2023 по делу N А36-9271/2022 по заявлению Муниципального казенного учреждения "Управление строительства города Липецка" (ИНН 4826012649, ОГРН 1024840834358) к Прокуратуре Правобережного района города Липецка о признании незаконным представления,

третье лицо: индивидуальный предприниматель Истомин Сергей Александрович (ОГРНИП 320482700006247, ИНН 480204958107),

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное казенное учреждение "Управление строительства города Липецка" (далее - МКУ "Управление строительства города Липецка", Учреждение) обратилось в Правобережный районный суд г.Липецка с административным исковым заявлением к Прокуратуре Правобережного района города Липецка (далее - Прокуратура) о признании незаконным представления от 30.05.2022 N 12-2022 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок при реализации национального проекта "Жилье и городская среда".

Определением Правобережного районного суда г.Липецка от 27.09.2022 по делу N 2а-2634/2022 административное дело по указанному административному иску передано на рассмотрение по подведомственности в Арбитражный суд Липецкой области (т.1 л.д.133).

Определением Арбитражного суда Липецкой области от 27.10.2022 заявление МКУ "Управление строительства города Липецка" принято к рассмотрению с возбуждением производства по делу N А36-9271/2022.

В ходе производства по делу в суде первой инстанции к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Истомин Сергей Александрович (далее - ИП Истомин С.А., Предприниматель).

Решением Арбитражного суда Липецкой области от 10.02.2023 по делу N А36-9271/2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, МКУ "Управление строительства города Липецка" обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе ее заявитель приводит иную оценку фактических обстоятельств дела, оспаривая наличие вины заказчика в просрочке исполнения подрядчиком обязательств по контракту, а также довод Прокуратуры о не реализации заказчиком в достаточной мере имеющихся полномочий сотрудниками Учреждения позволяющих избежать ответственности предусмотренной законодательством.

В ходе судебного заседания суда апелляционной инстанции представители МКУ "Управление строительства города Липецка" поддержали доводы апелляционной жалобы, считая обжалуемое решение незаконным и необоснованным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права, без учета фактических обстоятельств дела, просили суд его отменить и принять по делу новый судебный акт.

Прокуратура Правобережного района города Липецка и ИП Истомин С.А. явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Учитывая наличие у суда апелляционной инстанции доказательств надлежащего извещения данных участников процесса о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в их отсутствие в порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав правовую позицию представителей заявителя, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 14.12.2020 между МКУ "Управление строительства города Липецка" (заказчик) и ИП Истоминым С.А. (подрядчик) заключен муниципальный контракт N 413-КС на выполнение работ по благоустройству в рамках муниципальной программы города Липецка "Формирование современной городской среды города Липецка" на объекте: "Памятник Героям на Сокольском кладбище" (далее - Контракт), по условиям которого подрядчик принял на себя обязательства выполнить в соответствии с выданной заказчиком в производство работ проектно-сметной документацией и сметой контракта (приложение N 1), соблюдая требования СНиП, СанПиН, ГОСТ, технических регламентов и иных нормативных документов, работы по благоустройству в рамках муниципальной программы города Липецка "Формирование современной городской среды города Липецка" на объекте: "Памятник Героям на Сокольском кладбище" (объект) в сроки, предусмотренные контрактом, в соответствии с графиком выполнения строительно-монтажных работ (приложение N 3), а заказчик обязался принять и оплатить результат выполненных работ (т.1 л.д.15-32).

Пунктом 2.1 Контракта согласованы сроки выполнения работ: начало срока выполнения работ - с момента заключения контракта, завершение работ не позднее 01.05.2021, этапы исполнения контракта отражены в графике производства работ.

Графиком выполнения работ (приложение N 3 к Контракту) установлены следующие сроки выполнения работ: I этап - с момента заключения контракта по 28.02.2021; II этап - 01.03.2021 по 01.05.2021 (т.1 л.д.27).

Пунктом 5.4 Контракта заказчик обязался осуществлять контроль и технический надзор за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением сроков выполнения работ, качеством используемых подрядчиком материалов, не вмешиваясь в его хозяйственную деятельность.

МКУ "Управление строительства города Липецка" были подготовлены письма от 04.03.2021, 18.03.2021, 15.04.2021 с уведомлением ИП Истомина С.А. о нарушении сроков выполнения работ (т.1 л.д.49-51).

Работы по Контракту осуществлены подрядчиком с нарушением согласованных сроков: по I этапу работы завершены только 17.05.2021 (акты о приемке выполненных работ от 17.05.2021 N 1-6, отчетный период 14.12.2020-17.05.2021), часть работ выполнена 21.07.2022 (акты приемки выполненных работ от 21.07.2021 N 1-9, отчетный период 18.05.2021-21.07.2021); окончательно все работы были выполнены и приняты только 02.09.2021 (акты о приемке выполненных работ от 02.09.2021 N 1-3, отчетный период 22.07.2021-02.09.2021) (т.1 л.д.83-128).

В связи с нарушением сроков выполнения работ МКУ "Управление строительства города Липецка" были подготовлены претензионные письма от 28.07.2021, 09.09.2021 об уплате пени за просрочку исполнения обязательств по Контракту (т.1 л.д.10-13).

В Прокуратуру Липецкой области поступило обращение депутата Липецкого областного Совета депутатов по вопросу реконструкции мемориала на братской могиле Сокольского кладбища (т.2 л.д.21-23).

С учетом данного обращения Прокуратурой Липецкой области дано указание от 04.05.2022 N 72-309-2022/Исуб985-22 Прокурору Правобережного района г.Липецка незамедлительно провести проверку всех доводов, изложенных в обращении, в том числе: провести выездное обследование мемориала с представителями учреждений и организаций, которые непосредственно проводили его реконструкцию; дать оценку полноте выполненных работ в соответствии с проектной документацией и установленными сроками; дать оценку финансированию и реализации бюджетных денежных средств, выделенных на проведение ремонтных работ обозначенного объекта (т.2 л.д.20).

12.05.2022 заместителем прокурора Правобережного района г.Липецка принято решение N 87 о проведении в отношении МКУ "Управление строительства города Липецка" проверки на предмет соблюдения требований федерального законодательства о контрактной системе, бюджетного законодательства (т.2 л.д.1).

В ходе проверки Прокуратурой установлено, что при нарушении подрядчиком сроков выполнения работ по Контракту за весь период срока действия Контракта в адрес подрядчика заказчиком направлено лишь одно претензионное письмо от 09.09.2021, при этом право на расторжение Контракта в связи с просрочкой исполнения, предусмотренное пунктами 10.6.2, 10.6.3 Контракта, Учреждением реализовано не было, как и обязанность, предусмотренная пунктом 5.4 Контракта, исполнена не была.

С учетом указанных обстоятельств Прокуратура пришла к выводу, что сотрудниками Учреждения, ответственными за исполнение Контракта, полномочия в достаточной мере не реализуются, что позволило подрядчику избежать ответственности, предусмотренной законодательством, а установленные факты в рамках реализации национального проекта "Жилье и городская среда" приводят к нарушению регламентированных сроков реализации проекта и не способствуют достижению установленных Президентом Российской Федерации целей, направленных на стратегическое развитие государства.

30.05.2022 по результатам проведенной проверки Прокуратурой Правобережного района города Липецка начальнику МКУ "Управление строительства города Липецка" Алпатову С.В. внесено представление от N 12-2022 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок при реализации национального проекта "Жилье и городская среда", содержащее требования: рассмотреть настоящее представление безотлагательно с участием сотрудника прокуратуры района (пункт 1); принять конкретные меры по устранению выявленных нарушений действующего законодательства, причин и условий, им способствующих, а также их недопущению впредь (пункт 2); рассмотреть вопрос о привлечении конкретных должностных лиц, виновных в изложенных нарушениях, к дисциплинарной ответственности (пункт 3); о результатах рассмотрения представления письменно сообщить в прокуратуру района в установленный законом срок (пункт 4) (т.1 л.д.7-9).

Полагая данное представление незаконным, МКУ "Управление строительства города Липецка" обратилось в суд общей юрисдикции с соответствующим административным исковым заявлением, переданным на рассмотрение по подведомственности в арбитражный суд.

Арбитражный суд Липецкой области в удовлетворении заявленных требований отказал.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд не усматривает оснований для отмены судебного акта и исходит из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания недействительными актов и незаконными действий (бездействий) необходимо одновременное существование указанных в статье 198 АПК РФ условий: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом нормативных положений пункта 1 статьи 21, пункта 3 статьи 22, пункта 1 статьи 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" в совокупности с разъяснениями, изложенными в ответе на вопрос 19 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015, оспариваемое представление внесено Прокуратурой в рамках предоставленных полномочий, что Учреждением в суде апелляционной инстанции не оспаривается.

Оценивая требования, изложенные в составе оспариваемого представления, судебная коллегия приходит к следующему.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе при планировании закупок товаров, работ, услуг, определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключении контрактов регламентируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ).

Согласно статье 12 Закона о контрактной системе государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами, указанными в частях 2 и 3 статьи 2 настоящего Федерального закона.

В пункте 1 статьи 708 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) предусмотрено, что в договоре подряда указываются начальный и конечный сроки выполнения работы. По согласованию между сторонами в договоре могут быть предусмотрены также сроки завершения отдельных этапов работы (промежуточные сроки). Если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не предусмотрено договором, подрядчик несет ответственность за нарушение как начального и конечного, так и промежуточных сроков выполнения работы.

Указанные в пункте 2 статьи 405 настоящего Кодекса последствия просрочки исполнения наступают при нарушении конечного срока выполнения работы, а также иных установленных договором подряда сроков (пункт 3 статьи 708 ГК РФ).

В соответствии со статьей 715 ГК РФ заказчик вправе во всякое время проверять ход и качество работы, выполняемой подрядчиком, не вмешиваясь в его деятельность. Если подрядчик не приступает своевременно к исполнению договора подряда или выполняет работу настолько медленно, что окончание ее к сроку становится явно невозможным, заказчик вправе отказаться от исполнения договора и потребовать возмещения убытков. Если во время выполнения работы станет очевидным, что она не будет выполнена надлежащим образом, заказчик вправе назначить подрядчику разумный срок для устранения недостатков и при неисполнении подрядчиком в назначенный срок этого требования отказаться от договора подряда либо поручить исправление работ другому лицу за счет подрядчика, а также потребовать возмещения убытков.

При этом в силу части 1 статьи 101 Закона о контрактной системе заказчик обязан осуществлять контроль за исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вопреки доводам апелляционной жалобы суд первой инстанции обоснованно указал, что в отличие от общегражданских договоров, не связанных с осуществлением государственных (муниципальных) закупок, в рамках исполнения контрактов на приобретение товаров (работ, услуг), выполнения работ для государственных (муниципальных) нужд заказчику не просто предоставлено право, а именно возложена обязанность осуществлять контроль за исполнением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта. Возложение на заказчика такой публичной обязанности обусловлено целями и принципами, установленными законодательством о контрактной системе, а именно: обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд (статьи 1, 6 Закона N 44-ФЗ).

Пунктом 5.4 Контракта заказчик обязался осуществлять контроль и технический надзор за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением сроков выполнения работ, качеством используемых подрядчиком материалов, не вмешиваясь в его хозяйственную деятельность.

Основанием внесения оспариваемого представления явилось установление Прокуратурой обстоятельства неисполнения МКУ "Управление строительства города Липецка" как заказчиком по Контракту установленной пунктом 5.4 Контракта обязанности, а именно неосуществление (ненадлежащее осуществление) должностными лицами Учреждения за соблюдением подрядчиком сроков выполнения работ.

В частности, о данном нарушении свидетельствует факт нереализации Учреждением права на расторжение Контракта в связи с просрочкой его исполнения, предусмотренное пунктами 10.6.2, 10.6.3 Контракта, при нарушении подрядчиком как сроков выполнения каждого этапа работ, так и значительного нарушения окончательного срока выполнения работ, а также подтвержденное в ходе прокурорской проверки направление в адрес Предпринимателя одного претензионного письма от 09.09.2021 об уплате пени за просрочку выполнения работ.

Доводы заявителя об обратном выступали предметом оценки суда области, который обоснованно указал, что представленные Учреждением уже в суд письма различного содержания, адресованные подрядчику, не подтверждают соблюдение им требований части 1 статьи 101 Закона о контрактной системе и пункта 5.4 Контракта и осуществление действий по контролю за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением сроков выполнения работ, поскольку нет доказательств их фактического направления (вручения) подрядчику, а дополнительное соглашение N 2 к Контракту об уменьшении стоимости работ подписано 01.09.2021 (т.2 л.д.69-92), то есть после нарушения подрядчиком первоначально установленных сроков выполнения работ, при этом окончательный срок выполнения работ по Контракту изменен не был.

Судебная коллегия обращает внимание, что МКУ "Управление строительства города Липецка" и его должностные лица, ответственные за исполнение Контракта, реализуя в рассматриваемом случае функции заказчика по Контракту, предмет которого составляли работы по реализации национального проекта, были обязаны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд и осуществлять контроль, в том числе за сроками выполнения ИП Истоминым С.А. работ по Контракту, добросовестно реализуя предоставленные заказчику права, с данной обязанностью сопряженные.

При этом МКУ "Управление строительства города Липецка" не представило надлежащих и достаточных доказательств в подтверждение факта осуществления соответствующего контроля, предусмотренного пунктом 5.4 Контракта.

Поскольку из фактических обстоятельств дела усматривается, что Предпринимателем были нарушены как сроки выполнения отдельных этапов работ, так и общий срок выполнения работ, Прокуратурой правомерно установлено, что Учреждением не реализовало право на расторжение контракта в связи с просрочкой его исполнения и, как следствие, сопряженную с этим обязанность в порядке части 16 статьи 95, пункта 1 части 10 статьи 104 Закона о контрактной системе по направлению обращения о включении информации о подрядчике в реестр недобросовестных подрядчиков.

В свою очередь, суд первой инстанции с учетом фактического адресата вынесенного представления (должностное лицо) и его содержания пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое представление не содержит никаких выводов и конкретных предписаний (требований) в отношении МКУ "Управление строительства города Липецка" как юридического лица, на заявителя не возложены никакие обязанности, затрагивающие компетенцию Учреждения, данный акт никаким образом не препятствует Учреждению в осуществлении своей деятельности, не устанавливает для него никаких запретов или ограничений.

При этом в силу части 6 статьи 39 АПК РФ данное дело рассмотрено Арбитражным судом Липецкой области по существу в связи с недопустимостью споров о подсудности между судами.

Как обоснованно указал суд первой инстанции с учетом сложившейся судебной практики, использованная прокуратурой в пункте 2 представления формулировка "рассмотреть вопрос о привлечении конкретных должностных лиц, виновных в изложенных нарушениях, к дисциплинарной ответственности", означает исключительно необходимость для работодателя в порядке, установленном статье 193 Трудового кодекса Российской Федерации, проверить, имеются ли основания для привлечения каких-либо его работников к дисциплинарной ответственности, и по результатам такой проверки либо применить дисциплинарные взыскания к виновным, либо не применять их.

Верховным Судом Российской Федерации в определении от 20.05.2020 N 81-КА20-1 указано, что подобное предписание прокурора не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности.

В этой связи судебная коллегия не усматривает обстоятельств нарушения прав и законных интересов Общества оспариваемым предписанием.

С учетом изложенного судебная коллегия не усматривает незаконности и необоснованности оспариваемого представления, а также обстоятельств нарушения прав и законных интересов МКУ "Управление строительства города Липецка" оспариваемым предписанием, поскольку таковое было внесено при наличии к тому законных оснований, компетентным органом.

В силу части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В связи с вышеизложенным, суд апелляционной инстанции находит решение суда первой инстанции законным и обоснованным, поскольку оно принято с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения судебного акта по доводам заявителя не имеется.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, выступали предметом рассмотрения в суде первой инстанции, и по мнению суда апелляционной инстанции им была дана надлежащая правовая оценка.

При этом, доводы апелляционной жалобы не опровергают окончательного вывода суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ним, направлены на переоценку выводов, в нем изложенных по результатам исследования совокупности доказательств по делу, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судебная коллегия не усматривает.

Расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы возлагаются на ее заявителя.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Липецкой области от 10.02.2023 по делу N А36-9271/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.А. Песнина

Судьи

Т.И. Капишникова П.В. Донцов