Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2023 г. N 04АП-833/23 по делу N А78-6505/2022

г. Чита

28 апреля 2023 г.

Дело N А78-6505/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 апреля 2023 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Будаевой Е.А.,

судей Сидоренко В.А., Ломако Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зиминым Д.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Россети Сибирь" на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 01 февраля 2023 года по делу N А78-6505/2022 по заявлению федерального государственного унитарного предприятия "Российская телевизионная и радиовещательная сеть" (ОГРН 1027739456084, ИНН 7717127211) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (ОГРН 1027501158541, ИНН 7536033755) о признании незаконным постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении от 25 мая 2022 года N075/04/9.21-124/2022,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, публичного акционерного общества "Россети Сибирь" (ОГРН 1052460054327, ИНН 2460069527), акционерного общества "Читаэнергосбыт" (ОГРН 1057536132323, ИНН 7536066430),

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Жиляевой А.В., представителя по доверенности от 18 января 2022 года;

от заинтересованного лица: Леонтьевой О.А., представителя по доверенности от 09 января 2023 года;

от третьего лица, ПАО "Россети Сибирь": Григорьевой В.Б., представителя по доверенности от 21 апреля 2022 года,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Российская телевизионная и радиовещательная сеть" (далее - заявитель, РТРС) обратилось в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании незаконным постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении от 25 мая 2022 года N 075/04/9.21-124/2022.

В деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, участвуют публичное акционерное общество "Россети Сибирь" (далее - третье лицо - 1, ПАО "Россети Сибирь"), акционерное общество "Читаэнергосбыт" (далее - третье лицо - 2, АО "Читаэнергосбыт).

Решением суда от 01 февраля 2023 года требование удовлетворено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ПАО "Россети Сибирь" обжаловало его в апелляционном порядке, указав, что исключение судом Постановления Правительства РФ N 861 из сферы действия федеральных законов N 292-ФЗ и N 248-ФЗ лишает его прав и гарантий, установленных для лиц, подвергающихся надзору и контролю.

В отзыве на апелляционную жалобу заявитель выразил согласие с решением суда первой инстанции.

В судебном заседании представители заинтересованного лица и третьего лица - 1 доводы апелляционной жалобы поддержали, представитель заявителя оспорил по мотивам, приведенным в отзыве.

Третье лицо - 2, надлежащим образом извещенное о месте и времени судебного заседания, явку представителя в судебное заседание не обеспечило.

Судом первой инстанции установлены следующие фактические обстоятельства.

РТРС является владельцем телекоммуникационных контейнеров цифрового эфирного телерадиовещания, установленных на территории Забайкальского края. Энергоснабжение объектов осуществляется в рамках договора с АО "Читаэнергосбыт" от 28 февраля 2011 года N 090091. Согласно актам технологического присоединения объекты имеют непосредственное технологическое присоединение к объектам электроэнергетики, принадлежащим филиалу ПАО "Россети Сибирь" - "Читаэнерго"; категория надежности энергоснабжения объектов - третья.

С указанием на то, что количество часов отключений электрической энергии за период с 1 января 2021 года по 31 декабря 2021 года на объектах согласно приложению (118 объектов) превысили допустимые величины, РТРС обратилось в антимонопольный орган с жалобой о рассмотрении вопроса о привлечении к ответственности юридических и должностных лиц, допустивших нарушение.

Определением от 25 апреля 2022 года в отношении ПАО "Россети Сибирь" возбуждено дело N 075/04/9.21-124/2022 об административном правонарушении по части 2 статьи 9.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и проведении административного расследования.

Определением от 11 мая 2022 года дело об административном правонарушении назначено к рассмотрению на 25 мая 2022 года.

Постановлением УФАС России по Забайкальскому краю от 25 мая 2022 года N 075/04/9.21-124/2022 производство по делу об административном правонарушении, возбужденному в отношении общества по части 2 статьи 9.21 КоАП РФ прекращено.

Указанное постановление обжаловано РТРС в судебном порядке.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев материалы дела, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, оценив приведенные лицами, участвующими в деле, доводы, не установил оснований для отмены судебного акта.

Согласно части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с частями 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Суд апелляционной инстанции признает обоснованными выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление антимонопольного органа не соответствуют закону, основанные на правильном применении следующих правовых норм и установлении фактических обстоятельств дела.

Частью 1 статьи 9.21 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение субъектом естественной монополии правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения) к магистральным нефтепроводам и (или) магистральным нефтепродуктопроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, либо нарушение собственником или иным законным владельцем объекта электросетевого хозяйства правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, либо препятствование собственником или иным законным владельцем водопроводных и (или) канализационных сетей транспортировке воды по их водопроводным сетям и (или) транспортировке сточных вод по их канализационным сетям.

Частью 2 названной статьи установлена ответственность за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи.

Объективную сторону данного правонарушения образует, в том числе, нарушение субъектом естественной монополии правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон о естественных монополиях), услуги по передаче электрической энергии отнесены к сфере деятельности субъектов естественных монополий. Под субъектом естественной монополии понимается хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии (статья 3 Закона о естественных монополиях).

Согласно пункту 3 статьи 8 Закона о естественных монополиях, субъекты естественных монополий обязаны предоставлять доступ на товарные рынки и (или) производить (реализовывать) товары и услуги, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом, на недискриминационных условиях согласно требованиям антимонопольного законодательства.

ПАО "Россети Сибирь" как сетевая организация, оказывающая услуги по передаче электроэнергии, является субъектом естественной монополии.

На основании пункта 1 статьи 38 Федерального закона от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике), субъекты электроэнергетики, обеспечивающие поставки электрической энергии потребителям электрической энергии, в том числе энергосбытовые организации, гарантирующие поставщики и территориальные сетевые организации (в пределах своей ответственности), отвечают перед потребителями электрической энергии за надежность обеспечения их электрической энергией и ее качество в соответствии с требованиями технических регламентов и иными обязательными требованиями.

Запрещается ограничение режима потребления электрической энергии, в том числе его уровня, в отношении потребителей электрической энергии, не имеющих задолженности по оплате электрической энергии и исполняющих иные предусмотренные законодательством Российской Федерации и соглашением сторон обязательства.

За исключением случаев возникновения аварийных электроэнергетических режимов, веерные отключения потребителей электрической энергии, не имеющих задолженности по оплате электрической энергии и исполняющих иные предусмотренные законодательством Российской Федерации и соглашением сторон обязательства, запрещаются. В целях недопущения веерных отключений организация, оказывающая услуги по передаче электрической энергии ее потребителям, обязана обеспечить возможность индивидуального ограничения режима как собственного потребления, так и потребления обслуживаемых потребителей электрической энергии.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 года N 861 утверждены Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, пунктом 31(6) которых предусмотрено, что для третьей категории надежности допустимое число часов отключения в год составляет 72 часа, но не более 24 часов подряд, включая срок восстановления электроснабжения, за исключением случаев, когда для производства ремонта объектов электросетевого хозяйства необходимы более длительные сроки, согласованные с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Судом первой инстанции установлено, что на основании обращения РТРС, являющегося владельцем телекоммуникационных контейнеров цифрового эфирного телерадиовещания, установленных на территории Забайкальского края, имеющих непосредственное технологическое присоединение к объектам электроэнергетики, принадлежащим филиалу ПАО "Россети Сибирь" - "Читаэнерго", содержащегося сообщение о превышении количества часов отключений электрической энергии допустимых величин, антимонопольным органом возбуждено дело об административном правонарушении по части 2 статьи 9.21 КоАП РФ.

Прекращая дело об административном правонарушении, антимонопольный орган указал на отсутствие оснований для проведения контрольных (надзорных) мероприятий со ссылкой на Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 года N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Постановление N 336).

Суд апелляционной инстанции поддерживает суд первой инстанции, признавшего позицию антимонопольного органа ошибочной, исходя из следующего.

Постановлением N 336 введены ограничения на проведение в 2022 году плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, проверок, осуществляемых в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" и Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее Закон N 248-ФЗ и Закон N 294-ФЗ).

Согласно пункту 9 Постановления N 336, должностное лицо контрольного (надзорного) органа, уполномоченного на возбуждение дела об административном правонарушении, в случаях, установленных законодательством, вправе возбудить дело об административном правонарушении, если состав административного правонарушения включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля (за исключением государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления), исключительно в случае, предусмотренном пунктом 3 части 2 статьи 90 Закона N 248-ФЗ (за исключением случаев необходимости применения меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде временного запрета деятельности).

В письме Минэкономразвития России от 24 марта 2022 года N Д24и-8436 также разъяснено, что указанное положение Постановления N 336 распространяется на выявление признаков любых нарушений обязательных требований, в отношении которых при подтверждении достоверности и достаточности сведений контрольный (надзорный) орган вправе выдать как предписание в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 90 Закона N 248-ФЗ, так и принять меры по привлечению к административной ответственности.

Указанные положения распространяются, в том числе, на случаи непосредственного обнаружения признаков административного правонарушения, получение таких сведений от граждан и организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации.

С учетом изложенного, оценка достаточности данных для решения вопроса о привлечении к административной ответственности может быть осуществлена только по результатам проведения контрольного (надзорного) мероприятия, в ходе которого допускается взаимодействие с контролируемым лицом, в том числе в случае, предусмотренном пунктом 10.1 Постановления N 336.

Таким образом, возбуждение должностными лицами контрольных (надзорных) органов дел об административных правонарушениях без проведения соответствующих мероприятий не допускается.

В приведенных положениях прямо указано, что Постановление N 336 и разъяснения Минэкономразвития России N Д24и-8436 касаются контрольных (надзорных) мероприятий, проверок, осуществляемых именно в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Законом N 248-ФЗ и Законом N 294-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Территориальный орган Федеральной антимонопольной службы осуществляет функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (пункт 1 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 23 июля 2015 года N 649/15).

В свою очередь, подпунктом 15 пункта 5 статьи 2 Закона N 248-ФЗ и пунктом 4 части 3 статьи 1 Закона N 294-ФЗ определено, что положения названных Законов не применяются к организации и осуществлению контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.

Аналогичная позиция отражена в письме ФАС России от 08 июня 2022 года N МШ/55457/22 "Об особенностях осуществления государственного контроля (надзора) в 2022 году в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 года N 336", в письме ФАС России от 25 марта 2022 года "О направлении разъяснения в территориальные органы по вопросу порядка проведения контрольных мероприятий антимонопольными органами в 2022 году в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 года N 336".

В данном случае в отношении ПАО "Россети Сибирь" антимонопольным органом не проводилось каких-либо контрольных (надзорных) мероприятий, в том числе плановых и внеплановых проверок, предусмотренных положениями Закона N 248-ФЗ и Закона N294-ФЗ, вменяемое обществу нарушение выявлено антимонопольным органом в ходе рассмотрения материалов по поступившему обращению РТРС.

На основании сведений, указанных в обращении, антимонопольным органом возбуждено дело об административном правонарушении N 075/04/9.21-124/2022 и начато административное расследование. Необходимые обстоятельства для установления состава административного правонарушения подлежали установлению в рамках назначенного административного расследования.

Данный вывод суда первой инстанции соответствует позиции, изложенной в решении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 августа 2022 года N АКПИ22-494, где указано, что согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 30 марта 2021 года N 9-П, проверка содержащихся в обращении физического или юридического лица данных, указывающих на событие административного правонарушения, в целях установления наличия или отсутствия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении может осуществляться путем проведения мероприятий по контролю, предусмотренных Законом N 294-ФЗ или иными нормативными актами, при наличии закрепленных в них оснований для контрольных мероприятий. Вместе с тем проведение контрольных мероприятий не меняет порядка рассмотрения обращений, предусмотренного КоАП РФ, предполагая в итоге принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении.

Введение Правительством Российской Федерации ограничений для возбуждения дел об административных правонарушениях по результатам государственного контроля (надзора), муниципального контроля не отменяет предусмотренные КоАП РФ процессуальные механизмы получения доказательств по делу и производства по нему, включая возможность проведения административного расследования, которое согласно подпункту "а" пункта 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий уполномоченных лиц, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Комплекс контрольных (надзорных) мероприятий и действий, осуществляемых в соответствии с главами 13, 14 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ при проведении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, не подменяет собой порядок возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренный КоАП РФ.

Оспариваемое положение Постановления направлено на регулирование полномочий должностных лиц контрольного (надзорного) органа по возбуждению дел об административных правонарушениях. При этом указанное нормативное положение связывает осуществление данных полномочий с необходимостью оценки нарушений обязательных требований, являющихся предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Как указала ФАС России, требования Постановления N 336 распространяются только на осуществление видов государственного контроля, предмет которых определен Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) в сфере рекламы, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 года N 1073, Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) в сферах естественных монополий и в области государственного регулирования цен (тарифов), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 года N 1088.

Исходя из того, что в рассматриваемом случае оценка соблюдения обязательных требований, в том числе установленных Правилами недискриминационного доступа, может производиться в порядке, установленном КоАП РФ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о неприменимости моратория на проверки, установленного Постановлением N 336, и отсутствии у антимонопольного органа оснований для прекращения производства по делу.

Доводы заявителя апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм права.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены судебного акта судом апелляционной инстанции не установлены.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 01 февраля 2023 года по делу N А78-6505/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.А. Будаева

Судьи

В.А. Сидоренко Н.В. Ломако