Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2023 г. N 19АП-2277/23 по делу N А08-2298/2023

г.Воронеж

28 апреля 2023 г.

Дело N А08-2298/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 27.04.2023.

Постановление в полном объеме изготовлено 28.04.2023.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Капишниковой Т.И., при ведении протокола судебного заседания секретарем Мелковой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием веб-конференции апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Авгур" на определение Арбитражного суда Белгородской области от 14.03.2023 о возвращении искового заявления по делу N А08-2298/2023 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Авгур" (ИНН 3121180466, ОГРН 1053100504863) к Управлению архитектуры и градостроительства Белгородской области (ИНН 3123021084, ОГРН 1023101671966), Администрации Яковлевского городского округа (ИНН 3121008560, ОГРН 1183123034380), обществу с ограниченной ответственностью "Строительная компания "ИнвестПромЭлит" (ИНН 3123333855, ОГРН 1133123022560) о признании приказа от 18.11.2022 о внесении изменений в Генеральный план Яковлевского городского округа Белгородской области N 196-ОД-Н недействительным в части,

при участии:

от ООО "Авгур": Лыков А.А. - представитель по доверенности N 1/04-22 от 11.04.2022, предъявлена копия диплома о наличии высшего юридического образования, паспорт РФ;

от Управления архитектуры и градостроительства Белгородской области, Администрации Яковлевского городского округа, ООО СК "Инвест Пром Элит": представители не явились, извещены надлежащим образом,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Авгур" (далее - заявитель, Общество, ООО "Авгур") обратилось в Арбитражный суд Белгородской области с заявлением к Управлению архитектуры и градостроительства Белгородской области (далее - Управление), Администрации Яковлевского городского округа, обществу с ограниченной ответственностью "Строительная компания "ИнвестПромЭлит" о признании приказа Управления от 18.11.2022 о внесении изменений в Генеральный план Яковлевского городского округа Белгородской области N 196-ОД-Н недействительным в части п. 1.3.27, которым для земельного участка с кадастровым номером 31:10:1001025:99, расположенного по адресу: Белгородская обл., Яковлевский г.о., г. Строитель, ул. Зайцева, установлена функциональная зона "Многофункциональная общественно-деловая зона"; об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя посредством внесения изменений в генеральный план Яковлеского городского округа Белгородской области, восстановления для спорного земельного участка зоны "ОД-1-зона делового, общественного и коммерческого назначения".

Определением Арбитражного суда Белгородской области от 14.03.2023 по делу N А08-2298/2023 заявление ООО "Авгур" на основании п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ возвращено.

Суд первой инстанции указал, что заявленные ООО "Авгур" требования направлены на оспаривание нормативного правового акта, в связи с чем относятся к компетенции суда общей юрисдикции и рассматриваются по правилам гл. 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

Не согласившись с указанным определением, ООО "Авгур" обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит определение Арбитражного суда Белгородской области от 14.03.2023 по делу N А08-2298/2023 отменить.

В обоснование своей позиции Общество ссылается на Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2019 N 307-ЭС19-4440 по делу N А56-104785/2018, согласно которому вопросы, касающиеся установления характера оспариваемого акта, а также выяснения вопроса о том, нарушает ли этот акт права и законные интересы заявителя, не могут быть решены на стадии принятия заявления к производству.

Также ООО "Авгур" отмечает, что по заявлению об отмене распоряжения Администрации Яковлевского городского округа от 17.11.2021 N 1266-р об изменении вида разрешенного использования земельного участка Арбитражным судом Белгородской области было возбуждено дело N А08-3638/2022.

Управление архитектуры и градостроительства Белгородской области отзыв на апелляционную жалобу не представило, заявило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя, Администрация Яковлевского городского округа, ООО "Строительная компания "ИнвестПромЭлит" явку своих представителей в судебное заседание апелляционного суда не обеспечили, в силу ч. 3 ст. 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие указанных лиц.

Дело слушалось 20.04.2023, в порядке ст. 163 АПК РФ в судебном заседании был объявлен перерыв до 27.04.2023.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, заслушав пояснения ООО "Авгур", суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта исходя из следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции РФ и п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.

В силу ч. 1 ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Подсудность дел предполагает установление законом разграничения как предметной компетенции, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и в рамках каждого вида юрисдикции для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело.

В то же время из права каждого на судебную защиту, как оно сформулировано в ст. 46 Конституции РФ, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции РФ, федеральным законом, о чем как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в определениях от 24.11.2005 N 508-О, от 15.04.2008 N 314-О-О, от 20.12.2016 N 2802-О, от 23.07.2020 N 1701-О, от 30.03.2023 N 730-О и др.

Закрепление в федеральном законе применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел способов и процедур судебной защиты обусловливается особенностями материальных правоотношений, определяющих предмет рассмотрения в каждом виде судопроизводства, а также характером рассматриваемых дел, существом и значимостью вводимых санкций и правовых последствий их назначения (постановления Конституционного Суда РФ от 28.05.1999 N 9-П, от 21.03.2007 N 3-П, от 17.01.2008 N 1-П и от 21.12.2011 N 30-П).

Правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности осуществляется арбитражными судами в Российской Федерации путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами, по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах (ст. 1 АПК РФ).

Порядок судопроизводства в арбитражных судах определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" и Федеральным конституционным законом "Об арбитражных судах в Российской Федерации", Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами (ч. 2 ст. 3 АПК РФ).

Исходя из положений ч. 1, 3 ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности; к подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела.

Предметная компетенция арбитражных судов по делам, возникающим из административно-правовых и иных публично-правовых отношений, определена в ст. 29 АПК РФ, в соответствии с ч. 1 которой арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

К указанной категории дел арбитражный процессуальный закон относит, в том числе, дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, а также другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 2, 5 ч. 1 ст. 29 АПК РФ).

Вместе с тем, в силу Федерального закона от 28.06.2014 N 185-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" арбитражные суды не являются компетентными судами по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов (за исключением дел, отнесенных к компетенции Суда по интеллектуальным правам), в связи с чем независимо от формулировок заявленных требований, направленных на оценку законности нормативного акта (его части), и характера регулируемых им отношений, такой спор не может быть рассмотрен в порядке главы 24 АПК РФ и подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции в порядке положений главы 21 КАС РФ.

В рассматриваемом случае ООО "Авгур" оспаривается п. 1.3.27 приказа Управления архитектуры и градостроительства Белгородской области от 18.11.2022 о внесении изменений в Генеральный план Яковлевского городского округа Белгородской области N 196-ОД-Н, которым для земельного участка с кадастровым номером 31:10:1001025:99, расположенного по адресу: Белгородская обл., Яковлевский г.о., г. Строитель, ул. Зайцева, установлена функциональная зона "Многофункциональная общественно-деловая зона".

Тем самым Обществом поставлен вопрос о правомерности сведений, содержащихся в Генеральном плане Яковлевского городского округа Белгородской области.

Согласно ч. 1 ст. 7, п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом в соответствии с частью 4 статьи 7 названного закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (п. 1 ч. 3 ст. 8, п. 3 ч. 1 ст. 18, ч. 1 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В силу ч. 1, 3 ст. 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 26 ГрК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования.

В свою очередь, подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 41 ГрК РФ).

Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии со ст. 9 и 25 ГрК РФ.

Распоряжением Департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24.12.2018 N 769 был утвержден Генеральный план Яковлевского городского округа Белгородской области.

Во исполнение п. 3 распоряжения от 24.12.2018 N 769 Генеральный план Яковлевского городского округа Белгородской области был опубликован в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных актов (ст. 47 Федерального закона N 131-ФЗ) (https://belregion.ru/).

Согласно разделу 1 Генерального плана Яковлевского городского округа Белгородской области генеральный план - документ территориального планирования, который может являться пространственным отображением программ (стратегий) социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, программных документов развития городских округов и муниципальных районов и определять стратегию градостроительного развития поселения, городского округа. Генеральный план является градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий поселений, городских округов, установление и изменение границ населенных пунктов в составе поселений и городских округов, функциональное зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.

Исходя из разъяснений, изложенных в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Следовательно, акты органов местного самоуправления, которыми утверждаются документы территориального планирования или внесение в них изменений, по своей юридической силе представляют собой нормативные правовые акты, так как издаются органом, наделенным властными полномочиями, обязательны для неопределенного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

При этом тот факт, что в рамках настоящего дела подлежит оспариванию только п. 1.3.27 приказа Управления о внесении изменений в Генеральный план Яковлевского городского округа Белгородской области N 196-ОД-Н, касающийся земельного участка с кадастровым номером 31:10:1001025:99, не нивелирует его нормативно правовой характер, поскольку правовым последствием вступления в законную силу судебного акта по результатам рассмотрения заявленных ООО "Авгур" требований выступит фактическое внесение изменений в нормативный правовой акт (Генеральный план Яковлевского городского округа Белгородской области) в нарушение установленной процедуры внесения изменений в таковой.

Как указывалось выше, в силу п. 1.1 ч. 1 ст. 29 АПК РФ к компетенции арбитражного суда отнесены лишь те дела об оспаривании нормативных правовых актов, которые отнесены к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Соответственно, в рассматриваемом случае заявленные требования выходят за пределы компетенции арбитражного суда и, в отсутствие прямого указания федерального закона на подведомственность арбитражному суду, их рассмотрение должно осуществляться в суде общей юрисдикции в соответствии с подсудностью, определенной Кодексом административного судопроизводства РФ.

Суд апелляционной инстанции учитывает, что ранее, до обращения в арбитражный суд с соответствующим заявлением, ООО "Авгур" в суд общей юрисдикции с теми же требованиями не обращалось; суд общей юрисдикции не отказал ему в рассмотрении дела; заявление изначально было подано в арбитражный суд; спора о подведомственности между судами не возникло.

Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2019 N 26 "О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", после вступления в силу Федерального закона от 28.11.2018 N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при поступлении в арбитражный суд искового заявления, заявления, подлежащего рассмотрению судом общей юрисдикции, заявление возвращается заявителю соответственно на основании пункта 1 части 1 статьи 129 АПК РФ.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ арбитражный суд возвращает исковое заявление, если при рассмотрении вопроса о принятии заявления установит, что дело неподсудно данному арбитражному суду или подсудно суду общей юрисдикции.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правоверному выводу о необходимости возвращения заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 129 АПК РФ, как подлежащее рассмотрению в суде общей юрисдикции.

Оснований для отмены обжалуемого определения и удовлетворения апелляционной жалобы по приведенным доводам не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 269-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Белгородской области от 14.03.2023 о возвращении искового заявления по делу N А08-2298/2023 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в месячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Судья

Т.И. Капишникова