Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 3 мая 2023 г. N 04АП-882/23 по делу N А78-5780/2022

г. Чита

03 мая 2023 г.

Дело N А78-5780/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 мая 2023 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Будаевой Е.А.,

судей Сидоренко В.А., Ломако Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зиминым Д.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Салтанова Николая Михайловича на решение Арбитражного суда Забайкальского края от 06 февраля 2023 года по делу N А78-5780/2022 по заявлению индивидуального предпринимателя Салтанова Николая Михайловича (ОГРН 30473418700372, ИНН 753400000403) к Забайкальскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ОГРН 1047550021936, ИНН 7536056390) о признании недействительными и отмене определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 27 мая 2022 года,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "Олерон+" (ОГРН 5137746125798, ИНН 7714922050), индивидуального предпринимателя Салтановой Натальи Геннадьевны (ОГРНИП 304753421200250, ИНН 753600388078), Министерства природных ресурсов Забайкальского края (ОГРНИП 1087536008779, ИНН 7536095945),

при участии в судебном заседании третьего лица, Салтановой Натальи Геннадьевны,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Салтанов Николай Михайлович (далее - заявитель, ИП Салтанов Н.М.) обратился в Арбитражный суд Забайкальского края к Забайкальскому межрегиональному управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - заинтересованное лицо, административный орган) о признании недействительными и отмене определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 27 мая 2022 года.

В деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, участвуют: общество с ограниченной ответственностью "Олерон+" (далее - третье лицо - 1, ООО "Олерон+"), индивидуальный предприниматель Салтанова Наталья Геннадьевна (далее - третье лицо - 2, ИП Салтанова Н.Г.), Министерство природных ресурсов Забайкальского края (далее - третье лицо - 3, Минприроды).

Решением суда от 06 февраля 2023 года в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заявитель обжаловал его в апелляционном порядке, указав, в том числе на незаконность допуска ООО "Олерон+" к участию в конкурсе на получение статуса регионального оператора; переоформление бессрочной лицензии Управлением Росприроднадзора Забайкальского края в отсутствие на то полномочий; не проведение проверки наличия у общества работников, допущенных к работе с отходами I-IV классов опасности.

В отзывах на апелляционную жалобу административный орган и третье лицо - 1 выразили согласие с решением суда первой инстанции.

В судебном заседании третье лицо - 2, ИП Салтанова Н.Г. доводы апелляционной жалобы и письменных пояснений поддержала.

Судом первой инстанции установлены следующие фактические обстоятельства.

Салтанов Н.М. и Салтанова Н.Г. представили в Забайкальское межрегиональное управление Росприроднадзора сообщение о наличии в действиях регионального оператора по ТБО в Забайкальском крае ООО "Олерон+" признаков административных правонарушений по части 3 и части 4 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (т. 1, л.д. 37-41).

В сообщении заявителями указано на то, что лицензия ООО "Олерон+" от 04 октября 2016 года N 077890, предоставленная Межрегиональным управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по г. Москва и Калужской области, содержит сведения, что местом осуществления лицензируемой деятельности является г. Москва, поселение Московский, в районе д. Саларьево, уч. 22/2к-1/1, уч. 22/2к-1/2, а также Московская обл., Нарофоминский район, с/пос Атеципсковое, вблизи деревни Котово; разрешенные виды работ включают сбор отходов I-IV классов опасности, транспортирование I-IV классов опасности, обработка отходов IV классов опасности. Из выписки из ЕГРЮЛ следует, что 25 февраля 2020 года ООО "Олерон+" изменило местонахождение с г. Москва на г. Чита.

Заявители указали, что поскольку статус регионального оператора может быть присвоен юридическому лицу, имеющему лицензии на все виды работ, поименованные в перечне работ, составляющих лицензируемый вид деятельности, то ООО "Олерон+" для участия в конкурсе на получение статуса регионального оператора обязано было переоформить имеющуюся лицензию для участия в конкурсе, так как намеревалось осуществлять деятельность по сбору, транспортированию, хранению, обработке, обезвреживанию, утилизации на территории Забайкальского края, а не по месту осуществления лицензируемой деятельности, указанному в лицензии; в перечень работ, услуг не были включены работы (услуги) по обработке ТБО I-III классов опасности, а также деятельность по утилизации, обезвреживанию, размещению ТБО всех классов опасности.

Заявители полагали, что при проведении в 2018 году конкурса по определению статуса регионального оператора в Забайкальском крае, конкурсная комиссия Министерства природных ресурсов Забайкальского края незаконно допустила к участию ООО "Олерон+" в отсутствие у него лицензии на деятельность с ТБО именно в Забайкальском крае, а также в отсутствие лицензии на право осуществления работ по обработке ТБО I-III классов опасности, в отсутствие лицензии на обезвреживание, хранение и утилизацию ТБО всех классов опасности. Изложенное, по мнению заявителей, указывает на наличие в действиях ООО "Олерон+" признаков административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Заявители указали, что Прокуратурой Забайкальского края в декабре 2021 года установлено, что в состав тарифов включены расходы по обработке ТБО, что, по мнению заявителей, обязывает лицензиата иметь работников, заключивших с лицензиатом трудовые договоры на осуществление деятельности в области обращения с отходами, профессионального обучения или получения дополнительного профессионального образования, необходимого для работы с отходами I-IV классов опасности, подтвержденного документами об образовании и (или) о квалификации на право работы с отходами I-IV классов опасности. Невыполнение требований, установленных пунктами 3, 4 Положения о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, является грубым нарушением лицензионных требований. Заявители отметили, что по имеющейся у них информации ООО "Олерон+" не имеет соответствующих работников. Изложенное, по мнению заявителей, указывает на наличие признаков правонарушения по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ.

Первоначально на данное сообщение заявителям направлен ответ на обращение в форме письма в порядке, установленном Федеральным законом от 02 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Решением Центрального районного суда г. Читы от 17 мая 2022 года по делу N 2а- 2765/2022 бездействие административного органа в части невыполнения обязанности по рассмотрению сообщения об административном правонарушении в установленном порядке и ненаправлению принятого решения признано незаконным (т. 1, л.д. 93-99).

Определениями от 27 мая 2022 года административным органом отказано в возбуждении дела об административном правонарушении по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ, по части 4 статьи 14.1 КоАП РФ (т. 1, л.д. 911).

Указанные определения обжалованы ИП Салтановым Н.М. в судебном порядке.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев материалы дела, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, оценив приведенные лицами, участвующими в деле, доводы, не установил оснований для отмены судебного акта.

Согласно части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии с частями 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Суд апелляционной инстанции признает обоснованными выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для возбуждения дел об административных правонарушениях, основанные на правильном применении следующих правовых норм и установлении фактических обстоятельств дела.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (часть 3 статьи 28.1 КоАП РФ).

Частью 1 статьи 28.1 КоАП РФ определены поводы к возбуждению дела об административном правонарушении, к числу которых отнесены сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (пункт 3).

В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (часть 5 статьи 28.1 КоАП РФ).

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 марта 2021 года N 9-П отмечено, что проверка содержащихся в обращении физического или юридического лица данных, указывающих на событие административного правонарушения, в целях установления наличия или отсутствия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении может осуществляться путем проведения мероприятий по контролю, предусмотренных Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" или иными нормативными актами, при наличии закрепленных в них оснований для контрольных мероприятий. Вместе с тем проведение контрольных мероприятий не меняет порядка рассмотрения обращений, предусмотренного этим Кодексом, предполагая в итоге принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении. Однако этот порядок не распространяется на случаи, когда уполномоченное должностное лицо в ходе рассмотрения обращения установит, что в нем отсутствуют данные, указывающие на наличие события конкретного административного правонарушения (т.е. информация, которая объективно может свидетельствовать о событии административного правонарушения и может быть проверена), или обращение направлено должностному лицу, не уполномоченному возбуждать дела о соответствующем виде административных правонарушений. В таких случаях должностное лицо, рассмотревшее обращение, принимает по нему решение в пределах своей компетенции в соответствии с отраслевой природой обращения.

Связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях исключает возможность начала производства по делу об административном правонарушении, в частности, в случае отсутствия события административного правонарушения и отсутствия состава административного правонарушения (часть 1 статьи 24.5) (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2015 года N 2315-О).

Таким образом, на стадии возбуждения дела на основании поданного заявления исследуется поступившее заявление, обращение на предмет наличия в нем сведений (информационных данных) о признаках объективной стороны административного правонарушения в тех действиях, на которые указывает сам заявитель. Дело об административном правонарушении может быть возбуждено лишь в том случае, если сообщение содержит данные, указывающие на наличие события конкретного административного правонарушения (т.е. информация, которая объективно может свидетельствовать о событии административного правонарушения и может быть проверена).

Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, установлены статьей 24.5 КоАП РФ.

Пунктом 1 части 1 названной статьи определено, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств отсутствие события административного правонарушения.

Таким образом, в случае, если при рассмотрении материалов, заявлений, сообщений и иных обращений, содержащих сведения о нарушении законов, будет установлено отсутствие события или состава административного правонарушения, либо иные обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, административным органом принимается решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

В пункте 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2006 года N 18 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения" указано, что при квалификации действий лица по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ следует иметь в виду, что согласно статье 2 Федерального закона от 04 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее Закон о лицензировании) под осуществлением предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением или лицензией, понимается занятие определенным видом предпринимательской деятельности на основании специального разрешения (лицензии) лицом, не выполняющим лицензионные требования и условия, установленные положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, выполнение которых лицензиатом обязательно при ее осуществлении.

Пунктом 7 статьи 3 Закона о лицензировании определено, что лицензионные требования - обязательные требования, которые связаны с осуществлением лицензируемых видов деятельности, установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и (или) положениях международных договоров Российской Федерации, не требующих издания внутригосударственных актов для их применения и действующих в Российской Федерации, направлены на обеспечение достижения целей лицензирования и оценка соблюдения которых осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом.

Частью 1 статьи 8 Закона о лицензировании установлено, что лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2020 года N 2290 "О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности" утверждено Положение о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности (далее - Положение о лицензировании).

Названное Положение устанавливает порядок лицензирования деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Пунктом 3 названного Положения определены лицензионные требования, предъявляемыми к соискателю лицензии при его намерении осуществлять деятельность в области обращения с отходами, а также к лицензиату при осуществлении им деятельности в области обращения с отходами, а именно для работ по сбору отходов I - IV классов опасности; для работ по транспортированию отходов I - IV классов опасности; для работ по обработке отходов I - IV классов опасности; для работ по утилизации отходов I - IV классов опасности; для работ по обезвреживанию отходов I - IV классов опасности; для работ по размещению отходов I - IV классов опасности.

Лицензионные требования для работ по обработке отходов I - IV классов опасности установлены подпунктом в пункта 3 Положения, одним из таких требований является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) - индивидуального предпринимателя и работников соискателя лицензии (лицензиата), допущенных к осуществлению деятельности в области обращения с отходами, профессионального обучения или дополнительного профессионального образования, необходимого для работы с отходами I - IV классов опасности, подтвержденного документами об образовании и (или) о квалификации на право работы с отходами I - IV классов опасности, в соответствии с требованиями статьи 15 Федерального закона "Об отходах производства и потребления".

Пунктом 4 Положения о лицензировании определено, что грубым нарушением лицензионных требований является невыполнение лицензиатом следующих требований, предусмотренных пунктом 3 настоящего Положения, повлекшее за собой последствия, установленные частью 10 статьи 19.2 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности":

а) отсутствие у соискателя лицензии (лицензиата) - индивидуального предпринимателя и работников соискателя лицензии (лицензиата), допущенных к осуществлению деятельности в области обращения с отходами, профессионального обучения или дополнительного профессионального образования, необходимого для работы с отходами I - IV классов опасности, подтвержденного документами об образовании и (или) о квалификации на право работы с отходами I - IV классов опасности, в соответствии с требованиями статьи 15 Федерального закона "Об отходах производства и потребления";

б) использование лицензиатом объекта государственной экологической экспертизы в случаях, определенных Федеральным законом "Об экологической экспертизе", при осуществлении деятельности по утилизации, обезвреживанию, размещению отходов с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы;

в) отсутствие у соискателя лицензии (лицензиата) специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании, необходимых для выполнения заявленных работ и соответствующих требованиям статьи 16 Федерального закона "Об отходах производства и потребления".

Таким образом, дело об административном правонарушении за нарушение лицензионных требований может быть возбуждено в случае осуществления лицом определенного вида предпринимательской деятельности на основании специального разрешения (лицензии) с нарушением определенных лицензионных требований и условий, установленных Положением о лицензировании.

Судом первой инстанции установлено, что по результатам рассмотрения сообщения, административный орган пришел к выводу, что приведенные заявителями обстоятельства не являются нарушением требований и условий лицензии, которые установлены пунктами 3 и 4 Положения о лицензировании. Указанная информация об отсутствии работников со ссылкой на Положение о лицензировании не свидетельствует о нарушении условий лицензии, поскольку в ней отсутствуют данные о фактическом осуществлении ООО "Олерон+" предпринимательской деятельности (вид работ, указанных в лицензии) на территории Забайкальского края. Административным органом установлено, что фактических обстоятельств, указывающих на то, что ООО "Олерон+" осуществляет деятельность (виды работ, указанные в лицензии) на территории Забайкальского края данное сообщение не содержит. Орган пришел к выводу, что в сообщении отсутствуют данные, указывающие на наличие события административных правонарушений, предусмотренных частью 3 и частью 4 статьи 14.1 КоАП РФ (информация, которая объективно может свидетельствовать о событии административного правонарушения).

Суд первой инстанции, признавая позицию административного органа правомерной, обоснованно согласился с ним в том, что приведенные заявителями сообщения обстоятельства не являются нарушением требований и условий лицензии, которые установлены Положением о лицензировании.

Приведенные заявителями сведения о необходимости переоформления лицензии в связи со сменой места осуществления лицензируемой деятельности с г. Москва на Забайкальский край, в связи с увеличением видов работ, которые обязан осуществлять региональный оператор, не являются нарушениями лицензионных требований, установленных Положением о лицензировании.

Отклоняя приведенный и в апелляционной жалобе довод о незаконности допуска ООО "Олерон+" к участию в конкурсе по определению статуса регионального оператора в Забайкальском крае, суд первой инстанции правильно указал, что оценка данного вопроса не входит в полномочия административного органа, равно как не входит в его полномочия и контроль за региональным оператором, который, в свою очередь, осуществляет Министерство природных ресурсов Забайкальского края (пункт 12.11.9. Положения о Министерстве природных ресурсов Забайкальского края, утвержденного Постановлением Правительства Забайкальского края от 27 декабря 2016 года N 503).

Правильная оценка дана судом первой инстанции и доводу заявителя о наличии у ООО "Олерон+" обязанности иметь работников, заключивших с лицензиатом трудовые договоры на осуществление деятельности в области обращения с отходами, профессионального обучения или получения дополнительного профессионального образования, необходимого для работы с отходами I - IV классов опасности, с указанием на то, что сообщение не содержало сведений об осуществлении ООО "Олерон+" деятельности по обращению с отходами.

Суд первой инстанции правомерно указал, что при наличии у административного органа информации о том, что у ООО "Олерон+" отсутствовала лицензия на осуществление соответствующих видов деятельности на территории Забайкальского края, а также информации о том, что ООО "Олерон+" такую деятельность не осуществляет (следует из письма Министерства природных ресурсов Забайкальского края от 18 февраля 2022 года) и деятельность по обработке, обезвреживанию, утилизации ТКО на территории региона не обеспечивается в связи с отсутствием на территории края инфраструктуры по обработке, утилизации, обезвреживанию ТКО, административный орган установил отсутствие оснований для вывода об осуществлении ООО "Олерон+" деятельности по обращению с отходами.

В силу пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года N 1156 "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 года N 641", региональный оператор осуществляет сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов самостоятельно или с привлечением операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами.

В рассматриваемом случае, ООО "Олерон+" деятельность по обращению с ТКО не осуществляет, транспортирование и захоронение на территории региона обеспечивается операторами по обращению с ТКО.

Доводы заявителя о том, что оспариваемые определения приняты без установления обстоятельств осуществления или неосуществления региональным оператором лицензируемых видов деятельности по обращению с ТКО на территории Забайкальского края, которые устанавливаются при проведении административного расследования или при проведении внеплановой проверки, правомерно не приняты судом первой инстанции ввиду того, что у административного органа отсутствовали основания, предусмотренные статьей 57 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, в частности отсутствовали сведения о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Суд апелляционной инстанции при повторном исследовании материалов дела и оценке доказательств по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, признает обоснованным вывод суда первой инстанции об отсутствии в рассматриваемой ситуации у административного органа оснований для возбуждения дел об административных правонарушениях.

Доводы заявителя апелляционной жалобы аналогичны приведенным в суде первой инстанции и обоснованно отклонены им по мотивам, оснований не согласиться с которыми суд апелляционной инстанции не установил.

Иные доводы апелляционной жалобы отклоняются апелляционной инстанцией, поскольку не заявлялись при обращении в административный орган, в связи с чем не могли быть предметом оценки.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены судебного акта судом апелляционной инстанции не установлены.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 06 февраля 2023 года по делу N А78-5780/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.А. Будаева

Судьи

Н.В. Ломако В.А. Сидоренко