Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 мая 2023 г. N 19АП-7557/22 по делу N А64-2808/2022

город Воронеж

16 мая 2023 г.

Дело N А64-2808/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 5 мая 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 мая 2023 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи судей

Донцова П.В., Миронцевой Н.Д., Песниной Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Степиной В.А.,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Региональная шинная компания" (ОГРН 1026801363159, ИНН 6833021768, далее - "Региональная шинная компания", общество или заявитель): от Прокуратуры Тамбовского района города Тамбова, далее - прокуратура): от Тамбовского областного государственного казенного учреждения "Тамбовавтодор" (ОГРН 1116829004984, ИНН 6829075190, далее - ТОГКУ "Тамбовавтодор"):

представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела; представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела; представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Прокуратуры Тамбовского района города Тамбова на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 02.11.2022 по делу N А64-2808/2022, принятое по заявлению ООО "Региональная шинная компания" к Прокуратуре Тамбовского района города Тамбова о признании недействительным представления от 11.03.2022 N 02-01-28-2022,

третье лицо - ТОГКУ "Тамбовавтодор",

УСТАНОВИЛ:

ООО "Региональная шинная компания" обратилось в арбитражный суд с заявлением к Прокуратуре Тамбовского района города Тамбова о признании недействительным представления от 11.03.2022 N 02-01-28-2022.

Дело рассматривалось при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, ТОГКУ "Тамбовавтодор".

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 02.11.2022 по делу N А64-2808/2022 заявленные требования удовлетворены.

Признано недействительным представление от 11.03.2022 N 02-01-28-2022.

Не согласившись с принятым судебным актом, Прокуратуры Тамбовского района города Тамбова обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просила решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Податель жалобы ссылается наличие у прокуратуры полномочий и оснований для вынесения оспариваемого представления.

Судебное разбирательство по делу откладывалось на 10.02.2023, 24.03.2023, 05.05.2023.

Определениями суда апелляционной инстанции прокуратуре Тамбовского района города Тамбова предлагалось нормативно обосновать наличие правовых и фактических оснований, а также полномочий прокурора для проведения прокурорской проверки и внесения акта прокурорского реагирования (представления) применительно к конкретному виду прокурорского надзора; конкретизировать предмет прокурорского надзора в рассматриваемом деле.

Во исполнение указаний суда прокуратура представила пояснения от 17.03.2023 N 509-2022, от 24.03.2023 N 209-2022.

Указанные документы приобщены к материалам дела протокольным определением от 05.05.2023.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, не явились.

Учитывая, что в материалах дела имеются сведения о надлежащем извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, на основании статей 123, 156, 266 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие неявившихся лиц.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что 26.12.2019 между гражданином Ненашевым В.П. и ООО "Региональная шинная компания" заключен договор купли-продажи объектов незавершенного строительства и земельного участка, предметом по которому выступили: объект незавершенного строительства с кадастровым номером 68:20:2701001:0210:291/А/31, расположенный по адресу: Тамбовская область, Тамбовский район, пос. Строитель, вдоль автодороги "Тамбов-Котовск" 9 км.+980 м., общей площадью 697 кв.м., назначение: не определено, степень готовности - 62%, инвентаризационный номер 291/А/31, ЛИТЕР А, количество этажей - 1 (один); объект незавершенного строительства с кадастровым номером 68:20:2701001:0210:291/Б/31, расположенный по адресу: Тамбовская область, Тамбовский район, пос. Строитель, вдоль автодороги "Тамбов-Котовск" 9 км.+980 м., общей площадью 23,9 кв.м., назначение: не определено, степень готовности - 42%, инвентаризационный номер 291/Б/31, ЛИТЕР Б, количество этажей - 1 (один); земельный участок с кадастровым номером 68:20:2701001:210, расположенный по адресу: Тамбовская область, Тамбовский район, пос. Строитель, вдоль автодороги "Тамбов-Котовск" 9 км.+980 м. (вправо), общей площадью 2500 кв.м., категория земель - земли населенных пунктов; вид разрешенного использования - для строительства торгово-сервисного центра.

18.08.2021 ООО "Региональная шинная компания" обратилось в ТОГКУ "Тамбовавтодор" с заявлением N 1194 о согласовании примыкания от стоящего объекта к автомобильной дороге "Тамбов-Котовск" 9 км.+980 м. (вправо) и о подписании заявления о предоставлении разрешения на осуществление земляных работ.

ТОГКУ "Тамбовавтодор" письмом от 19.08.2021 N 09-02/1908 отказало заявителю в согласовании примыкания от автомобильной дороги "Тамбов-Котовск" 9 км.+980 м. справа по ходу движения в связи с несоответствием адреса земельного участка в правоустанавливающих документах и фактически строящегося объекта, поскольку строящийся объект расположен вблизи автомобильной дороги "Тамбов-Котовск" 10 км.+800 м. справа по ходу движения.

23.08.2021 ТОГКУ "Тамбовавтодор" вынесло в отношении ООО "Региональная шинная компания" предписание N 09/605, в котором указало на то обстоятельство, что в нарушение статей 20, 22 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательный акты Российской Федерации" обществом самовольно построено примыкание на автомобильной дороге "Тамбов-Котовск" 10 км.+800 м. справа по ходу движения, и обязало ООО "РШК" ликвидировать самовольно построенное примыкание и восстановить обочину в первоначальное состояние в срок до 30.08.2021.

09.02.2022 ТОГКУ "Тамбовавтодор" подало в прокуратуру заявление N 09/61 о проведении проверки законности строительства объекта, расположенного вблизи автомобильной дороги "Тамбов-Котовск" 10 км.+800 м. справа по ходу движения.

В ходе проведения проверки старшим помощником прокурора Тамбовского района был осуществлен выезд на автомобильную дорогу "Тамбов-Котовск" с целью определения фактического места расположения объекта, находящегося в ведении ООО "Региональная шинная компания" относительно автомобильной дороги "Тамбов-Котовск".

По результатам осмотра было установлено, что объект, находящийся в ведении ООО "Региональная шинная компания" - шинный центр - расположен в непосредственной близости от магазина "Автозапчасти", рядом с магазином расположен автосервис, АЗС "ТНТ", вышеуказанные объекты расположены относительно автомобильной дороги "Тамбов-Котовск" справа по ходу движения на участке дороги 10-500 - 11+000 км, о чем был составлен акт проверки от 04.03.2022.

Прокуратурой также были направлены запросы о предоставления информации в адрес ООО "Региональная шинная компания", главы Тамбовского района Тамбовской области.

По результатам проведения проверки, с учетом ответов на запросы ООО "Региональная шинная компания" от 05.03.2022 N 09/127, Администрации Тамбовского района Тамбовской области, заявителю было внесено представление N 02-01-28-2022 об устранении нарушений законодательства об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности, в соответствии с которым на общество возложены следующие обязанности:

1. Рассмотреть настоящее представление с участием представителей прокуратуры района.

2. Выполнить в полном объеме представление о ликвидации самовольно обустроенного примыкания, выданное ТОГКУ "Тамбовавтодор".

3. Рассмотреть вопрос о привлечении виновного должностного лица к дисциплинарной ответственности.

4. О результатах рассмотрения и принятых мерах сообщить прокурору района в письменной форме в установленный законом месячный срок со дня вынесения представления.

Не согласившись с указанным представлением, полагая, что оно не соответствует закону и нарушает права ООО "Региональная шинная компания" в сфере экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд за судебной защитой.

Арбитражный суд первой инстанции, принимая обжалуемое решение, пришел к выводу о том, что оспариваемое представление вынесено в нарушение части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, нарушает права и законные интересы заявителя, возлагая на него дополнительные, не предусмотренные статьей 20 Закона N 257-ФЗ обязанности.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора выступает соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В силу пункта 1 статьи 22 Закона о прокуратуре при осуществлении возложенных на него функций прокурор вправе: проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Закона, реализует одно из предоставленных ему полномочий: освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными или вносит представление об устранении нарушений закона.

Таким образом, одним из актов прокурорского реагирования в целях обеспечения надзора за соблюдением и исполнением законов выступает представление об устранении нарушений закона.

Из материалов дела следует, что по результатам проверки в качестве акта прокурорского реагирования прокурором избрано представление, внесенное ООО "Региональная шинная компания", в соответствии с которым обществу надлежит выполнить в полном объеме предписание о ликвидации самовольного обустроенного примыкания, выданное ТОГКУ "Тамбовавтодор" (т.1 л.д. 10).

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность (пункт 3 статьи 6 Закона о прокуратуре).

Как указывалось Арбитражным судом Центрального округа в постановлении от 24.01.2022 N Ф10-6329/2021 по делу N А84-5160/2020 с учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов.

Таким образом, акт прокурорского реагирования - представление должно быть направлено на устранение нарушений законодательства, затрагивающих права и законные интересы неопределенного круга лиц и публичный интерес.

Как следует из мотивировочной части представления, в качестве нарушения требований законодательства ООО "Региональная шинная компания" вменялось строительство примыкания к автомобильной дороге "Тамбов-Котовск" без согласия организации - в ведении которой находится автомобильная дорога - ТОГКУ "Тамбовавтодор".

Согласно пункту 7 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) владельцы автомобильных дорог - исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации. В случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, полномочия владельца автомобильных дорог вправе осуществлять Государственная компания "Российские автомобильные дороги" в отношении автомобильных дорог, переданных ей в доверительное управление.

В соответствии с абзацем 4 части 2 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям владельцев автомобильных дорог общего пользования федерального значения, а в отношении автомобильных дорог, переданных в доверительное управление Государственной компании "Российские автомобильные дороги", к полномочиям Государственной компании "Российские автомобильные дороги" в области обеспечения безопасности дорожного движения относятся осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования федерального значения при осуществлении дорожной деятельности, включая ежегодное (до 1 июля года, следующего за отчетным) утверждение перечней аварийно-опасных участков дорог, и разработка первоочередных мер, направленных на устранение причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий.

Таким образом, на владельце автомобильной дороги лежит обязанность по осуществлению контроля за обеспечением безопасности дорожного движения в пределах предоставленной в его ведение автомобильной дороге.

В целях реализации контрольных полномочий владельца автомобильной дороги в соответствии с частью 1 статьи 20 Закона N 257-ФЗ строительство, реконструкция являющихся сооружениями пересечения автомобильной дороги с другими автомобильными дорогами и примыкания автомобильной дороги к другой автомобильной дороге допускаются при наличии разрешения на строительство, выдаваемого в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также согласия в письменной форме владельцев автомобильных дорог.

В силу части 5.1 статьи 20 Закона N 257-ФЗ согласие в письменной форме владельца автомобильной дороги, указанное в частях 1 и 4 настоящей статьи, должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и ремонт пересечений и примыканий.

Кроме того, в целях осуществления контроля за соблюдением вышеуказанных положений законодатель в части 8 статьи 20 Закона N 257-ФЗ наделил владельца автомобильной дороги полномочием требовать от лица, осуществляющего строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт пересечений или примыканий без предусмотренного частями 1, 4 или 5 настоящей статьи согласия осуществить снос незаконно возведенных сооружений, иных объектов и привести автомобильные дороги в первоначальное состояние.

При этом указанная норма не содержит положений, предусматривающих механизмы понуждения лица владельцем автомобильной дороги к выполнению соответствующего требования, а равно мер ответственности за его неисполнение.

В качестве правового последствия невыполнения указанных требований владельца автомобильной дороги законодателем в указанной норме установлена специальная процедура - самостоятельное выполнение владельцем автомобильной дороги работ по ликвидации построенных пересечений или примыканий с последующей компенсацией затрат за счет лиц, виновных в незаконном возведении указанных сооружений, иных объектов, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Материалами настоящего дела подтверждается, что владельцем автомобильной дороги письмом от 19.08.2021 N 09-02/1908вх было отказано заявителю в согласовании примыкании к автомобильной дороге (т.1 л.д. 42).

При этом владельцем автомобильной дороги было установлено, что вопреки полученному отказу обществом самовольно построено испрашиваемое примыкание, что является нарушением статей 20, 22 Закона N 257-ФЗ, что подтверждается требованием о ликвидации такого примыкания от 23.08.2021 N 09/605 (т.1 л.д. 41).

13.02.2022, то есть спустя более, чем пять месяцев со дня выявления нарушения законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, ТОГКУ "Тамбовавтодор" обратилось в прокуратуру с заявлением о нарушении ООО "Региональная шинная компания" требования законодательства, выразившегося в невыполнении предписания о ликвидации самовольно построенного примыкания (т.1 л.д. 37).

При этом доказательств принятия в период времени с 23.08.2021 по 13.02.2022 владельцем автомобильной дороги иных мер, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения на спорном участке автомобильной дороги, в том числе предусмотренных частью 8 статьи 20 Закона N 257-ФЗ, материалы дела не содержат.

Таким образом, обращение владельца автомобильной дороги с заявлением в прокуратуру фактически было направлено на преодоление установленных законом условий (правил) обеспечения безопасности дорожного движения на переданной в введение ТОГКУ "Тамбовавтодор" автомобильной дороге.

Из содержания мотивировочной части представления прокуратуры усматривается, что прокурором установлены нарушения в действиях общества, выразившиеся в строительстве примыкания на участке дороги, однако в качестве обязательного требования обществу указано исполнение предписания владельца автомобильной дороги, что, с учетом обязательности представления прокурора и последствий его неисполнения, представляет собой наделение требования владельца автомобильной дороги механизмом юридического принуждения.

При таких обстоятельствах внесенное прокурором представление от 11.03.2022 N 02-01-28-2022 фактически направлено не на обеспечение безопасности дорожного движения и реализацию законодательства об автомобильных дорогах в рамках защиты прав неопределенного круга лиц в порядке статьи 21 Закона о прокуратуре, а на обеспечение исполнения обществом выданного владельцем автомобильной дороги требования, что свидетельствует о выходе прокурора за пределы предоставленных Законом о прокуратуре полномочий.

С учетом установленных прокурором нарушений законодательства об автомобильных дорогах, обстоятельств конкретного дела, в том числе невыполнения владельцем автомобильной дороги предписываемых частью 8 статьи 20 Закона N 257-ФЗ, и избранного акта прокурорского реагирования надлежащим результатом рассмотрения обращения являлось бы внесение представления об устранении выявленных нарушений путем непосредственно ликвидации построенного примыкания как лицу, его разместившему, так и владельцу автомобильной дороги, как лицу, ответственному за соответствие автомобильной дороги требованиям законодательства в силу абзаца 4 части 2 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

Кроме того, судом апелляционной инстанции также учитывается, что по результатам рассмотрения обращения владельца автомобильной дороги прокурор не был ограничен только внесением представления как акта прокурорского реагирования, но и уполномочен на принятие иных мер, в том числе обращения в суд с заявлением о понуждении к ликвидации объекта.

На основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда области о том, что оспариваемое представление вынесено в нарушение части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем подлежит признанию недействительным.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для переоценки выводов суда первой инстанции. Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не может являться основанием для отмены обжалуемого решения.

Суд первой инстанции полно установил фактические обстоятельства дела, непосредственно исследовал представленные доказательства, дал им правильную правовую оценку и принял обоснованное решение, соответствующее требованиям норм материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 02.11.2022 по делу N А64-2808/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Прокуратуры Тамбовского района города Тамбова - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

П.В. Донцов

Судьи

Н.Д. Миронцева Н.А. Песнина