Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2023 г. N 10АП-6609/23 по делу N А41-74289/2022

г. Москва

17 мая 2023 г.

Дело N А41-74289/22

Резолютивная часть постановления объявлена 15 мая 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 мая 2023 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Боровиковой С.В.,

судей: Семушкиной В.Н., Погонцева М.И.,

при ведении протокола судебного заседания: Кононихиной Е.О.

в судебном заседании участвуют представители:

от ИП Кистановой Ирины Алексеевны (ИНН: 773710129008, ОГРНИП: 317774600348010)- Литвиненко Т.П. по доверенности от 11.05.2023;;

от Администрации городского округа Домодедово Московской области (ИНН: 5009005122, ОГРН: 1025001280149)- Лысенкова Ю.В. по доверенности от 05.04.2022;;

от Домодедовской городской прокуратуры - представитель не явился, извещен,

от ДНП "Новое Чулпаново" (ИНН 5009052549, ОГРН: 1065009016753).- представитель не явился, извещен,

рассмотрев апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Кистановой Ирины Алексеевны (ИНН: 773710129008, ОГРНИП: 317774600348010) на решение Арбитражного суда Московской области от 13.02.2023 по делу N А41- 74289/22

по заявлению ИП Кистановой И.А. к Администрации городского округа Домодедово Московской области о признании незаконным и отмене постановления от 18.02.2008 N 283, третьи лица Домодедовская городская прокуратура, дачное некоммерческое партнерство "Новое Чулпаново".

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Кистанова Ирина Алексеевна (далее -ИП Кистанова И.А.) обратилась в Арбитражный суд Московской области с исковым заявлением к Администрации городского округа Домодедово Московской области (далее -Администрация) о признании незаконным и отмене постановления от 18.02.2008 N 283.

. Решением Арбитражного суда Московской области от 13.02.2023 по делу N А41- 74289/22 в удовлетворении заявленных требований отказано (л.д. 132-136).

Не согласившись с указанным судебным актом, ИП Кистанова И.А. обратилась в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, полагая, что судом не полностью исследованы обстоятельства, имеющие значение для дела, а так же неправильно применены нормы материального права

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель истца доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Представитель ответчика против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, сославшись на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 121-123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей третьих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в том числе, публично, путем размещения информации на официальном сайте суда www.10aas.arbitr.ru.

Заслушав представителей истца и ответчика, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд находит апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, Постановлением Главы Домодедовского района от 09.10.2002 N 2710 "О закреплении в собственность за плату земельного участка ЗАО "Контроллинг" под строительство коттеджного поселка" земельный участок (земли поселений) площадью 24,5 га в д. Чулпаново под индивидуальное жилищное строительство, закреплен в собственность ЗАО "Контроллинг".

27.05.2003 между ЗАО "Контроллинг" и ООО "Созидатконт" был заключен договор купли-продажи земельного участка с кадастровым номером 50:28:0050422:0001 для индивидуального жилищного строительства общей площадью 24,5 га, государственная регистрация права произведена 28.05.2003.

ООО "Созидатконт" произвел межевание (раздел) земельного участка с кадастровым номером 50:28:0050422:0001 на земельные участки, предназначенные для индивидуального жилищного строительства.

В последующем ООО "Созидатконт" продало земельные участки физическим лицам в кадастровом квартале 50:28:0050422, с целью реализации своих прав на владение, пользование и распоряжение земельными участками.

ДНП "Новое Чулпаново" было зарегистрировано как юридическое лицо 20.04.2006. Постановлением Руководителя администрации городского округа Домодедово Московской области от 18.02.2008 N 283 "Об утверждении проекта планировки и застройки территории ДНП "Новое Чулпаново" под индивидуальное жилищное строительство" утвержден проект планировки и застройки территории ДНП "Новое Чулпаново".

Не согласившись с вынесенным постановлением, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований суд первой инстанции, указал, что оспариваемое решение права и законные интересы заявителя не нарушает. Кроме того, указал на пропуск трехмесячного срока для обращения в суд с настоящим заявлением.

Оспаривая решение суда первой инстанции по мотивам, изложенным в апелляционной жалобе истец указывает на то, что решение суда необоснованное.

Апелляционный суд не может согласиться с доводами апелляционной жалобы в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Удовлетворение требования о признании ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным или его решения, действия (бездействия) незаконным возможно при установлении несоответствия названных акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса).

Статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Анализ указанных норм права позволяет сделать вывод о том, что признание ненормативного правового акта недействительным, а также незаконными решений и действий (бездействия) органов возможно при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Согласно ч. 6 ст. 43 Федерального Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

В силу положений ч. 4 ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Согласно ст. 57 Устава городского округа Домодедово Московской области муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами Московской области, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти Московской области).

По смыслу приведенных норм права, муниципальные правовые акты могут быть отменены в порядке самоконтроля органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий правовой акт, в случае изначального принятия ненормативного правового акта с нарушением или в противоречие с действующим законодательством, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций.

При отмене должно быть указано, какому закону или иному нормативному акту не соответствовал принятый муниципальный правовой акт.

Реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов, которые обязаны доказать наличие оснований для отмены принятого ранее распоряжения в силу указанной нормы.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 26.05.2011 N 739-0-0, положение ч. 1 ст. 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в ст. 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.

При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

В соответствии со ст. 1 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Возникшие гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается. Следовательно, муниципальные правовые акты, из которых возникают гражданские права и обязанности могут быть отменены только в судебном порядке.

В соответствии с п. 1.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 58 от 30.07.2013 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом.

По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ.

Порядок обжалования муниципальных ненормативных правовых актов регламентирован Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Так, в случае, если муниципальным ненормативным правовым актом затрагиваются интересы граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то они подлежат обжалованию в арбитражном суде по правилам, закрепленным в главе 24 АПК РФ.

. Из изложенного следует, что постановление Администрации городского округа Домодедово от 18.02.2008 N 283 является ненормативным правовым актом органа местного самоуправления.

10.01.2022 ИП Кистанова обратилась в Администрацию городского округа Домодедово с заявлением об отмене постановления Администрацией городского округа Домодедово Московской области от 18.02.2008 N 283 в порядке ст. 48 Федерального закона N 131-ФЗ. 10.01.2022 ИП Кистановой И.А. на ее обращение был дан мотивированный ответ, Администрация городского округа Домодедово не выявила правовых оснований для отмены постановления N 283 от 18.02.2008 "Об утверждении проекта планировки и застройки земельного участка площадью 245 000 кв.м. территории Дачного некоммерческого партнерства "Новое Чулпаново" под индивидуально-жилищное строительство", кроме того истекли все процессуальные сроки для его отмены, о чем ИП Кистановой И.А. был направлен обжалуемый по настоящему делу ответ.

Данный ответ был предметом рассмотрения Арбитражного суда Московской области по делу N А41-20084/2022.

Решением суда по данному делу ИП Кистановой И.А. было отказано в полном объеме в удовлетворении заявленных требований.

Кроме того, согласно ст. 32 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (в редакции от 23.11.2007, действовавшего на момент принятия вышеуказанного постановления) разработка проектов организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения осуществляется в соответствии с установленным земельным и градостроительным законодательством, правилами землепользования и застройки, системой государственных градостроительных нормативов и правил. При таких обстоятельствах, нормы земельного (ст. 40 ЗК РФ) и градостроительного (ст. 2 ГрК РФ) законодательства послужили основой для установления положения о разработке проектов организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, которая, согласно Федеральному закону N 66- ФЗ, осуществляется в соответствии с установленными земельным и градостроительным законодательством, правилами землепользования и застройки, системой государственных градостроительных нормативов и правил.

Согласно п. 3 ст. 32 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (в редакции от 23.11.2007) проект организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения составляется на основании ходатайства его правления.

Проект организации и застройки территории согласовывается с некоммерческим объединением, заказавшим проект, и утверждается в двухнедельный срок органом местного самоуправления, на территории которого выделен земельный участок.

В соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения относилось утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории.

Таким образом, законодательством Российской Федерации до 01.03.2015 в соответствии с п. 4 ст. 11.4 Земельного Кодекса РФ и ст. 32 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" для застройки дачных некоммерческих объединений предусматривалась необходимость разработки и утверждения проекта организации и застройки объединения.

С принятием Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" для указанных целей осуществляется разработка проекта планировки территории, предусмотренная Градостроительным Кодексом РФ.

При этом такие документы не подлежат обсуждению на публичных слушаниях (часть 5.1 статьи 46 Градостроительного Кодекса Российской Федерации). Следовательно, администрация городского округа Домодедово обладала полномочиями в области утверждения проекта планировки территории.

Кроме того, заявителем пропущен трехмесячный срок для обращения в суд с настоящим заявлением.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18.11.2004 N 367-0, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, незаконными обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту.

Несоблюдение установленного срока в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

В силу ч. 1 ст. 117 АПК РФ процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено Кодексом. Арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными и если не истекли предусмотренные статьями 259, 276, 292 и 312 АПК РФ предельные допустимые сроки для восстановления (ч. 2 ст. 117 АПК РФ).

При этом нормы АПК РФ не содержат перечня уважительных причин, при наличии которых суд может восстановить срок, установленный ч. 4 ст. 198 АПК РФ.

Поэтому право установления наличия этих причин и их оценки принадлежит суду. Арбитражный суд, установив пропуск срока на подачу заявления об оспаривании ненормативного акта, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, отказывает в удовлетворении заявленных требований по данному основанию, не рассматривая вопроса о соответствии ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту.

Как следует из материалов дела, ИП Кистанова И.А. в своем заявлении указывает, что ей не было известно об оспариваемом постановлении Руководителя администрации городского округа Домодедово Московской области от 18.02.2008 N 283 "Об утверждении проекта планировки и застройки территории ДНП "Новое Лулпаново" под индивидуальное жилищное строительство".

При этом при обращении в суд с настоящим заявлением ИП Кистанова И.А. ссылается на протест Домодедовской городской прокуратуры от 14.12.2020, вынесенный в адрес Администрации городского округа Домодедово на постановление от 18.02.2008 N 283 "Об утверждении проекта планировки и застройки территории ДНП "Новое Чулпаново" под индивидуальное жилищное строительство".

Согласно протесту, Домодедовским городским прокурором проведена проверка по обращению граждан о несогласии с постановлением Администрации городского округа Домодедово от 18.02.2008 N 283. 29.12.2020 Администрацией городского округа Домодедово было отказано в удовлетворении протеста Домодедовской городской прокуратуре.

Таким образом, на 14.12.2020 ИП Кистановой И.А. было известно об оспариваемом постановлении Руководителя администрации городского округа Домодедово Московской области от 18.02.2008 N 283 "Об утверждении проекта планировки и застройки территории ДНП "Новое Чулпаново" под индивидуальное жилищное строительство".

Кроме того, 10.01.2022 ИП Кистанова обращалась в Администрацию городского округа Домодедово с заявлением об отмене постановления Администрации городского округа Домодедово Московской области от 18.02.2008 N 283 в порядке ст. 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Исходя из изложенного, ИП Кистановой И.А. пропущен установленный законом процессуальный срок, поскольку о вынесении оспариваемого постановления ИП Кистанова И.А. узнала 14.12.2020, а в Арбитражный суд Московской области с настоящим заявлением обратилась 25.09.2022

Доказательств, подтверждающих наличие уважительных причин для пропуска, установленного законом процессуального срока, ИП Кистановой И.А. суду не представлено.

Пунктом 2 статьи 9 АПК РФ предусмотрено, что лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или не совершения ими процессуальных действий.

В силу ч. 1 ст. 115 АПК РФ лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных настоящим Кодексом или иным федеральным законом либо арбитражным судом.

Пропуск процессуального срока на обращение в суд и отсутствие причин к его восстановлению является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя

Оценив представленные доказательства в их совокупности, суд обоснованно отказал в удовлетворении требований.

Доводы заявителя, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются апелляционным судом несостоятельными и не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения Арбитражного суда Московской области.

Иное толкование заявителем апелляционной жалобы положений закона не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки.

При изложенных обстоятельствах апелляционный суд считает, что выводы суда первой инстанции основаны на полном и всестороннем исследовании материалов дела, при правильном применении норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене судебного акта, судом первой инстанции не допущено. Оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Московской области от 13.02.2023 по делу N А41- 74289/22 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня его вступления в законную силу.

Председательствующий

С.В. Боровикова

Судьи

М.И. Погонцев В.Н. Семушкина