Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2023 г. N 04АП-2213/23 по делу N А78-12648/2022

г. Чита

17 мая 2023 г.

Дело N А78-12648/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 15 мая 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 мая 2023 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ломако Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лю-фа-хуан Д.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Шавровой Веры Алексеевны на определение Арбитражного суда Забайкальского края от 29 марта 2023 года по делу N А78-12648/2022 по заявлению Шавровой Веры Алексеевны к Законодательному собранию Забайкальского края (ОГРН 1087536009505, ИНН 7536096667) о признании незаконным ответа N 991 от 17 октября 2022 года, об обязании провести проверку обращения от 16 сентября 2022 года N 237 по существу в соответствии с нормами действующего законодательства,

в отсутствие в судебном заседании лиц, участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

Участник общества с ограниченной ответственностью "Промышленно-гражданское строительство" Шаврова Вера Алексеевна обратилась в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением к Законодательному собранию Забайкальского края о признании незаконным ответа Законодательного собрания Забайкальского края от 17 октября 2022 года N 991, обязании провести проверку обращения от 16 сентября 2022 года N 237 по существу в соответствии с нормами действующего законодательства.

Определением Арбитражного суда Забайкальского края от 29 марта 2023 года по делу N А78-12648/2022 производство по делу прекращено.

Не согласившись с определением суда первой инстанции, Шаврова Вера Алексеевна обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит отменить определение Арбитражного суда Забайкальского края от 29 марта 2023 года по делу N А78-12648/2022, рассмотреть заявление по существу, удовлетворить заявленные требования.

Как следует из апелляционной жалобы, суд в нарушение требований пункта 2.1 статьи 270 АПК не применил закон от 14.03.2011 N 478-ЗЗК "О статусе депутата Законодательного Собрания Забайкальского края", подлежащий применению в настоящем деле. Суд не принял во внимание, что председателем Законодательного собрания Забайкальского края действия по направлению обращения Шавровой В. А. в профильный комитет не осуществлены, что создало препятствия для рассмотрения обращения по существу профильным комитетом.

В материалы дела письменный отзыв относительно доводов апелляционной жалобы не поступал.

О месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет" 05.05.2023.

Лица, участвующие в деле, представителей в судебное заседание не направили, извещены надлежащим образом. Руководствуясь пунктами 2, 3 статьи 156, пунктом 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть жалобу в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Апелляционная жалоба рассматривается судьей арбитражного суда апелляционной инстанции единолично (абзац второй части 2 статьи 272 АПК РФ, абзац второй пункта 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2019 N 26 "О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с введением в действие Федерального закона от 28 ноября 2018 года N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Рассматривая заявленные требования, суд первой инстанции правильно руководствовался следующими нормами права и правовыми позициями.

Согласно части 1 статьи 198 АПК Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК Российской Федерации для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действий (бездействия) закону и нарушение актом, решениями, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК Российской Федерации, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Основаниями для признания ненормативного правового акта незаконным является несоответствие его закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как указано в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", граждане и организации могут обратиться за защитой своих прав, свобод и законных интересов в порядке административного, арбитражного судопроизводства с требованиями об оспаривании решений, в том числе ненормативных правовых актов, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, иных органов и лиц, наделенных публичными полномочиями, в результате которых, по их мнению, были нарушены или оспорены их права, свободы, законные интересы или созданы препятствия к осуществлению ими прав, свобод, законных интересов, на них незаконно возложена какая-либо обязанность, они незаконно привлечены к ответственности (статья 46 Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, часть 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; решения могут быть приняты как в письменной, в том числе в электронной форме (в частности, в автоматическом режиме), так и в устной форме.

Из пункта 6 указанного постановления Пленума следует, что при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание; о принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований; наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет.

Обязательным признаком ненормативного правового акта, который может быть оспорен в порядке главы 24 АПК Российской Федерации, является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается.

По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношений для персонально определенных лиц, на которых распространяется действие указанного акта, порождающим определенные юридические последствия для лица, которому такой акт адресован.

Как установлено судом первой инстанции, в рассматриваемом случае Шаврова В.А. (участник ООО "Промышленно-гражданское строительство") обратилась 16 сентября 2022 года в Законодательное собрание Забайкальского края с заявлением об осуществлении контрольных полномочий в отношении исполнения Правительством Забайкальского края Закона Забайкальского края от 07.06.2011 N 506- ЗЗК "О защите прав участников долевого строительства многоквартирных домов в Забайкальском крае" и Закона Забайкальского края от 17.06.2014 N 1008-ЗЗК "О защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов или приобретение жилых помещений на территории Забайкальского края" (т.1 л.д. 7).

Как указывает заявитель, ею в заявлении приведен ряд конкретных документальных доказательств нарушения Правительством Забайкальского края при организации исполнения вышеназванных законов края положений этих законов и действующего федерального законодательства, в результате которых был нанесен финансовый вред в особо крупном размере и краевому бюджету и застройщику ООО "Промышленно-гражданское строительство".

По результатам рассмотрения обращения Шавровой В.А. ей дан ответ от 17 октября 2022 года N 991 (т.1 л.д.8), в котором со ссылками на пункт 1 части 4 статьи 8 Федерального закона от 21.12.2021 N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", указано, что законодательный орган субъекта Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Также со ссылками на Устав Забайкальского края и Закон Забайкальского края от 14.03.2011 N 477-ЗЗК "О Законодательном Собрании Забайкальского края" разъяснено об установлении форм осуществления контрольной деятельности, к которым в том числе отнесены заслушивание информации и истребование информации. Указано, что профильными комитетами Законодательного собрания Забайкальского края в указанных формах на регулярной основе осуществляется контроль за соблюдением исполнения законов Забайкальского края в относящихся к их вопросам ведениях.

В ответе также указано, что проверка обозначенных действий Правительства Забайкальского края по принятию в рамках собственных полномочий нормативных правовых актов, направленных на реализацию положений вышеуказанных законов края, выходит за пределы контрольных полномочий законодательного органа в силу недопустимости вмешательства в деятельность исполнительных органов государственной власти, исходя из конституционно закрепленного принципа разделения властей и может быть произведена исключительно в рамках судебного нормоконтроля.

Судом первой инстанции установлено, что статьей 29 Закона Забайкальского края от 17.02.2009 N 125-ЗЗК "Устав Забайкальского края" определено, что Законодательное Собрание края осуществляет свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, настоящим Уставом и законами края. За Законодательным Собранием края закрепляются следующие полномочия: законодательные; контрольные; участие в формировании Правительства края, государственных органов края.

В статье 31 Закона Забайкальского края от 17.02.2009 N 125-ЗЗК "Устав Забайкальского края" установлено, что Законодательное Собрание Забайкальского края самостоятельно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за:

1) соблюдением и исполнением законов края, а также нормативных правовых актов, принятых Законодательным Собранием края;

2) исполнением бюджета края, исполнением бюджета территориального государственного внебюджетного фонда обязательного медицинского страхования;

3) использованием внешних заимствований и ассигнований из федерального бюджета;

4) соблюдением порядка управления и распоряжения собственностью края, а также собственностью, переданной в управление органам государственной власти края.

Законодательное Собрание края осуществляет иные контрольные полномочия в соответствии с федеральными законами и законами края (часть 2 статьи 31).

Аналогичные положения о контрольных полномочиях закреплены в статье 26 Закона Забайкальского края от 14.03.2011 N 477-ЗЗК "О Законодательном Собрании Забайкальского края".

В части 3 данной нормы также установлено, что контрольная деятельность Законодательного Собрания края осуществляется в следующих формах:

1) заслушивание (рассмотрение) отчетов, докладов;

2) рассмотрение докладов о деятельности Уполномоченного по правам человека в Забайкальском крае, Уполномоченного по правам ребенка в Забайкальском крае;

3) проведение "правительственного часа";

4) истребование информации;

5) заслушивание информации;

6) проведение депутатского расследования;

7) рассмотрение проектов государственных программ Забайкальского края и предложений о внесении изменений в государственные программы Забайкальского края.

Аналогичные положения закреплены и в статье 110 Регламента Законодательного Собрания Забайкальского края, утвержденного Постановлением Законодательного Собрания Забайкальского края от 22.09.2010 N 263.

Статьей 110.1 названного Регламента определено, что Законодательное Собрание края осуществляет контроль за обеспечением соблюдения Правительством Забайкальского края и исполнительными органами края установленных сроков принятия (издания) нормативных правовых актов, разработка и принятие (издание) которых предусмотрены законами края, а также за полнотой регулирования соответствующих правоотношений в целях выявления соответствующих пробелов (часть 1).

Правительство Забайкальского края ежеквартально не позднее чем через 30 дней со дня окончания квартала направляет в Законодательное Собрание края информацию о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия (издания) нормативных правовых актов, разработка и принятие (издание) которых предусмотрены законами края (часть 2).

Представленная Правительством Забайкальского края информация направляется Председателем Законодательного Собрания края в комитеты Законодательного Собрания края для рассмотрения в соответствии с вопросами их ведения (часть 3).

Комитеты Законодательного Собрания края информируют Совет Законодательного Собрания края на ближайшем его заседании о результатах рассмотрения представленной Правительством Забайкальского края информации (часть 4).

По результатам обсуждения информации комитетов Законодательного Собрания края, Совет Законодательного Собрания края может принять одно из следующих решений:

1) обсудить информацию на заседании Совета Законодательного Собрания края;

2) принять информацию к сведению и направить ее депутатам (часть 5).

Контроль Законодательного Собрания Забайкальского края за соблюдением и исполнением законов Забайкальского края - форма осуществления полномочий Законодательного Собрания Забайкальского края, обеспечивающая соблюдение режима законности в государственном управлении, повышение эффективности государственного управления и реагирование на выявленные несоответствия и нарушения норм, установленных законами Забайкальского края (статья 1 Закона Забайкальского края от 11.07.2013 N 856-ЗЗК "О контроле Законодательного Собрания Забайкальского края за соблюдением и исполнением законов Забайкальского края" (далее - Закон о контроле).

В силу статьи 4 Закона о контроле, контроль за соблюдением и исполнением законов края осуществляется в формах, установленных Законом Забайкальского края от 14 марта 2011 года N 477-ЗЗК "О Законодательном Собрании Забайкальского края".

Статья 5 Закона о контроле регламентирует организацию контроля Законодательного Собрания Забайкальского края за соблюдением и исполнением законов Забайкальского края.

Общее руководство по организации контроля за соблюдением и исполнением законов края осуществляют Председатель Законодательного Собрания Забайкальского края, по его поручению - заместители Председателя Законодательного Собрания Забайкальского края. Подготовка и проведение мероприятий по осуществлению контроля за соблюдением и исполнением законов края обеспечиваются комитетами, определенными Законодательным Собранием края в качестве ответственных (часть 1).

Предложения об осуществлении контроля за соблюдением и исполнением законов края вносятся в Законодательное Собрание края комитетами, депутатскими объединениями или депутатами Законодательного Собрания края (часть 2).

По поручению Председателя Законодательного Собрания Забайкальского края комитет Законодательного Собрания края рассматривает поступившее предложение об осуществлении контроля за соблюдением и исполнением законов края и в случае необходимости осуществляет подготовку проекта постановления Законодательного Собрания Забайкальского края о постановке на контроль законов края (часть 3).

Законодательное Собрание края принимает постановление о постановке на контроль законов края с определением ответственного комитета и сроков осуществления контроля (часть 4).

Ответственный комитет осуществляет подготовку плана мероприятий по осуществлению контроля за соблюдением и исполнением законов края для включения мероприятий в планы работы Законодательного Собрания края и комитетов (часть 5).

В случае необходимости по предложению ответственного комитета может создаваться рабочая группа из числа депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края, специалистов аппарата Законодательного Собрания Забайкальского края, представителей государственных органов, органов местного самоуправления, организаций. Состав, задачи, срок деятельности рабочей группы определяются распоряжением Председателя Законодательного Собрания Забайкальского края (часть 6).

Предоставление информации в Законодательное Собрание края о соблюдении и исполнении законов края, поставленных на контроль, осуществляют Губернатор Забайкальского края, Правительство Забайкальского края, руководители органов исполнительной власти Забайкальского края, руководители иных государственных органов Забайкальского края, а также органы местного самоуправления в порядке, установленном законодательством (часть 7).

Таким образом, из приведенных норм следует, что к полномочиям Законодательного собрания отнесены, в том числе, контрольные полномочия, законом также определены формы осуществления таких контрольных полномочий и порядок их организации.

В частности установлено, что подготовка и проведение мероприятий по осуществлению контроля за соблюдением и исполнением законов края обеспечиваются комитетами, определенными Законодательным Собранием края в качестве ответственных.

Предложения об осуществлении контроля за соблюдением и исполнением законов края вносятся в Законодательное Собрание края комитетами, депутатскими объединениями или депутатами Законодательного Собрания края. Общее руководство по организации контроля за соблюдением и исполнением законов края осуществляют Председатель Законодательного Собрания Забайкальского края.

Формы контроля определены частью 3 статьи 26 Закона Забайкальского края от 14.03.2011 N 477-ЗЗК "О Законодательном Собрании Забайкальского края", к которым, кроме прочих, отнесены заслушивание информации, истребование информации.

Частями 3, 4 статьи 5 Закона Забайкальского края от 11.07.2013 N 856-ЗЗК "О контроле Законодательного Собрания Забайкальского края за соблюдением и исполнением законов Забайкальского края" установлено, что при осуществлении контроля за соблюдением и исполнением законов края может быть принято постановления о постановке на контроль законов края с определением ответственного комитета и сроков осуществления контроля.

Частью 7 Закона о контроле установлено, что в целях осуществления контроля за соблюдением и исполнением законов края, поставленных на контроль, в Законодательное Собрание края предоставляется информация от исполнительных органов государственной власти края всех уровней.

На основании изложенных норм Законов, регулирующих полномочия Законодательного Собрания Забайкальского края по осуществлению его контрольных полномочий, суд апелляционной инстанции, приходит к выводу, что орган законодательной власти - Законодательное Собрание Забайкальского края при проведении контроля за соблюдением и исполнением законов края не наделен полномочиями по принятию ненормативных правовых актов, содержащих волеизъявления, порождающие правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Как следует из содержания ответа Законодательного Собрания Забайкальского края, выраженного в письме от 17.10.2022 N 991, ответ не содержит установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований, в нем отсутствует предписание властно-распорядительного характера.

Из письма от 17.10.2022 N 991 следует, что в связи с обращением Шавровой В.А. даны разъяснения о правовом регулировании контрольных полномочий Законодательного Собрания края; информация о том, что контрольные полномочия в относящихся к вопросам ведения сферах реализуются Законодательным Собранием на регулярной основе в порядке текущей деятельности; также даны разъяснения о том, что проверка обозначенных в обращении действий Правительства Забайкальского края по принятию в рамках собственных полномочий нормативных правовых актов, выходит за пределы контрольных полномочий законодательного органа в силу недопустимости вмешательства в деятельность исполнительных органов государственной власти, исходя из конституционно закрепленного принципа разделения властей; указано на то, что проверка действий Правительства Забайкальского края, обозначенных в обращении, может быть проведена исключительно в судебном порядке.

Исходя из содержания письма от 17.10.2022 N 991, апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемый ответ носит информационный, разъяснительный характер.

С учетом вывода об отсутствии у Законодательного Собрания Забайкальского края, как органа законодательной власти субъекта РФ, полномочий по принятию ненормативных правовых актов, содержащих властно-распорядительные предписания, порождающие правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, принимая во внимание содержание письма от 17.10.2022 N 991, апелляционный суд полагает правомерным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое письмо Законодательного Собрания Забайкальского края от 17.10.2022 N 991 не является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в арбитражном суде в порядке, предусмотренном главой 24 АПК Российской Федерации.

Апелляционный суд полагает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что обращение Шавровой В.А. рассмотрено законодательным органом Забайкальского края в порядке, установленном Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". В связи с чем, доводы апелляционной жалобы о необходимости применения в рассматриваемом случае Закона от 14.03.2011 N 478-ЗЗК "О статусе депутата Законодательного Собрания Забайкальского края" подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании к рассматриваемым правоотношениям норм права.

Учитывая, что оспариваемое письмо от 17.10.2022 N 991 не является ненормативным правовым актом, в связи с чем, не может быть оспорено в арбитражном суде в порядке, предусмотренном главой 24 АПК Российской Федерации, апелляционный суд считает, что суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу.

С учетом изложенного вывода доводы апелляционной жалобы по существу заявленного Шавровой В.А. требования не принимаются апелляционным судом, поскольку они не влияют на правильность вывода суда первой инстанции о наличии оснований для прекращения производства по делу.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения определения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Руководствуясь статьями 268-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Забайкальского края от 29 марта 2023 года по делу N А78-12648/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение одного месяца с даты принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.В. Ломако