Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26 мая 2023 г. N 02АП-3103/23 по делу N А28-8224/2022

г. Киров

26 мая 2023 г.

Дело N А28-8224/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 мая 2023 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судей Великоредчанина О.Б., Волковой С.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кондаковой О.Л.

при участии в судебном заседании представителя заявителя - Гущина А.А., действующего на основании доверенности от 30.03.2023,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу муниципального учреждения администрации муниципального образования Нижнеивкинское городское поселение Куменского района Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 15.03.2023 по делу N А28-8224/2022

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ВКБ-Сервис" (ИНН 4314005705, ОГРН 1104314000119)

к муниципальному учреждению администрации муниципального образования Нижнеивкинское городское поселение Куменского района Кировской области (ИНН 4314004557, ОГРН 1054308512610)

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерство охраны окружающей среды Кировской области

(ИНН 4345424664, ОГРН 1154350006249)

о признании недействительным постановления от 05.04.2022 N 65 "О прекращении приема твердых коммунальных отходов на полигоне твердых коммунальных отходов вблизи д. Барановщина Куменского района Кировской области",

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ВКБ-Сервис" (далее - заявитель, Общество, ООО "ВКБ-Сервис") обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к муниципальному учреждению администрации муниципального образования Нижнеивкинское городское поселение Куменского района Кировской области (далее - ответчик, Администрация) о признании недействительным постановления от 05.04.2022 N 65 "О прекращении приема твердых коммунальных отходов на полигоне твердых коммунальных отходов вблизи д. Барановщина Куменского района Кировской области" в полном объеме.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство охраны окружающей среды Кировской области (далее - Министерство).

Решением Арбитражного суда Кировской области от 15.03.2023 заявленные требования удовлетворены частично: суд признал недействительным постановление администрации Нижнеивкинского городского поселения Куменского района Кировской области от 05.04.2022 N 65 "О прекращении приема твердых коммунальных отходов на полигоне твердых коммунальных отходов вблизи д. Барановщина Куменского района Кировской области" в части указания в пунктах 1, 2 даты обеспечения закрытия полигона твердых бытовых отходов и прекращения приема твердых коммунальных отходов на полигоне "в 23 часа 59 минут 18.01.2022", а также в части указания в пункте 5 даты распространения действия постановления "на правоотношения, возникшие с 18 января 2022 г.".

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя полном объеме.

Администрация не согласна с выводом суда о том, что оспариваемый акт не содержит обоснования в части указания даты, с которой постановление от 05.04.2022 N 63 распространяет свое действие, поскольку в оспариваемом постановлении от 05.04.2022 N 65 содержится ссылка на письмо Министерства охраны окружающей среды Кировской области от 17.01.2022. Ответчик считает, что с 24.01.2022 до момента издания постановления N 65 Администрация направляла заявителю требования о рекультивации, следовательно, ООО "ВКБ-Сервис" предоставлялась возможность произвести подготовительные мероприятия. Также Администрация полагает, что оспариваемое постановление не противоречит закону, так как в силу пункта 3.10 Положения о муниципальном учреждении администрация муниципального образования Нижнеивкинское городское поселение Куменского района Кировской области постановления главы администрации вступают в силу с момента их подписания, если иной порядок не установлен действующим законодательством. Заявитель жалобы отмечает, что в данном случае в постановлении N 65 прямо указано, что оно вступает в силу в соответствии с действующим законодательством и распространяется на правоотношения, возникшие с 18.01.2022.

Отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал занятую по делу правовую позицию.

Ответчик, третье лицо явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей ответчика, третьего лица.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 07.05.2020 между Администрацией (арендодатель) и ООО "ВКБ-Сервис" (арендатор) заключен договор аренды N 16 муниципального объекта полигона твердых бытовых отходов для потребителей согласно Территориальной схемы, утвержденной Распоряжением N 14 от 20.07.2017 "Об утверждении схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами на территории Кировской области" (далее - договор N 16), согласно пункту 1.1 которого арендодатель обязуется предоставить арендатору полигон ТБО во временное владение и пользование за плату для обеспечения потребителей, населения услугами полигона ТБО.

Пунктом 2.4.8 договора N 16 установлена обязанность арендатора по проведению рекультивацию территории полигона ТБО своими силами и за свой счет в течение 6 месяцев после закрытия полигона.

Срок действия договора установлен с 07.05.2020 по 06.05.2022.

Имущество передано арендатору по акту приема-передачи от 07.05.2020.

17.01.2022 Министерство направило в адрес глав Куменского района и Нижнеивкинского городского поселения письмо N 171-49-01-11, в котором сообщило, что по состоянию на 01.01.2022 вместимость полигона ТБО исчерпана, с 2022 года потоки твердых коммунальных отходов на данный объект не направляются. Письмо получено Администрацией 18.01.2022.

Письмом от 24.01.2022 N 45-02-29 Администрация, сославшись на информацию Министерства, потребовала у арендатора провести рекультивацию полигона ТБО в соответствии с условиями договора N 16 и с соблюдением требований действующего законодательства. Письмо получено законным представителем ООО "ВКБ-Сервис" 24.01.2022.

05.04.2022 Администрацией принято постановление N 65 "О прекращении приема твердых коммунальных отходов на полигоне твердых коммунальных отходов вблизи д. Барановщина Куменского района Кировской области", которым ответчик постановил, в том числе:

1. Обеспечить закрытие полигона ТБО в 23 часа 59 минут 18.01.2022.

2. Прекратить прием твердых коммунальных отходов на полигоне ТБО, расположенного в пределах земельного участка с кадастровым номером 43:14:310215:0139, в 23 часа 59 минут 18.01.2022.

5. Постановление вступает в силу в соответствии с действующим законодательством и распространяется на правоотношения, возникшие с 18 января 2022 г.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30.06.2022 N 299 полигон ТБО исключен из государственного реестра объектов размещения отходов.

Не согласившись с постановлением Администрации от 05.04.2022 N 65, Общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции признал недействительным постановление администрации Нижнеивкинского городского поселения Куменского района Кировской области от 05.04.2022 N 65 в части указания в пунктах 1, 2 даты обеспечения закрытия полигона твердых бытовых отходов и прекращения приема твердых коммунальных отходов на полигоне "в 23 часа 59 минут 18.01.2022", а также в части указания в пункте 5 даты распространения действия постановления "на правоотношения, возникшие с 18 января 2022 г."; в удовлетворении остальной части заявленных требований отказал.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ, а также разъяснений, содержащихся в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Статьей 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) определено, что объекты размещения отходов - это специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

Исходя из положений пунктов 3, 4 статьи 12 Закона N 89-ФЗ, собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны: проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды; после окончания эксплуатации данных объектов проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель.

В соответствии с пунктами 6, 7 статьи 12 Закона N 89-ФЗ объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

Требования к обращению с отходами регламентированы в разделе Х СанПиН 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению населения, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ 28.01.2021 N 3.

Согласно пункту 228 СанПиН 2.1.3684-21 размещение и эксплуатация (на весь период их эксплуатации и после закрытия) специально оборудованных сооружений, предназначенных для размещения (хранения и захоронения) отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород), должны обеспечивать санитарно-эпидемиологическую безопасность населения.

Единые требования к объектам обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов, в том числе в отношении выбора мест размещения таких объектов, используемых материалов и технологических решений, утверждены Постановлением Правительства РФ от 12.10.2020 N 1657 (далее - Единые требования N 1657).

В силу пункта 32 Единых требований N 1657 объект размещения твердых коммунальных отходов подлежит выводу из эксплуатации, в том числе после заполнения объекта размещения твердых коммунальных отходов до проектной вместимости, установленной проектной документацией на строительство или реконструкцию этого объекта.

Вывод из эксплуатации объекта размещения твердых коммунальных отходов включает следующие мероприятия: прекращение приема и размещения отходов собственником и (или) эксплуатирующей организацией; проведение мероприятий по сохранению объекта размещения твердых коммунальных отходов в безаварийном состоянии, изоляции захороненных отходов, исключающей их негативное воздействие на окружающую среду, контролю состояния объекта размещения твердых коммунальных отходов и состояния окружающей среды в месте его размещения (пункт 33 Единых требований N 1657).

Порядок закрытия полигона и передачи участка под дальнейшее использование определен Инструкцией по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов, утвержденной Минстроем России 02.11.1996, согласно пункту 2.19 которой закрытие полигона для приема ТБО осуществляется после отсыпки его на проектную отметку, установленную заданием, на высоконагружаемых полигонах со сроком эксплуатации не менее 5 лет допускается превышение проектной отметки на 10%.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, постановление Администрации от 05.04.2022 N 65 принято в связи с информацией, изложенной в письме Министерства от 17.01.2022 N 171-49-01-11, об исчерпании вместимости полигона ТБО.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30.06.2022 N 299 полигон ТБО исключен из государственного реестра объектов размещения отходов.

Согласно письму Министерства от 22.07.2022 N 3851-49-01-11 при разработке территориальной схемы обращения с отходами в 2016 году в государственный реестр объектов размещения отходов относительно спорного полигона ТБО включены сведения, в том числе о вместимости - 40386,4 т, размещении отходов - 15782 т. Согласно копии свидетельства о государственной регистрации права полигон твердых бытовых отходов от 26.07.2011 имеет общую вместимость 109252 м(3). В соответствии с характеристикой объекта размещения отходов от 23.08.2021 общая вместимость полигона ТБО составляла 201932 м(3) (40386,4 т). Вместимость 1 очереди полигона ТБО 13462 т или 22436,7 м(3) (при плотности ТБО 600 кг/ м(3)) или 67310,7 м(3) (при плотности ТБО 200 кг/ м(3)). Размещено на объекте 25347 м(3) или 12572 тонн отходов. С учетом остаточной вместимости в 890 тонн полигон принимал отходы до 31.12.2021. С 01.01.2022 потоки ТКО на полигон не поступают. Документы, подтверждающие ввод в эксплуатацию последующих очередей полигона ТБО, отсутствуют.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Администрация, являясь исполнительным органом правообладателя полигона ТБО, получив из Министерства информацию об исчерпании вместимости полигона ТБО, на основании положений Закона N 89-ФЗ обоснованно приняла решение, выраженное в постановлении от 05.04.2022 N65, об обеспечении закрытия полигона ТБО и прекращении приема на нем твердых коммунальных отходов.

Возражения в части указанного вывода стороны не заявили.

Вместе с тем суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый акт не содержит должного обоснования в части указания даты - 18.01.2022, с которой постановление от 05.04.2022 N 65 распространяет свое действие.

При этом суд исходил из того, что постановление Администрации от 05.04.2022 N 65, являясь ненормативным правовым актом, содержащим обязательные конкретно-индивидуальные предписания, влекущие юридические последствия на будущее, не может распространяться на отношения, возникшие до его принятия, поскольку законодательством подобной возможности для ненормативного правового акта не предусмотрено.

В соответствии с пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50) признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (абзац 1).

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (абзац 2).

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (часть 3 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

В силу статьи 2 Закона N 131 под муниципальным правовым актом понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

На основании части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района (пункт 3); участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов (пункт 14).

В рассматриваемом случае заявитель оспаривает постановление Администрации от 05.04.2022 N 65, которым установлены ограничительные меры по приему ТКО на полигоне ТБО вблизи д. Барановщина Куменского района Кировской области.

Проанализировав обстоятельства настоящего дела в совокупности с исследованными доказательствами и правовым регулированием рассматриваемых отношений, апелляционный суд приходит к выводу, что обязанность по обеспечению закрытия полигина ТБО, прекращению приема ТКО на полигоне ТБО установлена для конкретного субъекта предпринимательской деятельности, не адресована неопределенному кругу лиц.

Из обжалуемого постановления также не следует, что оно содержат результаты толкования норм права, которые могут использоваться в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

С учетом изложенного апелляционный суд поддерживает изложенный в решении суда вывод о том, что постановление от 05.04.2022 N 65 является ненормативным правовым актом.

Доводы Администрации, основанные на нормах Устава муниципального образования Нижнеивкинское городское поселение Куменского района Кировской области, принято решением Нижнеивкинской поселковой думы от 24.05.2012 N 51/265 (далее - Устав), и Положения о муниципальном учреждении администрации муниципального образования Нижнеивкинское городское поселение Куменского района Кировской области, утвержденного решением Нижнеивкинской поселковой Думы третьего созыва от 28.07.2016 N 30/141 (далее - Положение N 30/141), отклонены судом, поскольку они определяют действие муниципальных нормативных правовых актов во времени.

Повторно оценив представленные в материалы дела доказательства, апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения решения суда по доводам жалобы.

Оспариваемое постановление от 05.04.2022 N 65, как ненормативный правовой акт, который содержит властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации, должно отвечать принципу правовой определенности.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела, Администрация в пунктах 1, 2 постановления установила даты обеспечения закрытия полигона твердых бытовых отходов; пунктом 5 постановления от 05.04.2022 распространила его действие на правоотношения, возникшие с 18.01.2022. Указанными положениями Администрация нарушила права Общества, которое в силу пункта 2.4.8 договора N 16 обязано провести рекультивацию территории полигона ТБО в течение 6 месяцев после закрытия полигона. Распространив действие постановления от 05.04.2022 на правоотношения, возникшие с 18.01.2022, Администрация фактически сократила срок проведения рекультивации территории полигона ТБО, установленный договором.

Нормативных обоснований невозможности принятия соответствующего постановления о прекращении приема твердых коммунальных отходов на полигоне непосредственно после получения письма Министерства от 17.01.2022, Администрацией не представлено.

Доводы ответчика, изложенные в апелляционной жалобе, аналогичны доводам, ранее заявлявшимся в суде первой инстанции, которым дана соответствующая правовая оценка; эти доводы не опровергают сделанные судами выводы.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела при действующем нормативно-правовом регулировании спорных правоотношений не усматривается.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Кировской области от 15.03.2023 по делу N А28-8224/2022 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 15.03.2023 по делу N А28-8224/2022 оставить без изменения, а апелляционную жалобу муниципального учреждения администрации муниципального образования Нижнеивкинское городское поселение Куменского района Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кировской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Е.В. Минаева

Судьи

О.Б. Великоредчанин С.С. Волкова