Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2023 г. N 12АП-4563/23 по делу N А06-1411/2023

г. Саратов

05 июня 2023 г.

Дело N А06-1411/2023

Резолютивная часть постановления объявлена - 05.06.2023 года.

Полный текст постановления изготовлен - 05.06.2023 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Землянниковой В.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Филипповой Т.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Нестеренко Александра Илларионовича на определение Арбитражного суда Астраханской области от 04 мая 2023 года о передаче дела N А06-1411/2023 по подсудности

по заявлению индивидуального предпринимателя Нестеренко Александра Илларионовича (ОГРНИП 305302301200152, ИНН 301807306050)

к Министерству транспорта и дорожной инфраструктуры Астраханской области (ОГРН 1203000002182, ИНН 3015116684, 414040, г. Астрахань, ул. Красная Набережная, стр. 69)

о признании незаконным и отмене пункта 1 распоряжения от 09.12.2022 N 0180-Р "О реестре межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Астраханской области",

без вызова сторон.

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Астраханской области обратился индивидуальный предприниматель Нестеренко Александр Илларионович (далее - ИП Нестеренко А.И., заявитель, предприниматель) с заявлением к Министерству транспорта и дорожной инфраструктуры Астраханской области (далее - Министерство, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене пункта 1 распоряжения N 0180-Р от 09.12.2022 "О реестре межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Астраханской области".

Определением Арбитражного суда Астраханской области от 04.05.2023 дело N А06-1411/2023 передано на рассмотрение по подсудности в Астраханский областной суд.

ИП Нестеренко А.И. не согласился с определением суда первой инстанции и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит определение суда первой инстанции отменить.

Апелляционная жалоба рассматривается судьей арбитражного суда апелляционной инстанции единолично (абзац второй части 2 статьи 272 АПК РФ, абзац второй пункта 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2019 N 26 "О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с введением в действие Федерального закона от 28 ноября 2018 года N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

В соответствии с пунктом 5 статьи 39 АПК РФ жалоба на определение о передаче дела на рассмотрение суда общей юрисдикции рассматривается без вызова сторон в пятидневный срок со дня ее поступления в суд.

Таким образом, апелляционная жалоба на определение Арбитражного суда Астраханской области от 04 мая 2023 года о передаче дела N А06-1411/2023 по подсудности в суд общей юрисдикции рассматривается без вызова лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Согласно статье 6 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность при рассмотрении дел арбитражным судом обеспечивается правильным применением законов и иных нормативных правовых актов, а также соблюдением всеми судьями арбитражных судов правил, установленных законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

В силу части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Подсудность дел предполагает установление законом разграничения как предметной компетенции, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и в рамках каждого вида юрисдикции - для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело; несоблюдение установленной федеральным законодателем подсудности дел нарушает конституционное предписание о законном суде, а через это - и само право на судебную защиту; рассмотрение дела вопреки правилам о подсудности не отвечает требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение данного конкретного дела, по смыслу статей 46 и 47 Конституции Российской Федерации, не является законным судом, принятые же в результате такого рассмотрения судебные акты не могут признаваться реально обеспечивающими права и свободы (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 января 2010 года N 1-П).

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2006 года N 262-О разъяснено, что рассмотрение дел должно осуществляться судом, который в соответствии с установленными законом правилами подведомственности и подсудности обладает соответствующей компетенцией по рассмотрению конкретного дела.

На основании части 1 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет суд, арбитражный суд или третейский суд в соответствии с их компетенцией.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений.

Суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к компетенции арбитражных судов (часть 3 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 27, части 2 статьи 29 и части 1 статьи 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подсудны дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане).

Статьей 29 АПК РФ определено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе, об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с данным Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам (пункт 1.1 части 1).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Суд первой инстанции, пришел к выводу, что предметом спора в настоящем деле является законность и обоснованность распоряжения Министерства от 09.12.2022 N 0180-Р "О реестре межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Астраханской области", которым принято решение об отмене ряда межмуниципальных маршрутов, путем их исключения из реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Астраханcкой области. Суд посчитал, что оспариваемый акт обладает признаками нормативного правового акта, и пришел к выводу, что рассмотрение данного спора не относится к компетенции арбитражного суда, в связи с чем, передал дело на рассмотрение по подсудности в суд общей юрисдикции.

Однако, суд апелляционной инстанции считает указанный вывод суда первой инстанции преждевременным, исходя из следующего.

Согласно части 4 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации если при рассмотрении дела в арбитражном суде выяснилось, что оно подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, арбитражный суд передает дело в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области или суд автономного округа того же субъекта Российской Федерации для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

В пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.08.1992 N 12/12 "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" указано, что подведомственность заявленного требования суду или арбитражному суду определяется в соответствии с их компетенцией, установленной законодательными актами Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к компетенции арбитражных судов отнесены дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из предметного критерия разграничения компетенции, к ведению арбитражных судов относятся экономические споры, т.е. возникающие из гражданских, административных и иных публичных правоотношений споры в сфере общественного производства, связанные с хозяйствованием, а также другие дела, связанные с предпринимательской и иной экономической деятельностью.

ИП Нестеренко А.И., обращаясь с соответствующим заявлением в арбитражный суд, просил признать незаконным и отменить пункт 1 распоряжения N 0180-Р от 09.12.2022 "О реестре межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Астраханской области, принятое Министерством транспорта и дорожной инфраструктуры Астраханской области. При обращении в арбитражный суд, заявитель в заявлении указал на рассмотрение настоящего заявления в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассматриваются споры публично-правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношениях власти и подчинения. При этом суд проверяет законность акта или действий органа, наделенного властными полномочиями.

В силу части 1 статьи 198, положений статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснений, содержащихся в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие 2-х условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Ненормативным правовым актом, обжалуемым в порядке главы 24 АПК РФ, является властное волеизъявление органа государственной власти, органа местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, осуществленное в пределах предоставленных им полномочий, содержащее индивидуальное предписание конкретному лицу, направленное на установление, изменение или отмену прав и обязанностей такого лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

С другой стороны, нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм. Нормативным правовым актом может быть как постоянно действующий, так и временный акт, рассчитанный на четко установленный срок, определяемый конкретной датой или наступлением того или иного события.

В соответствии с пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N50) признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (абзац 1).

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (абзац 2).

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, если он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации) (абзац 3).

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (пункт 3 Постановления N 50).

Под неопределенным кругом лиц (потребителей) понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и об обязанностях каждого из них при разрешении дела (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за I квартал 2004 года (по гражданским делам), утвержденный Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 23 и 30 июня 2004 года).

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31.03.2015 N 6-П указано, что под ненормативными правовыми актами имеются в виду акты индивидуальные, направленные на конкретное правоотношение, характеризующиеся индивидуально-распорядительным воздействием на общественные отношения.

Из материалов дела видно, что распоряжением Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Астраханской области от 09.12.2022 N 0180-Р "О реестре межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Астраханской области" принято решение об отмене ряда межмуниципальных маршрутов, путем их исключения из реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Астраханcкой области.

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемое распоряжение, в том числе в оспариваемой части, издано в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Постановлением Правительства Астраханской области от 03.06.2021 N 161-П "О правилах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Астраханской области", закона Астраханcкой области от 28.12.2015 N114/2015-ОЗ "Об отдельных вопросах правового регулирования отношений по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Астраханской области" и Постановлением Правительства Астраханской области от 17.06.2022 N273-П "О документе планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок на территории Астраханской области на 2022 - 2026 годы".

В обжалуемом определении судом указано, что оспариваемое распоряжение Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Астраханской области обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт: является письменным официальным документом, принятым в определенной форме правотворческим органом в пределах компетенции и направлен на урегулирование общественных отношений обязательных для неопределенного круга лиц, направлен на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок урегулированы Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 11 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ межмуниципальные маршруты регулярных перевозок в границах субъектов Российской Федерации устанавливаются, изменяются, отменяются органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 12 данного закона порядок изменения межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок устанавливается с учетом положений настоящего Федерального закона - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Однако, судом первой инстанции не устанавливалось и не исследовалось, относится ли вопрос внесения изменений в Реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок на территории Астраханской области к компетенции Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Астраханской области, а также относится ли издание нормативных актов к полномочиям Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры Астраханской области, установленным Положением о министерстве транспорта и дорожной инфраструктуры Астраханской области, утвержденным постановлением Правительства Астраханской области от 31.03.2020 N 122-П.

Также, не исследовался судом вопрос о том, в какой форме может быть вынесен нормативный акт Министерством транспорта и дорожной инфраструктуры Астраханской области (постановление, распоряжение).

При этом, в материалах дела отсутствуют документы, на основании которых суд апелляционной инстанции мог исследовать и установить вышеназванные обстоятельства.

Также, судом первой инстанции не установлено, содержатся ли в оспариваемом распоряжении результаты толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

В соответствии с частью 7 статьи 71 АПК РФ результаты оценки доказательств суд отражает в судебном акте, содержащем мотивы принятия или отказа в принятии доказательств, представленных лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 185 АПК РФ в определении, в том числе должны быть указаны: мотивы, по которым арбитражный суд пришел к своим выводам, принял или отклонил доводы лиц, участвующих в деле, со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты.

Однако суд первый инстанции в нарушении вышеуказанных положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не отразил в обжалуемом судебном акте результаты оценки доказательств, мотивы по которым пришел к своим выводам.

Учитывая то, что апелляционные жалобы на определения суда о передаче дела на рассмотрение суда общей юрисдикции рассматриваются без вызова сторон в пятидневный срок со дня ее поступления в суд, суд апелляционной инстанции лишен возможности выяснения вышеизложенных обстоятельств, в связи с чем, определение Арбитражного суда Астраханской области от 04 мая 02023 года подлежит отмене в связи с нарушением норм процессуального права, с направлением вопроса на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Вывод суда первой инстанции о том, что настоящий спор не относится к компетенции арбитражного суда, и, как следствие подлежит передаче на рассмотрение по подсудности в суд общей юрисдикции, являются преждевременным.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", при рассмотрении жалоб на определения арбитражного суда первой инстанции арбитражный суд апелляционной инстанции, наряду с полномочиями, названными в статье 269 АПК РФ, вправе направить конкретный вопрос на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции (пункт 2 части 4 статьи 272 Кодекса).

В силу пункта 2 части 4 статьи 272 АПК РФ арбитражный суд по результатам рассмотрения жалобы на определение арбитражного суда первой инстанции вправе отменить определение арбитражного суда первой инстанции и направить вопрос на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

Согласно разъяснениям, данным в абзацах четвертом, пятом пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", по смыслу положений, содержащихся в части 5 статьи 39, части 7 статьи 46, части 4 статьи 50, части 3.1 статьи 51, части 7 статьи 130 АПК РФ, во взаимосвязи с частями 3, 5 статьи 188 АПК РФ обжалование в арбитражный суд кассационной инстанции постановлений арбитражного суда апелляционной инстанции, принятых по результатам рассмотрения жалоб на определения суда первой инстанции, поименованных в данных статьях АПК РФ, законом не предусмотрено. При этом следует иметь в виду, что в отношении указанных определений могут быть заявлены возражения при обжаловании судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, в арбитражном суде апелляционной инстанции, арбитражном суде кассационной инстанции, при обжаловании судебного акта, пересмотре дела в Верховном Суде Российской Федерации.

Постановление суда, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, и другим заинтересованным лицам посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.

Руководствуясь статьями 268 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Астраханской области от 04 мая 2023 года о передаче дела N А06-1411/2023 по подсудности отменить.

Направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Астраханской области.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия, является окончательным и обжалованию в кассационном порядке не подлежит.

Судья

В.В. Землянникова