Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2023 г. N 18АП-6210/23 по делу N А07-18018/2022

г. Челябинск

16 июня 2023 г.

Дело N А07-18018/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 14 июня 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 июня 2023 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бояршиновой Е.В.,

судей Киреева П.Н., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новокрещеновой Е.Н.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного комитета Республики Башкортостан по конкурентной политике на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 23.03.2023 по делу N А07-18018/2022.

В судебном заседании приняли участие представители:

государственного комитета Республики Башкортостан по конкурентной политике - Салихова А.Т. (доверенность от 27.12.2022, диплом),

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - Зотова Д.С. (доверенность от 10.01.2023, диплом).

Государственный комитет Республики Башкортостан по конкурентной политике (далее - заявитель, Комитет, уполномоченный орган) обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - антимонопольный орган, Управление) о признании незаконным решения от 21.04.2022 по делу N ТО 002/01/17-661/2021.

Судом первой инстанции привлечены к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Администрация городского округа город Агидель Республики Башкортостан (г. Агидель, Цветочный б-р, д. 2), Администрация ЗАТО Межгорье Республики Башкортостан (г. Межгорье, ул. 40 лет Победы, д. 58, Администрация городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан (г. Нефтекамск, Комсомольский пр-кт, д. 25), Администрация городского поселения город Белебей муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан (г. Белебей, ул. Пионерская, д. 46), Администрация городского поселения город Туймазы муниципального района Туймазинский район Республики Башкортостан Башкортостан (г. Туймазы, ул. Островского, д. 52), Администрация городского округа город Сибай Республики Башкортостан (Респ. Башкортостан, г. Сибай, ул. Ленина, д. 9, корпус 1), Администрация городского поселения город Давлеканово муниципального района Давлекановский район Республики Башкортостан (г. Давлеканово, ул. Карла Маркса, д. 119), Администрация городского поселения город Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан (г. Бирск, ул. Интернациональная, д. 116), Администрация муниципального района Благовещенский район Республики Башкортостан (г. Благовещенск, ул. Седова, д. 96), Администрация городского поселения город Мелеуз муниципального района Мелеузовский Республики Башкортостан (г. Мелеуз, ул. Воровского, д. 4), Администрация городского округа город Октябрьский Республики Башкортостан (г. Октябрьский, ул. Чапаева, д. 23), Администрация городского поселения город Баймак муниципального района Баймакский район Республики Башкортостан (г. Баймак, ул. М. Горького, 26), Администрация городского поселения город Дюртюли муниципального района Дюртюлинский район Республики Башкортостан (г. Дюртюли, ул. Социалистическая, д. 30), Администрация городского поселения город Янаул муниципального района Янаульский район Республики Башкортостан (г. Янаул, ул. Маяковского, д. 14), Администрация городского поселения город Учалы муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан (г. Учалы, ул. Ленинского Комсомола, д. 10), Администрация городского поселения город Белорецк муниципального района Белорецкий район Республики Башкортостан (г. Белорецк, ул. Ленина, д. 71), Администрация городского поселения город Ишимбай муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан (г. Ишимбай, пр-кт Ленина, д. 60) МКУ "Управление жилищно-коммунальным хозяйством, благоустройства и инженерного обеспечения" администрации городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан (г. Стерлитамак, ул. Худайбердина, д. 78), Администрация городского округа город Кумертау Республики Башкортостан (г. Кумертау, ул. Ленина, д. 18), Управление городского хозяйства администрации городского округа город Салават Республики Башкортостан (г. Салават, ул. Маркса, д. 22), ООО "УралСпецСтрой" (г. Уфа, ул. Революционная, д. 96/2), Прокуратура Республики Башкортостан (г. Уфа, ул. Крупской, д. 19), ОО "Народный фронт Регион" по РБ (г. Нефтекамск, ул. Дорожная, д. 25а-44),

Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления отказано.

Комитет, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратился с апелляционной жалобой, просит решение суда первой инстанции отменить, заявление Комитета удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Комитет указывает, что в соответствии с порядком взаимодействия Комитета и государственным казенным учреждением "Республиканский центр торгов", Комитет осуществляет определение поставщиком для заказчиков на основании предоставленной ими информации о потребностях в товарах, работах, услугах. В адрес Комитета (уполномоченного органа) поступила заявка на закупку "Благоустройство городских территорий в рамках реализации мероприятий по формированию современной городской среды на территории Башкортостан на 2021 год" с приложением к ней 20 заявлений о присоединении к совместной процедуре закупки. Совместное проведение конкурсов или аукционов двумя или более заказчиками возможно. Заказчик наделен правом самостоятельного определения лотов. На уполномоченный орган не допустимо возложение полномочий по обоснованию закупок, определение условий контракта, описание объекта закупок является прерогативой заказчика.

В представленном отзыве антимонопольный орган ссылался на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей третьих лиц.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверена судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан рассмотрело материалы, поступившие из ФАС России от 10.03.2021 вх. N 3633, от 16.03.2021 N 3974, от 16.03.2021 N 4025, от 23.03.2021 N 4611, из Прокуратуры Республики Башкортостан от 22.03.2021 N 4368, согласно которым в действиях Государственного комитета Республики Башкортостан по конкурентной политике содержатся признаки нарушения антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения указанных материалов приказом Управления от 08.04.2021 N 74 возбуждено дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства Государственным комитетом Республики Башкортостан по конкурентной политике части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), выразившегося в объединение в один лот работ на различных объектах, что привело или могло привести к ограничению конкуренции и сокращению круга участников.

В результате анализа сведений, представленных торговой площадкой и содержащихся в Единой информационной системе в сфере закупок "zakupki.gov.ru" (далее - ЕИС), было установлено следующее.

13.11.2020 Министерством жилищно-коммунального хозяйства Республики Башкортостан проведено рабочее совещание в формате видеоконференцсвязи по вопросу организации совместной закупки, на котором принято решение о наделении МКУ "Управление жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства и инженерного обеспечения" Администрации городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан статусом ответственного заказчика (далее - Ответственный заказчик).

В соответствии с постановлением Правительства Республики Башкортостан от 17.06.2020 N 363 "О мерах по совершенствованию системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Постановление Правительства РБ от 17.06.2020 N 363) Комитет является уполномоченным органом исполнительной власти Республики Башкортостан по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков Республики Башкортостан.

Согласно ч. 3 Постановления Правительства РБ от 17.06.2020 N 363 утвержден порядок взаимодействия Государственного комитета Республики Башкортостан по конкурентной политике с заказчиками при осуществлении совместных закупок (далее - Порядок).

13.11.2020 в соответствии с п. 1.5, ч. 1 Порядка в адрес уполномоченного органа от Ответственного заказчика поступила заявка на закупку "Благоустройство городских территорий в рамках реализации мероприятий по формированию современной городской среды на территории Республики Башкортостан на 2021 год" с начальной (максимальной) ценой контракта (далее - НМЦК) 873 934 242,00 руб. с приложенными к ней 20 заявлениями заказчиков в лице Администраций, расположенных на территории Республики Башкортостан, о присоединении к совместной процедуре закупки.

23.11.2020 в соответствии с п. 1.6, 1.7, ч. 1 Порядка Комитет обратился в адрес Главы Республики Башкортостан о согласовании размещения закупки в порядке предусмотренном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

26.11.2020 размещение данной закупки согласовано Главой Республики Башкортостан.

02.12.2020 Комитетом в ЕИС опубликовано извещение о совместной закупке N 0101500000320001174 "Благоустройство городских территорий в рамках реализации мероприятий по формированию современной городской среды на территории Республики Башкортостан на 2021 год" с НМЦК - 873 934 242,00 рублей. Заказчиками выступили следующие Администрации: (Администрация ГО г. Агидель РБ, АЗАТО Межгорье РБ, АГО г. Нефтекамск РБ, АГП г. Белебей МР Белебеевский район РБ, АГП г. Туймазы МР Туймазинский район РБ, АГО г. Сибай РБ, АГП г. Давлеканово МР Давлекановский район РБ, АГП г. Бирск МР Бирский район РБ, АМР Благовещенский район РБ, АГП г. Мелеуз МР Мелеузовский Район РБ, АГО г. Октябрьский РБ, АГП г. Баймак МР Баймакский Район РБ, АГП г. Дюртюли МР Дюртюлинский район РБ, АГП г. Янаул МР Янаульский район РБ, АГП г. Учалы МР Учалинский район РБ, АГП г. Белорецк МР Белорецкий район РБ, АГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район РБ, МКУ УЖКХ г. Стерлитамак, АГО г. Кумертау РБ, МКУ УГХ Администрации г. Салавата РБ). Обеспечение заявки по данной закупке составил 1% от НМЦК.

Данная закупка инициирована участниками совместной закупки на основании распоряжения Главы Республики Башкортостан от 30.06.2020 N РГ-178 "О плане мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение правонарушений, выявляемых в ходе реализации национальных и федеральных проектов на территории Республики Башкортостан".

Из письма Комитета от 13.01.2021 исх. N 0-1-14 следует, что согласно протоколу от 22.12.2020 на участие в совместном электронном аукционе подана единственная заявка ООО "Уралспецстрой", признанная аукционной комиссией соответствующей законодательству о контрактной системе и с которым заказчикам подлежит заключить контракты.

Заказчиками заключены контракты с единственным участником ООО "Уралспецстрой" на сумму 873 934 242,00 рублей.

Согласно п. 4.1.38.1 контракта возможно привлечение к исполнению Контракта Субподрядчиков из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме 20% от цены контракта. Привлечение субподрядных организаций генподрядчиком производится только по письменному согласованию с заказчиком.

Согласно извещению, данная закупка предполагает благоустройство городских территорий в двадцати территориальных образованиях Республики Башкортостан, Администрации которых выступили заказчиками в указанной выше закупке.

Установлен размер обеспечения исполнения контракта - 30% от суммы контракта, то есть 262 180 272,6 рублей.

1. Администрация Городского Округа Город Агидель Республики Башкортостан заключила контракт 12.01.2021 с ценой - 16 674 006,01 рублей;

2. Администрация, ЗАТО Межгорье Республики Башкортостан заключила контракт 13.01.2021 с ценой - 16 676 406,10 рублей;

3. Администрация Городского Округа Город Нефтекамск Республики Башкортостан, заключила контракт 13.01.2021 с ценой контракта - 80 428 527,07 рублей;

4. Администрация ГП Город Белебей МР Белебеевский Район РБ заключила контракт 04.01.2021 с ценой - 25 613 009, 21 рублей;

5. Администрация Городского Поселения Город Туймазы Муниципального Района Туймазинский Район Республики Башкортостан заключила контракт 14.01.2021 с ценой - 53 619 018, 05 рублей;

6. Администрация Городского Округа Город Сибай Республики Башкортостан заключила контракт 12.01.2021 с ценой - 52 422 618, 04 рублей;

7. Администрация Городского Поселения Город Давлеканово Муниципального Района Давлекановский Район Республики Башкортостан заключила контракт 14.01.2021 с ценой - 19 858 895, 57 рублей;

8. Администрация городского поселения город Бирск муниципального района Бирский район Республики Башкортостан заключила контракт 11.01.2021 с ценой - 19 858 895.57 рублей;

9. Администрация Муниципального Района Благовещенский Район Республики Башкортостан заключила контракт 11.01.2021 с ценой - 39 717 791, 15 рублей;

10. Администрация Городского Поселения Город Мелеуз Муниципального Района Мелеузовский Район Республики Башкортостан заключила контракт 19.01.2021 с ценой - 25 609 509, 02 рублей;

11. Администрация Городского Округа Город Октябрьский Республики Башкортостан заключила контракт 15.01.2021 с ценой - 132 851 045,12 рублей;

12. Администрация Городского Поселения Город Баймак Муниципального Района Баймакский Район Республики Башкортостан заключила контракт 13.01.2021 с ценой - 53 619 018, 05 рублей;

13. Администрация Городского Поселения Город Дюртюли Муниципального Района Дюртюлинский Район Республики Башкортостан заключила контракт 15.01.2021 с ценой - 39 717 791,15 рублей;

14. Администрация Городского Поселения Город Янаул Муниципального Района Янаульский Район Республики Башкортостан заключила контракт 15.01.2021 с ценой - 18 662 828, 57 рублей;

15. Администрация города Учалы Учалинского Района РБ заключила контракт 13.01.2021 с ценой - 38 518 791, 15 рублей;

16. Администрация Городского Поселения Город Белорецк Муниципального Района Белорецкий Район Республики Башкортостан заключила контракт 12.01.2021 с ценой - 52 420 018, 05 рублей;

17. Администрация Городского Поселения Город Ишимбай Муниципального Района Ишимбайский Район Республики Башкортостан заключила контракт 13.01.2021 с ценой - 26 809 509, 02 рублей;

18. МКУ УЖКХ г. Стерлитамак заключила контракт 12.01.2021 г. с ценой - 80 428 527, 06 рублей;

19. Администрация ГО г. Кумертау РБ заключила контракт 14.01.2021 с ценой - 26 809 020, 00 рублей;

20. МКУ УГХ Администрации г. Салавата РБ заключило контракт 11.01.2021 с ценой - 53 619 018, 04 рублей Сведений о субподрядных организациях отсутствуют.

Согласно графику производства работ (Приложение N 5 к Контракту) работы должны произвестись в следующие сроки:

Демонтажные работы - до 30.05.2021.

Подготовительные работы - до 30.06.2021.

Устройство элементов покрытий - до 30.07.2021.

Устройство финишных покрытий - до 30.08.2021.

Устройство сетей инженерно-технических систем - до 30.07.2021.

Установка опор и оборудования систем освещения и слаботочных систем - до 30.09.2021.

Установка малых архитектурных форм - до 30.10.2021.

Устройство озеленения - до 30.10.2021.

Всего по ССР - до 30.10.2021.

Кроме того, ООО "УралСпецСтрой", являясь единственным участником, объявлено победителем совместного электронного аукциона N 0101500000321000032 на проведение закупки на выполнение работ по благоустройству территорий в рамках реализации проектов-победителей Всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях, с которым в 2021 году заключено еще 13 государственных (муниципальных) контрактов на общую сумму 952 691 600, 00 рублей:

1. Администрация ГО г. Агидель РБ заключила контракт 22.04.2021 с ценой - 58 650 600,00 рублей;

2. Администрация ГО г. Сибай РБ заключила контракт 20.04.2021 с ценой - 120 922 500,00 рублей;

3. Администрация ГП г. Давлеканово МР Давлекановский р-н РБ заключила контракт 20.04.2021 с ценой - 93 940 000,00 рублей;

4. Администрация МР Благовещенский р-н РБ заключила контракт 20.04.2021 с ценой - 93 940 000 рублей;

5. Администрация ГП г. Мелеуз Мелеузовский р-н РБ заключила контракт 22.04.2021 с ценой - 36 256 100, 00 рублей;

6. Администрация с. Воскресенское МР Мелеузовский р-н РБ заключила контракт 20.04.2021 с ценой - 66 530 000,00 рублей;

7. Администрация ГП г. Баймак МР Баймакский р-н РБ заключила контракт 20.04.2021 с ценой - 77 057 250,00 рублей;

8. Администрация ГП г. Дюртюли МР Дюртюлинский р-н РБ заключила контракт 22.04.2021 с ценой - 37 707 400,00 рублей;

9. Администрация ГП г. Янаул МР Янаульский р-н РБ заключила контракт 22.04.2021 с ценой - 35 992 300,00 рублей;

10. Администрация г. Учалы Учалинского р-на РБ заключила контракт 20.04.2021 с ценой - 94 000 000,00 рублей;

11. Администрация ГП г. Белорецк МР Белорецкий р-н РБ заключила контракт 20.04.2021 с ценой - 101 930 000,00 рублей;

12. Администрация СП Зилаирский сельсовет МР Зилаирский р-н РБ заключила контракт 20.04.2021 с ценой - 65 461 250, 00 рублей;

13. Администрация СП Николо-Березовский сельсовет МР Краснокамский р-н заключила контракт 20.04.2021 с ценой - 70 304 200, 00 рублей.

Согласно графику производства работ (Приложение N 5 к Контракту) установлены следующие сроки выполнения работ:

- демонтажные работы - до 30.05.2021;

- подготовительные работы - до 30.06.2021;

- устройство элементов покрытий - до 30.07.2021;

- устройство финишных покрытий - до 30.08.2021;

- устройство сетей инженерно-технических систем - до 30.07.2021;

- установка опор и оборудования систем освещения и слаботочных систем - до 30.09.2021;

- установка малых архитектурных форм - до 30.10.2021;

- устройство озеленения - до 30.11.2021.

Всего по ССР до 30.11.2021.

В свою очередь, ООО "УралСпецСтрой" для выполнения предусмотренных контрактами работ заключило договоры субподряда (поставки, выполнения работ и оказания услуг) с организациями: ООО "Регион Строй" ИНН 0262032793, ООО "ЭнергоСервис" ИНН 0264069301, ООО "РефСтройПроект" ИНН 0276156728, ООО "СТК" ИНН 0277926088, ООО "СК Лидер Инноваций" ИНН 0276904356, ООО "Люкс Интерьер" ИНН 0277088164, ООО "Фрегат" ИНН 9204569169, ООО "Генпроект" ИНН 0273939022, ООО "ТТ Строй" ИНН 0273908842, ООО "РеалСтрой" ИНН 6679051246, ООО "ДИАС" ИНН 0263024763, ООО "ГЛОТЭРУС" ИНН 0274935870, ИП Гильмияров Р.М. ИНН 027614549704, ООО "ИвестГафури" ИНН 0219009607, ИП Исаев Ю.В. ИНН 026306089306, ООО "Энергетические технологии" ИНН 0274950893,ООО "БашСветТорг" ИНН 0274065200, ООО "Фобилд-строительные материалы" ИНН 0278925489.

Из ответов Администраций на запрос от 25.03.2021 N 9/3508 о предоставлении сведений исполнения контракта по закупке N 0101500000320001174, а именно степень готовности согласно графику к контрактам - выполнение демонтажных работ до 30.05.2021 следует, что демонтажные работы не начаты из-за накопления снежных масс, сведения об оплате отсутствуют.

Антимонопольный орган пришел к выводу, что Комитетом допущено укрупнение лота путем включения работ по благоустройству городской среды в нескольких административных районах Республики Башкортостан, что привело или могло привести к ограничению потенциальных участников, желающих и имеющих финансовую и техническую базу, принять участие в аукционе по выполнению работ только в одном административном районе указанного в укрупненном лоте.

Антимонопольный орган по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства пришел к выводу, что действия Комитета при формировании и утверждении документации по вышеуказанным торгам не соответствуют требованиям статей 1, 6, 8, 18, 19 Закона о контрактной системе, так как могли привести к необеспечению развития конкуренции на рынке по выполнению работ по благоустройству городской среды.

Антимонопольный орган квалифицировал действия Комитета по части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, вынес решение от 21.04.2022 по делу N ТО 002/01/17-661/2021.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Комитет обратился в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции признал вывод антимонопольного органа законным и обоснованными.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав и оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Закона N 135-ФЗ на антимонопольный орган возложены функции по обеспечению государственного контроля за соблюдением требований антимонопольного законодательства.

В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, ФАС является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции, в том числе по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Согласно части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ, к полномочиям антимонопольного органа относится, в том числе, возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства.

Следовательно, оспариваемое решение вынесено уполномоченным органом.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены Законом о защите конкуренции, целями которого согласно части 2 статьи 1 названного Федерального закона являются, в частности, обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В силу статьи 1 Закона N 135-ФЗ целями регулирования этого Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 3 Закона N 135-ФЗ федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Антимонопольные требования к торгам установлены частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, согласно которой при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений; участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Как разъяснено в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства" (далее - постановление Пленума N 2), вышеуказанные нормы, определяющие принципы и сферу применения антимонопольного законодательства, должны учитываться судами при толковании, выявлении смысла и применении положений Закона о защите конкуренции, иных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с защитой конкуренции, и отнесенных к сфере антимонопольного законодательства, а также при применении антимонопольных норм к конкретным участникам рынка.

Изложенное должно учитываться, в том числе, при толковании норм Закона о защите конкуренции, устанавливающих полномочия антимонопольных органов.

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в пункте 37 постановления Пленума N 2, в соответствии с частью 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений (далее для целей данного раздела - процедуры определения поставщика, процедуры) запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе координация организаторами или заказчиками процедур определения поставщика деятельности их участников, создание участнику (участникам) преимущественных условий участия, нарушение порядка определения победителя, участие организаторов и (или) заказчиков, их работников в процедурах определения поставщика.

По смыслу взаимосвязанных положений части 1 статьи 1, частей 1 и 4 статьи 17, части 5 статьи 18 Закона о защите конкуренции антимонопольный контроль допускается в отношении процедур, обязательность проведения которых прямо предусмотрена законом и введена в целях предупреждения и пресечения монополистической деятельности, формирования конкурентного товарного рынка, создания условий его эффективного функционирования (далее - обязательные процедуры), например конкурентных процедур определения поставщика в соответствии со статьей 24 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

Согласно статье 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В силу статьи 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, а также ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Следовательно, при определении предмета закупки, поставщика и формировании документации не должны нарушаться требования Закона N 44-ФЗ, не должна ограничиваться конкуренция.

Пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 названного Закона.

В силу части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости); в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки (пункт 1).

При составлении описания объекта закупки должны использоваться показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии (пункт 2).

Как следует из материалов дела, Комитет выступал уполномоченным органом при организации совместных закупок N 0101500000320001174, N 0101500000321000032 на выполнение работ по благоустройству территорий.

В рамках совместной закупки N 0101500000320001174 были объединены 20 заявлений заказчиков, а НМЦК составила 873 934 242,00 рублей.

В рамках совместной закупки N 0101500000321000032 были объединены 13 заявлений заказчиков, а НМЦК составила 952 691 600, 00 рублей.

В двух совместных закупках принял участие единственный участник, заключвиший контракт со всеми заказчиками, ООО "УралСпецСтрой".

Предметом закупок N 0101500000320001174, N 0101500000321000032 являлось выполнение работ на объектах, расположенных в различных административных районах Республики Башкортостан, и при их выполнении ООО "Уралспецстрой" привлечены субподрядные организации.

Как верно установлено антимонопольным органом, укрупнение лота путем включения работ по благоустройству городских территорий в двадцати территориальных образований Республики Башкортостан, Администрации которых выступили заказчиками указанных выше закупок, привело или могло привести к ограничению потенциальных участников, желающих и имеющих финансовую и техническую базу, принять участие в аукционе по выполнению работ только в одном административном районе указанного в укрупненном лоте.

Кроме того, каждый потенциальный участник закупки при ознакомлении с аукционной документацией принимает решение о подаче заявки на участие в торгах с учетом наличия своих возможностей (достаточной технической базы, штата, допусками к указанным видам работ и т.п.) с целью обеспечения выполнения обязательств по закупке. При этом, исполнение или надлежащее исполнение государственного контракта подрядчиком обеспечивается мерами, которые влекут негативные последствия для данного исполнителя работ.

В связи с чем, иные хозяйствующие субъекты, работающие на рынке услуг по благоустройству городских территорий, но не обладающие возможностями, которые позволяют им выполнить весь объем работ в установленные сроки по укрупненным лотам указанных выше аукционов, не смогли претендовать на заключение контрактов по итогам данных аукционов по цене, сниженной в результате торгов, что негативно отразилось на состоянии конкуренции на рынке услуг по содержанию дорог и эффективном расходовании бюджетных средств.

Следует отметить, что негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного укрупнения лота проявляет себя в ограничении состава участников закупки, поскольку фактически создает дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, и приводит к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, неспособных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении заявки, исполнения контракта, а также представить подтверждение опыта.

Следовательно, принять участие могут только участники, имеющие возможность и опыт исполнения аналогичных контрактов со стоимостью не менее 20% начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

В соответствии с проектами контрактов по указанным закупкам сумма обеспечения исполнения контракта определена в размере 30% от суммы контракта и составляет значительную сумму от начальной (максимальной) цены контракта, данная сумма вносится подрядчиком на расчетный счет заказчика и подлежит удержанию вследствие неисполнения подрядчиком своих обязательств по контракту.

Обеспечение исполнение контракта по закупке N 0101500000320001174 составило 262 180 272,6 рублей, по закупке N 0101500000321000032 - 285 807 480 рублей, что ограничивает потенциальное количество участников ввиду необходимости наличия значительной суммы денежных средств для обеспечения исполнения контракта.

Следовательно, в рассматриваемой ситуации негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного укрупнения лота выражается в вытеснении малых, экономически слабых потенциальных исполнителей государственных контрактов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении заявки и (или) требование об обеспечении исполнения контракта, либо не имеющих возможности исполнять одновременно контракты в различных территориях Республики Башкортостан.

С целью организации выполнения работ, потенциальному участнику закупки необходимо было задействовать дополнительные трудовые и финансовые ресурсы, что напрямую ограничивает участие в рассматриваемой закупке участников гражданского оборота, не обладающих такими ресурсами.

Документов и сведений, указывающих на исследование уполномоченным органом функционирующего рынка на спорные виды работ и подтверждающих отсутствие на нем хозяйствующих субъектов, имеющих реальную возможность выполнить условия контракта, в случае если бы объектом их выполнения являлись работы на территории только одного или нескольких смежных районов Республики Башкортостан, в материалы дела не представлено.

Пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции предусмотрены признаки ограничения конкуренции, среди которых указано также сокращение числа хозяйствующих субъектов.

Диспозиция части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции является альтернативной, поскольку в качестве квалифицирующего признака запрещенных действий предусматривается как реальная возможность, так и угроза наступления последствий в виде ограничения конкуренции.

Поскольку размещение муниципального заказа укрупненными лотами нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов и исключает возможность участия в торгах отдельных участников рынка, а также ограничивает возможность соперничества на аукционе за право заключения государственного контракта и выполнения работ по предмету контракта, одновременно предоставляя определенные преимущества иным лицам, что может привести к ограничению конкуренции при проведении торгов, заявителем безосновательно оставлены без внимания положения части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

С учетом предмета закупки и положений конкурсной документации, выводы антимонопольного органа в оспариваемом решении о том, что действия по укрупнению лота в совокупности нивелируют цели законодательства о контрактной системе - открытости и прозрачности, экономии бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования, равноправия участников размещения заказа следует признать законными и обоснованными, формирование уполномоченным органом объекта закупки путем объединения в один лот влечет за собой ограничение количества участников закупки.

В настоящем случае, повторно проверив обстоятельства дела, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что антимонопольным органом верно установлено нарушение заявителем части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Доводы Комитета о том, что заказчик не лишен права на объединение в один лот товаров технологически и функционально связанных между собой не может быть принят судом как обоснование такого укрупнение лота, поскольку при формировании объекта необходимо было руководствоваться имевшейся возможностью разделения закупок по Администрациям Республики Башкортостан с целью обеспечения конкуренции, отсутствие совершения Комитетом таких действий привело к участию в закупке только одного лица.

Апеллянт также указывает, что в рассматриваемом случае он является только уполномоченным органом, на который недопустимо возлагать полномочия по обоснованию закупок, определению условий контракта, в том числе определение НМЦК и подписание контракта.

Суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 26 Закона N 44-ФЗ (здесь и далее - в редакции, действовавшей на момент проведения закупок) в целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами могут быть созданы государственные органы, казенные учреждения, муниципальные органы, уполномоченные на определение поставщиков для заказчиков.

Статьей 25 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что при осуществлении двумя и более заказчиками закупок одних и тех же товаров, работ, услуг такие заказчики вправе проводить совместные конкурсы или аукционы. Права, обязанности и ответственность заказчиков при проведении совместных конкурсов или аукционов определяются соглашением сторон, заключенным в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Законом. Контракт с победителем либо победителями совместных конкурса или аукциона заключается каждым заказчиком (часть 1).

Порядок проведения совместных конкурсов и аукционов устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 25 Закона N 44-ФЗ).

Согласно пунктам 3 и 5 Правил проведения совместных конкурсов и аукционов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1088 (далее - Правила N 1088), для организации и проведения совместного конкурса или аукциона заказчики, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, соответствующие полномочия которых определены в соответствии со статьей 26 Закона N 44-ФЗ заключают между собой соглашение о проведении совместного конкурса или аукциона (соглашение) до утверждения конкурсной документации или документации об аукционе.

Организация и проведение совместного конкурса или аукциона осуществляются организатором, которому другие заказчики передали на основании соглашения часть своих полномочий по организации и проведению такого конкурса или аукциона. Совместный конкурс или аукцион проводится в порядке, установленном Законом N 44-ФЗ в отношении конкурсов или аукционов.

В силу подпункта "б" пункта 6 Правил N 1088 в целях проведения совместного конкурса или аукциона организатор разрабатывает и размещает в единой информационной системе в сфере закупок извещение об осуществлении закупки, разрабатывает и направляет приглашение принять участие в закрытом конкурсе или аукционе, а также разрабатывает и утверждает документацию, подготовленные в соответствии с Федеральным законом. Начальная (максимальная) цена, указываемая в таких извещении, приглашении и документации по каждому лоту, определяется как сумма начальных (максимальных) цен контрактов каждого заказчика, при этом обоснование такой цены содержит обоснование начальных (максимальных) цен контрактов каждого заказчика.

Контракт с победителем совместного конкурса или аукциона заключается каждым заказчиком самостоятельно (пункт 8 Правил N 1088).

В целях реализации приведенных положений Закона N 44-ФЗ Правительством Республики Башкортостан издано Постановление от 17.06.2020 N 363 "О централизованных закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд Республики Башкортостан".

В соответствии с Постановлением Правительства РБ N 363 Комитет является уполномоченным органом исполнительной власти Республики Башкортостан по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков Республики Башкортостан.

На комитет возложены полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков Республики Башкортостан по закупкам второго уровня, к которым относятся закупки, осуществляемые путем проведения совместных конкурсов или аукционов в интересах двух и более Заказчиков на поставку одних и тех же товаров, работ, услуг, при наличии одного из условий:

а) начальная (максимальная) цена контракта у каждого из таких Заказчиков равна либо превышает один миллион рублей;

б) вне зависимости от начальной (максимальной) цены контракта каждого из Заказчиков, если имеется заключенное с Уполномоченным органом соглашение (далее - совместные закупки).

Пунктом 1.5 Постановления Правительства РБ N 363 определено, что Уполномоченный орган, Уполномоченное учреждение осуществляют определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для Заказчиков на основании представленной ими информации о потребностях в товарах, работах, услугах, на поставку, выполнение и оказание которых требуется заключить государственный контракт, муниципальный контракт или гражданско-правовой договор бюджетного учреждения, государственного унитарного предприятия (далее - заявка на закупку), иного субъекта, осуществляющего закупки в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе, обеспечиваемые за счет средств межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Башкортостан, предоставленных муниципальным образованиям Республики Башкортостан на условиях осуществления централизованных закупок.

Из соглашения Комитета о проведении совместного конкурса или аукциона в Республике Башкортостан следует, что комитету как организатору переданы следующие полномочия:

- утверждение состава комиссии по проведению совместной закупки;

- разработка и размещение в ЕИС в сфере зкупок извещения об осуществлении совместной закупки, а также разработка и утверждение закупочной документации;

- размещение (предоставление) разъяснений положений закупочной документации;

- при необходимости внесение изменений в извещение об осуществлении совместной закупки и (или) закупочной документации;

- осуществление размещения в ЕИС в сфере закупок и документов, размещение которых предусмотрено законом о контрактной системе при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Пунктом 11.2 соглашения установлено, что оно является договором присоединения в соответствии со статьей 428 ГК РФ. Заказчики принимают все условия Соглашения и выражают свое согласие на заключение соглашения путем направления Организатору заявления о присоединении к Соглашению.

Положения пункта 2.1 Постановления Правительства РБ N 363 предусматривают, что Госкомитет осуществляет прием и рассмотрение заявок на закупку, формирует и утверждает закупочную документацию (пункт 2.1.3), формирует извещение об осуществлении закупки, размещают информацию об осуществлении закупки в соответствии с требованиями законодательства о контрактной системе в сфере закупок в срок не позднее пятнадцати рабочих дней со дня поступления в Госкомитет от Заказчика заявки на закупку (пунктом 2.1.4).

Пунктом 1.8 Постановления Правительства РБ N 363 установлено, что Уполномоченный орган и Уполномоченное учреждение осуществляют размещение закупки в ЕИС при отсутствии оснований, предусмотренных пунктом 2.1.7 настоящего Порядка.

При наличии оснований, предусмотренных пунктом 2.1.6 настоящего Порядка, Уполномоченный орган и Уполномоченное учреждение направляют Заказчику уведомление с установлением предельных сроков внесения изменений и (или) направления мотивированных пояснений. Данный срок не может превышать десяти календарных дней.

В соответствии с пунктом 2.1.6 Постановления Правительства РБ N 363 N 363 уполномоченный орган приостанавливает рассмотрение заявки на закупку и направляют Заказчику мотивированное уведомление посредством информационной системы, если в заявке на закупку выявлены положения, которые могут привести к нарушению требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Уполномоченный орган вправе вернуть заявку на закупку если заказчиком не внесены изменения в заявку на закупку или не представлены мотивированные пояснения по уведомлению, направленному в соответствии с пунктом 2.1.6 настоящего Порядка.

Соответственно, Комитет имел возможность с учетом установленных выше Правительством Республики Башкортостан нормативных положений вернуть заявку и не допустить как организатор торгов нарушение контрактной системе в сфере закупок.

Между тем, Комитет не осуществил надлежащим образом свои полномочия, в то время как ограничение конкуренции в результате нарушения Закона о контрактной системе путем необоснованного укрупнения лота очевидно, а, напротив, опубликовал извещения о совместных закупках с необоснованно укрупнёнными лотами, чем нарушил Закон о контрактной системе и Закон о защите конкуренции, ограничив количество потенциальных участников закупки.

На основании изложенного, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявления Комитета.

Поскольку доводы апелляционной жалобы выражают несогласие с судебным актом, однако не влияют на его обоснованность и законность и не опровергают выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 23.03.2023 по делу N А07-18018/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу государственного комитета Республики Башкортостан по конкурентной политике - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Бояршинова

Судьи

П.Н. Киреев А.П. Скобелкин