Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2023 г. N 04АП-2345/23 по делу N А58-9053/2022

г. Чита

29 июня 2023 г.

Дело N А58-9053/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 22 июня 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 июня 2023 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Будаевой Е.А.,

судей Басаева Д.В., Скажутиной Е.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зиминым Д.А., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования "Город Нерюнгри" на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 28 марта 2023 года по делу N А58-9053/2022 по заявлению индивидуального предпринимателя Услидинова Нумонжона Хамиджановича (ОГРНИП 304143432700142, ИНН 143405503581) к Администрации муниципального образования "Город Нерюнгри" (ОГРН 1061434000011, ИНН 1434031483) о признании недействительным постановления от 17 октября 2022 года N711-з об отмене разрешения на строительство,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Прокуратуры города Нерюнгри (ОГРН 1031402044563, ИНН 1435058287),

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Иващенко В.Н., представителя по доверенности от 19 сентября 2022 года,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Услидинов Нумонжон Хамиджанович (далее - заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) с заявлением к Администрации муниципального образования "Город Нерюнгри" (далее - заинтересованное лицо, администрация):

1. о признании незаконным постановления об отмене разрешения на строительство

на земельном участке N RU-14-5-09-1-01-15/2022 объекта: "Продуктовый магазин, расположенный по адресу РС (Я) г. Нерюнгри ул. Карла Маркса д. 8/2, кадастровый номер и картографии N 14:19:6102010:3746-14/119/2020-1;

2. обязании выдать заявителю разрешение на строительство на земельном участке N RU-14-5-09-1-01-19/2022 объекта: "Продуктовый магазин, расположенный по адресу Республика Саха (Якутия), г. Нерюнгри ул. Карла Маркса д. 8/2, кадастровый номер и картографии N 14:19:6102010:3746-14/119/2020-1.

В деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, участвует Прокуратура города Нерюнгри (далее - третье лицо, прокуратура).

Решением суда от 28 марта 2023 года требование удовлетворено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заинтересованное лицо обжаловало его в апелляционном порядке, указав, что отмена разрешения на строительство вызвана поступившей от прокуратуры информации о выявленных нарушениях и в связи с вынесением прокурором г. Нерюнгри представления.

В отзыве на апелляционную жалобу заявитель выразил согласие с решением суда первой инстанции.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы оспорил по мотивам, приведенным в отзыве.

Судом первой инстанции установлены следующие фактические обстоятельства.

12 августа 2022 года Главой г. Нерюнгри выдано разрешение N RU-14-5-09-1-01-15/2022 на строительство объекта капитального строительства: "Продуктовый магазин, расположенный по адресу Республика Саха (Якутия), г. Нерюнгри ул. Карла Маркса д. 8/2. Срок действия разрешения установлен до 15 августа 2023 года.

Постановлением Администрации от 17 октября 2022 года N 711-з указанное разрешение отменено.

Основанием для отмены разрешения на строительство от 12 августа 2022 года N RU-14-5-09- 1-01-15/2022 в постановлении Администрации от 17 октября 2022 года N 711-з указано на поступившую информацию от прокуратуры г. Нерюнгри N Исорг-20980020-925-22/69-20980020 от 27 сентября 2022 года о выявленных нарушениях строящегося объекта, расположенного в г. Нерюнгри, в районе ул. Карла Маркса, д. 8/2, а также на представление прокуратуры г. Нерюнгри от 21 сентября 2022 года N 1151ж-2022/20980020/Прдп-69-22.

Постановление оспорено предпринимателем в судебном порядке.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, повторно рассмотрев материалы дела, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, оценив приведенные лицами, участвующими в деле, доводы, не установил оснований для отмены судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Суд апелляционной инстанции признает обоснованными выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление не соответствуют закону, нарушают права и законные интересы заявителя, основанные на правильном применении следующих правовых норм и установлении фактических обстоятельств дела.

Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Согласно пункту 5 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдача разрешений на строительство объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов, относится к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности.

Согласно статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 2).

В силу части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объ екта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

На основании части 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство на земельном участке выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка.

Положениями частей 7 и 9 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрен перечень документов, необходимых для получения разрешения на строительство.

Обязательными документами, необходимыми для получения разрешения на строительство в силу пункта 3 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, являются результаты инженерных изысканий и материалы, содержащиеся в утвержденной в соответствии с частью 15 статьи 48 названного Кодекса проектной документации:

а) пояснительная записка;

б) схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с информацией, указанной в градостроительном плане земельного участка, а в случае подготовки проектной документации применительно к линейным объектам проект полосы отвода, выполненный в соответствии с проектом планировки территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории);

в) разделы, содержащие архитектурные и конструктивные решения, а также решения и мероприятия, направленные на обеспечение доступа инвалидов к объекту капитального строительства (в случае подготовки проектной документации применительно к объектам здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иным объектам социальнокультурного и коммунально-бытового назначения, объектам транспорта, торговли, общественного питания, объектам делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектам жилищного фонда);

г) проект организации строительства объекта капитального строительства (включая проект организации работ по сносу объектов капитального строительства, их частей в случае необходимости сноса объектов капитального строительства, их частей для строительства, реконструкции других объектов капитального строительства).

В соответствии с частью 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство, проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, а также красным линиям; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) установлено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом.

Реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов и осуществляться произвольно. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный им ненормативный правовой акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий акт должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права.

Таким образом, исходя из содержания части 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ закона и разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону.

В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и (или) организаций. Объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Решение об отмене ранее вынесенного акта, как и любые акты органа местного самоуправления, не могут противоречить действующему законодательству и произвольно ограничивать субъективные права граждан и (или) организаций в сфере предпринимательской деятельности.

Из содержания оспариваемого постановления от 17 октября 2022 года N 711-з следует, что основанием для отмены разрешения явилась информация прокуратуры от 27 сентября 2022 года и представление об устранении нарушений градостроительного законодательства от 21 сентября 2022 года.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии у Администрации правовых оснований для отмены разрешения на строительство.

В соответствии с частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченного на выдачу разрешений на строительство органа в случае:

1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

1.1) поступления предписания уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти о прекращении действия разрешения на строительство на основании несоответствия разрешения на строительство ограничениям использования объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории;

2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки;

3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;

4) прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что наличие условий для прекращения действия разрешения на строительство, указанных в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, из материалов дела не усматриваются.

Относительно положенных в основание принятия оспариваемого постановления обстоятельств, установленных Прокуратурой города Нерюнгри, суд первой инстанции указал, что по существу Администрация сослалась на обстоятельства, связанные с нарушением норм трудового законодательства и требований СП 45.13330.2017. Свод правил Земляные сооружения, основания и фундаменты. Актуализированная редакции СНиП 3.02.01, имевшие место по состоянию на момент проверки (16.09.2022) и нарушение пункта 3 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации при выдачи разрешения (12 августа 2022 года).

Вместе с тем, процедура выдачи разрешения на строительство строго регламентирована и представляет собой анализ уполномоченным органом исчерпывающим образом перечисленных в части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации документов с возможностью отказа в выдаче разрешения на строительство только по основаниям, предусмотренным частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судом первой инстанции установлено, что документы, требуемые пунктом 3 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, представлены предпринимателем при получении разрешения от 12 августа 2022 года N RU-14-5-09-1-01-15/2022, в том числе, справка об инженерно-геологической изученности площадки под строительство торгового объекта. Указанная справка подготовлена по материалам инженерно-геологических изысканий по объекту: "Отчет по инженерно-Геологическим изысканиям г. Нерюнгри (каменный вариант) 1978 г.".

При этом специалистами Администрации при подготовке постановления от 12 августа 2022 года N 549-з "Об утверждении разрешения на строительство" N RU-14-5-09-1-01- 15/2022 объекта "Продуктовый магазин, расположенный в г.Нерюнгри, в районе ул.Карла Марска, д.8/2" не указано на несоответствие представленных документов по инженерным изысканиям нормативным требованиям.

Апелляционный суд согласен с судом первой инстанции в том, что из анализа положений частей 7 и 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что законным основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство является не представление документов, подтверждающих проведение работ по инженерным изысканиям. Предоставление справки об инженерно-геологической изученности площадки под строительство торгового объекта с истекшим сроком действия не является основанием для отказа в выдаче данного разрешения, так как не может рассматриваться как непредставление соответствующего документа.

Само по себе истечение срока действия указанных документов справки не свидетельствует об их недействительности и невозможности их использования в составе проектной документации, иное градостроительным законодательством не предусмотрено.

При таких обстоятельствах, учитывая, что ИП Услидиновым Н.Х. представлены все документы, необходимые для выдачи разрешения на строительство, Администрация не имела оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство спорного объекта.

Как правильно отметил суд первой инстанции, обстоятельства, зафиксированные органом прокуратуры в ходе проверки, проведенной 16 сентября 2022 года, выявлены значительно позже выдачи разрешения на строительство и характеризуют уже стадию его реализации, в том числе начало выполнения строительных работ, что представляет собой нарушение проектной документации, а также положений трудового законодательства.

Поскольку данные обстоятельства не охватываются содержанием части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, то они не могли быть основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство 12 августа 2022 года, а, следовательно, и основанием для его отмены в порядке самоконтроля или прекращения его действия.

Действующее законодательство не предусматривает положений о том, что невыполнение или ненадлежащее выполнение проектной документации, а также положений трудового законодательства, влечет прекращение действия разрешения на строительство.

Вместе с тем невозможность аннулировать разрешение на строительство по причинам, зафиксированным прокуратурой в ходе проверки, не свидетельствует об освобождении застройщика от исполнения публичных обязанностей, в том числе предусмотренных трудовым и градостроительным законодательством, а также не означает возможности освобождения от ответственности за нарушения в случае их доказанности.

Таким образом, в ответе на представление Прокуратуры города Нерюнгри, оценка соответствия выполнения работ в процессе строительства требованиям проектной документации, и трудового законодательства, следовало определить, что входит в полномочия Администрации.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно установил, что выявленные Прокуратурой обстоятельства неправомерно послужили основанием для вынесения Администрацией оспариваемого постановления об отмене разрешения на строительство, при отсутствии соответствующего нормативного регулирования.

Суд апелляционной инстанции, проверив доводы апелляционной жалобы, при повторном исследовании материалов дела и оценке доказательств по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каких-либо оснований для несогласия с выводами суда первой инстанции не установил.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания для отмены судебного акта судом апелляционной инстанции не установлены.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 28 марта 2023 года по делу N А58-9053/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев с даты принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.А. Будаева

Судьи

Д.В. Басаев Е.Н. Скажутина