Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 июля 2023 г. N 17АП-5216/23 по делу N А60-70721/2022

г. Пермь

04 июля 2023 г.

Дело N А60-70721/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 04 июля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 04 июля 2023 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Поляковой М.А.,

судей Гуляевой Е.И., Дружининой О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Харисовой А.И.,

при участии:

от прокуратуры - Ченцова Ю.П., служебное удостоверение, поручение от 29.06.2023;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Администрации Березовского городского округа,

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 21 марта 2023 года

по делу N А60-70721/2022

по иску Заместителя прокурора Свердловской области (ИНН 6658033077, ОГРН 1036602647751)

к Администрации Березовского городского округа (ИНН 6604003608, ОГРН 1026600669094)

признании незаконным бездействие муниципального органа,

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Свердловской области обратился в Арбитражный суд Свердловской области с исковым заявлением к Администрации Березовского городского округа о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по разработке и принятию программы использования и охраны земель на территории городского округа.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 21 марта 2023 года требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы указывает, что решение является незаконным, необоснованным. Оспаривает вывод суда о том, что для реализации предусмотренных федеральным законодательством мер по охране и надлежащему использованию земель необходимо принятие соответствующей отдельной муниципальной программы. Судом первой инстанции не приняты изложенные в отзыве доводы заинтересованного лица о том, что мероприятия по обеспечению надлежащего использования и охране земель, контролю за использованием земель предусмотрены иными правовыми актами (подпрограммы различных муниципальных программ) Березовского городского округа, например, муниципальная программа "Развитие и обеспечение эффективности деятельности администрации Березовского городского округа до 2028 года", утвержденная постановлением администрации Березовского городского округа от 25.11.2022 N 1379. Полагает, что суд излишне формально подошел к обзору существующего в данных актах перечня мер, поскольку, несомненно, вопросы благоустройства территории городского округа, обращения с отходами, вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот и иные, непосредственно вытекают и связаны с использованием и охраной земель. Перечень мер и требований в данной сфере не ограничивается перечисленными в Земельном кодексе Российской Федерации. Также при обращении к нормативно-правовой базе нужно учитывать, что охрана земель представляет широкий спектр мероприятий, из них только некоторые могут относиться к ведению органов местного самоуправления. По мнению апеллянта, не обязательно закреплять перечень мероприятий по использованию и охране земель именно в профильной муниципальной программе, обязанности и требования к субъектам гражданского оборота в данной сфере закреплены в ряде иных правовых актов на федеральном, региональном и местном уровне, такая муниципальная программа будет лишь дублировать существующие положения. Указывает, что муниципальный контроль в сфере использования и охраны земель осуществляется надлежащим образом, перечень контрольных мероприятий четко определен и соответствует законодательству. Администрация Березовского городского округа надлежащим образом выполняет свои обязанности в сфере использования и охраны земель: обеспечивает вовлечение пустующих участков земель в оборот, взаимодействует с профильными органами государственной власти при реализации ими мероприятий в области охраны земель, реагирует на факты нарушения требований по охране земель, передавая информацию в компетентные органы; структурное подразделение администрации Березовского городского округа - отдел муниципального земельного и лесного контроля - осуществляет контроль за соблюдением требований действующего законодательства по использованию земель. Полагает, что принятие такой программы является нецелесообразным, поскольку она не входит в действующий перечень муниципальных программ Березовского городского округа, разрабатываемых в соответствии с действующим законодательством (Бюджетный кодекс Российской Федерации), следовательно, на ее реализацию не заложено и не предусмотрено финансирование, не представляется возможным ее исполнить с надлежащими результатами и эффективностью. Учитывая все вышеизложенное, считаем, что в программе объективно отсутствует необходимость, принятие программы без предмета лишено какого-либо практического значения, кроме того, обязанность по принятию самостоятельной, отдельной такой программы прямо не предусмотрено законом.

До начала судебного разбирательства от прокуратуры поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, согласно которому заявитель полагает судебный акт законным и обоснованным, просит отказать в удовлетворении жалобы.

В судебном заседании представитель прокуратуры против удовлетворения апелляционной жалобы возражал.

Заинтересованное лицо, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, представителей в заседание суда апелляционной инстанции не направило, что в силу ч. 3 ст. 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие его представителей.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, при проведении анализа исполнения земельного законодательства прокуратурой г. Березовского установлен факт бездействия Администрации Березовского городского округа, выразившийся в непринятии мер по разработке принятию муниципального правового акта - программы использования и охраны земель на территории Березовского городского округа.

Полагая, что бездействие администрации является незаконным, Заместитель прокурора Свердловской области обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением, рассматриваемым в рамках настоящего дела.

Удовлетворяя заявленные требования, признавая бездействие администрации незаконным, суд первой инстанции указал, что отсутствие правового акта в области охраны земель влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям в сфере использования и охраны земель, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ, арбитражный апелляционный суд не усматривает оснований для отмены (изменения) обжалуемого судебного акта в связи со следующим.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 4 ст. 200 АПК РФ).

Согласно ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прокурор утверждает, что в нарушение норм земельного законодательства, законодательства об охране окружающей среды Администрацией Березовского городского округа не принят правовой акт - программа использования и охраны земель на территории городского округа.

Возражая против удовлетворения заявленного иска, Администрация указала на реализацию муниципальных программы "Развитие и обеспечение эффективности деятельности администрации Березовского городского округа до 2028 года", подпрограмм "Обеспечение и развитие дорожного хозяйства, систем наружного освещения и благоустройства", "Развитие и модернизация коммунальной и жилищной инфраструктуры и выполнение мероприятий по энергосбережению", "Обеспечение рационального, безопасного природопользования и обеспечения экологической безопасности территории"; программы "Управление муниципальной собственностью и земельными ресурсами Березовского городского округа до 2028 года", подпрограммы "Управление муниципальной собственностью и земельными ресурсами Березовского городского округа".

В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.05.2023, с изм. от 30.05.2023) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа отнесены к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Аналогичные нормы приведены в ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 14.07.2022, с изм. от 30.05.2023) "Об охране окружающей среды", также указано, что к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Статья 11 Земельного кодекса Российской Федерации относит к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель (ст. 12 ЗК РФ).

В статье 13 ЗК РФ указано, что охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по: 1) воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; 2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия; 3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению мелиоративных защитных лесных насаждений, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

Согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны в частности использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

Органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения (ст. 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Согласно п. 1 ст. 30 Устава Березовского городского округа, принятого решением Березовской городской Думы от 27.06.2005 N 115, администрация городского округа является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, предусмотренных ст. 6 Устава, и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Свердловской области.

Судом установлено, что постановлением администрации Березовского городского округа от 25.11.2022 N 1379 утверждены муниципальные программы "Развитие и обеспечение эффективности деятельности администрации Березовского городского округа до 2028 года". В перечень утвержденных программ программа использования и охраны земель не включена. Между тем, наряду с федеральными и региональными программами использования и охраны земель, разработка и реализация которых относится соответственно к полномочиям Российской Федерации и к полномочиям субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в целях охраны земель обязаны принимать муниципальные программы охраны земель, включающие перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Учитывая требования ст. 72 Конституции России, согласно которой вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природопользования, сельского хозяйства, охраны окружающей среды, земельного законодательства и законодательства об охране окружающей среды отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в некоторых случаях в целях обеспечения учета региональных (природноклиматических и иных) особенностей осуществлять дифференцированное регулирование в данной сфере отношений, приведенных выше нормы Земельного кодекса РФ, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ, в силу которых меры обеспечения охраны земель должны содержаться в соответствующей программе, проверка выполнения данных мер осуществляется в порядке проведения мероприятий муниципального земельного контроля, установленные по делу обстоятельства, а именно отсутствие утвержденной программы использования и охраны земель на территории Березовского городского округа, суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования, признал бездействие незаконным, нарушающим права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Изложенные в обоснование апелляционной жалобы доводы об отсутствии оснований для признания бездействия незаконным рассмотрены судом, отклоняются.

Независимо от утвержденных подпрограмм, которые включают единичные мероприятия, направленные на охрану земель, полномочий в рамках муниципального земельного контроля Администрация в силу приведенных выше норм права должна обеспечить комплекс мероприятий по использования и охраны земель. Указанный комплекс мероприятий может быть реализован должным образом при наличии утвержденной муниципальной программы.

В этой связи суд обоснованно указал, что наличие в отдельных нормативных актах органа местного самоуправления указания на мероприятия по использованию и охране не свидетельствует о наличии единой программы, которая, исходя из принципа значимости земли как основы жизни и деятельности человека, имеет цель обеспечение охраны всех земель, а также создание условий для обеспечения их рационального и эффективного использования, отсутствие правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям в сфере использования и охраны земель, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля.

Довод апеллянта о нецелесообразности указанной программы отклоняется, поскольку бездействие по разработке программы, невключение программы в перечень муниципальных программ, отсутствие финансирования не являются основаниями для невыполнения органом местного самоуправления обязанности по разработке и принятию соответствующей программы.

Суд апелляционной инстанции считает, что все имеющие существенное значение для рассматриваемого дела обстоятельства судом установлены правильно, представленные доказательства полно и всесторонне исследованы и им дана надлежащая оценка.

Основания для отмены или изменения решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта в соответствии со ст. 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено. Решение арбитражного суда отмене не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 21 марта 2023 года по делу N А60-70721/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

М.А. Полякова

Судьи

Е.И. Гуляева О.Г. Дружинина