Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 6 июля 2023 г. N 05АП-2838/23 по делу N А59-6770/2022

г. Владивосток

06 июля 2023 г.

Дело N А59-6770/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 05 июля 2023 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 06 июля 2023 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Л. Сидорович,

судей Л.А. Бессчасной, А.В. Пятковой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания О.Н. Мамедовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования городской округ "Долинский" Сахалинской области Российской Федерации,

апелляционное производство N 05АП-2838/2023

на решение от 30.03.2023

судьи Зуева М.В.

по делу N А59-6770/2022 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению администрации муниципального образования Городской округ "Долинский" Сахалинской области Российской Федерации (ИНН 6503000456, ОГРН 1036502600221)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (ИНН 6501026378, ОГРН 1026500532321)

о признании незаконными решения и предписания от 15.09.2022 по делу N 065/01/15-839/2021,

третьи лица: муниципальное бюджетное учреждение "Управление городским хозяйством" (ИНН 6503012701, ОГРН 1086504000990), ассоциация Региональное отраслевое объединение работодателей "Сахалинское саморегулируемое объединение строителей" (ИНН 6501201580, ОГРН 1086500001312),

при участии в заседании:

от администрации МО ГО "Долинский" Сахалинской области РФ: Носорева А.А. (в режиме веб-конференции), по доверенности от 07.04.2023, сроком действия до 31.12.2023, диплом, паспорт;

от УФАС по Сахалинской области: не явились, извещены надлежаще;

от МБУ "Управление городским хозяйством, Ассоциации "Сахалинстрой": не явились, извещены надлежаще;

от ассоциации регионального отраслевого объединения работодателей "Сахалинское саморегулируемое объединение строителей": Кобяков К.П. (участие онлайн), по доверенности от 18.01.2023, сроком действия до 01.01.2025, паспорт, диплом,

УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования Городской округ "Долинский" Сахалинской области Российской Федерации (далее - заявитель, администрация, Администрация МО ГО "Долинский" Сахалинской области РФ) обратилась в Арбитражный суд Сахалинской области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - ответчик, антимонопольный орган, управление, УФАС по Сахалинской области) о признании незаконными решения и предписания от 15.09.2022 по делу N 065/01/15-839/2021.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора суд привлек муниципальное бюджетное учреждение "Управление городским хозяйством" (далее - учреждение), ассоциацию Региональное отраслевое объединение работодателей "Сахалинское саморегулируемое объединение строителей" (далее - ассоциация).

Решением от 30.03.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, администрация муниципального образования городской округ "Долинский" Сахалинской области Российской Федерации обратилась в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда от 30.03.2023, администрация просит его отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя, в решении не дана оценка правомерности признания в действиях (бездействиях) администрации, выраженных в отказе от исполнения предупреждения от 16.09.2021 в течении 30 рабочих дней, нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции)

Считает, что судом первой инстанции не дана оценка доводам заявителя о том, что из содержания оспариваемого решения непонятно какие именно действия признаны нарушающими пункты 2, 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, считает, что решение от 16.09.2022 по делу N 065/01/15-839/2021 не соответствует требованиям, предъявляемым к нему по содержанию и форме, установленным в статье 41 Закона N135-ФЗ.

Апеллянт указывает, что из положений законодательства об общих принципах организации местного самоуправления следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями.

Исходя из положений бюджетного законодательства, администрация как орган местного самоуправления вправе утверждать муниципальные задания на оказание услуг (работ), в том числе на основании регионального перечня (классификатора) государственных (муниципальных) услуг и работ. Иное толкование положений бюджетного законодательства исключает реализацию на практике положений бюджетного законодательства по выполнению государственных (муниципальных) заданий.

Как считает Администрация, решение вопросов местного значения в границах городского округа осуществляется, в том числе и путем финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными муниципальными учреждениями в соответствующих сферах, а не исключительно только осуществлением органом местного самоуправления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. Осуществление же закупок товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд является одним из возможных способов решения вопросов местного значения, а не единственно возможным способом.

Таким образом, действия администрации по размещению муниципальных заданий и выделению финансирования на выполнение муниципальных заданий не противоречат закону, а также не нарушают требования действующего законодательства о защите конкуренции.

Апеллянт считает, что оспариваемое предписание по форме не соответствует требованиями законодательства о защите конкуренции и незаконно возлагает на заявителя обязанности. В установленный в предписании срок у администрации не было необходимости проводить перечисленные в нем закупки, данная обязанность по проведению закупок была возложена без учета муниципальных нужд, объемов бюджетных ассигнований, исполнения бюджетных обязательств. Также оспариваемое предписание не содержат конкретных объёмов работ (услуг), указания на конкретный период, на который необходимо исполнить закупку конкурентными способами, что также может являться основанием для отмены предписания.

УФАС по Сахалинской области по тексту представленного письменного отзыва, приобщенного в порядке статьи 262 АПК РФ к материалам дела, считает решение суда законным и обоснованным, апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению.

Ассоциация Региональное отраслевое объединение работодателей "Сахалинское саморегулируемое объединение строителей" представило отзыв на жалобу, согласно которому считает, что оспариваемое решение суда является законным и обоснованным, в удовлетворении апелляционной жалобы просит отказать.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

16.06.2021 в УФАС по Сахалинской области поступило обращение Ассоциации "Сахалинстрой" (вх.N 1709) на действия Администрации МО ГО "Долинский" Сахалинской области РФ, содержащее сведения о возможном наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных Федеральным законом Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В результате рассмотрения заявления в действиях Администрации МО ГО "Долинский" Сахалинской области РФ выявлены признаки нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-Ф13, выраженные в отказе от определения исполнителя работ (услуг) по организации капитального ремонт, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе; по организации благоустройства и озеленения; организации и содержания мест захоронении, организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; работ по содержанию (эксплуатации) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности; организации освещения улиц на весь объем муниципальных нужд путем проведения закупок работ, услуг в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N44-ФЗ). Выдано предупреждение от 16.09.2021 года.

Приказом от 21.12.2021 N 153 антимонопольным органом возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 065/01/15-839/2021 и создана соответствующая комиссия.

Управлением подготовлено заключение об обстоятельствах дела N 065/01/15-839/2021, согласно которому по результатам проведенного анализа состояния конкуренции на товарном рынке работ по организации капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе, работ по содержанию мест захоронения для нужд муниципального образования городской округ "Долинский" установлено, что действия Администрации по утверждению муниципального задания N 1 на 2021 год и финансовый 2022 и 2023 годы для МБУ "УГХ" на выполнение муниципальных работ на бесконкурентной основе привели к ограничению доступа хозяйствующих субъектов на соответствующий рынок работ и услуг, и, как следствие, к ограничению конкуренции на указанном рынке путем создания для муниципального бюджетного учреждения преимущественных условий в получении средств бюджета.

11.10.2021 между МБУ "УГХ" и ООО "Острова-2" заключен муниципальный контракт N 0161300006321000172 на содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения МО ГО "Долинский".

02.05.2021 между МБУ "УГХ" и ООО "Инвестстройсервис" заключен муниципальный контракт N 0161300006321000074 на содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения МО ГО "Долинский".

15.09.2022 УФАС по Сахалинской области рассмотрено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 065/01/15-839/2021, принято решение, согласно которому, Администрация МО ГО "Долинский" Сахалинской области РФ признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N135-ФЗ.

Также 15.09.2022 Администрации выдано предписание по делу N 065/01/15-839/2021, согласно которому указано на необходимость в течение 30 календарных дней со дня его получения прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем принятия мер по прекращению действий, которые привели к ограничению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, с учетом выводов, указанных в решении по делу N 065/01/15-839/2021.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из доказанности факта наличия в действиях Администрации МО ГО "Долинский" Сахалинской области РФ признаков нарушения законодательства о защите конкуренции в связи с предоставлением МБУ "УГДХ" доступа к выполнению работ (оказанию) услуг для муниципальных нужд за счет средств бюджета без проведения соответствующих конкурентных процедур.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 271 АПК РФ правильность применения судом норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, коллегия апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют фактическим обстоятельствам дела, основаны на правильном применении норм действующего законодательства, в связи с чем оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда не имеется.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 3 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц могут быть признаны недействительными или незаконными при одновременном несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ указанный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органы или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральный банком Российской Федерации.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 3 закона N 135-ФЗ закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В силу пункта 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

При этом пунктами 1 и 2 части 1 статьи 23, частью 1 статьи 39, статьями 49, 50 Закона N 135-ФЗ антимонопольному органу предоставлены полномочия возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которых выносить решения и выдавать в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Согласно пунктам 2, 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Банку России запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются, необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, создание дискриминационных условий.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и указанным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления.

Согласно статье 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского, сельского поселения относится, в том числе, деятельность в отношении дорог местного значения, создания условий для массового отдыха и организации обустройства мест массового отдыха, организация благоустройства, озеленения территории.

Перечень вопросов местного значения муниципального, городского округа, определен в части 1 статьи 16 Закона N 31-ФЗ и включает в себя в том числе:

- составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального, городского округа, утверждение и исполнение бюджета муниципального, городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального, городского округа (пункт 1);

- дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5);

- организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения (пункт 23);

- утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организацию благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организацию использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального, городского округа (пункт 25).

Согласно части 2 статьи 45.1. Закона N 131-ФЗ Правилами благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы:

- содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями (пункт 1);

- организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений (пункт 4);

- озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями (пункт 5);

- уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период (пункт 10).

Частью 3 статьи 45.1 закона N 131-ФЗ предусмотрено, что законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены иные вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований.

Частью 1 статьи 7 Закона N 131-ФЗ определено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

В силу части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, определяющей полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Пунктом 1 статьи 123.21. ГК РФ установлено, что учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Согласно пункту 1 статьи 123.22 ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Пунктом 1 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ) установлено, что бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная, в том числе, муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Из материалов дела следует, что Постановлением мэра муниципального образования городской округ "Долинский" от 17.10.2008 N 1182/1 создано муниципальное автономное учреждение "Управление капитального строительства". Постановлением мэра муниципального образования городской округ "Долинский" от 05.05.2019 N 629-п наименование учреждения изменено на муниципальное автономное учреждение "Управление городским хозяйством".

Постановлением мэра муниципального образования городской округ "Долинский" от 22.04.2011 N 397-п тип муниципального автономного учреждения "Управление городским хозяйством" изменен на бюджетное учреждение, утвержден устав учреждения.

В соответствии с пунктом 1.2 Устава, учредителем и собственником имущества учреждения является муниципальное образование городской округ "Долинский". Функции и полномочия учредителя Учреждения от имени муниципального образования городской округ "Долинский" осуществляет администрация муниципального образования городской округ "Долинский" Сахалинской области Российской Федерации (далее - администрация, учредитель).

Согласно пункту 2.1 Устава учреждение создано для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления в сферах: организации сбора, вывоза, утилизации и переработки коммунальных и промышленных отходов; организации благоустройства и озеленения территории городского округа; дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, обслуживание электросетей, внутригородских и пригородных перевозках пассажиров на автомобильном (автобусном) пассажирском транспорте, обращение с животными без владельцев.

Пунктом 3.1 Устава определено, что организация деятельности учреждения регламентирована пунктом 3 Устава, согласно которому, администрация устанавливает муниципальное задание для учреждения в соответствии с предусмотренной его Уставом деятельностью.

В соответствии с пунктом 5.1 Устава Администрация формирует и утверждает муниципальное задание и утверждает муниципальное задание для учреждения в соответствии с предусмотренными его уставом основными видами деятельности. Учреждение не вправе отказаться от выполнения муниципального задания.

Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджета муниципального образования городской округ "Долинский" (пункт 5.3 Устава).

Таким образом, источником финансирования муниципального задания учреждения являются средства местного бюджета.

Согласно постановлению администрации от 29.12.2017 N 1686-па утвержден сводный перечень услуг и работ, оказываемых и выполняемых муниципальными учреждениями муниципального образования городской округ "Долинский" (далее - перечень).

Согласно перечню МБУ "УГХ" оказывает работы:

15.038.1 Организация капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе,

28.098.1 организация благоустройства и озеленения,

28.021.1 организация мест захоронения,

28.019.1 организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

03.06.2020 Администрацией вынесено постановление N 455-па, пунктами 1.1 и 1.2 которого установлены расходные обязательства муниципального образования городской округ "Долинский" в сфере благоустройства населенных пунктом и дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в части оказания муниципальных услуг (выполненных работ).

Деятельность созданных органом местного самоуправления учреждений должна осуществляться в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в специально определенных законодателем для конкретного типа учреждений сферах.

Задание собственника, выданное учреждению для обязательного исполнения за счет субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должно быть ограничено по содержанию выполнением работ, оказанием услуг в сферах, определенных законодателем для каждого вида (типа, формы) юридического лица, которое может быть создано органом местного самоуправления для решения вопросов местного значения.

Иными видами деятельности, не связанными с заданием собственника и не относящимися к сферам, определенным законодателем для типа учреждения, учреждение вправе заниматься в порядке, определенном действующим законодательством порядке и не за счет субсидий, выделяемых для выполнения задания собственника (учредителя).

29.12.2020 мэр муниципального образования городской округ "Долинский" Тугарев А.В. утвердил муниципальное задание N 1 на 2021 год и финансовый 2022 и 2023 годы для МБУ "УГХ" на выполнение муниципальных работ:

1. Организация капитального ремонта, ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования и искусственных дорожных сооружений в их составе;

2. Организация благоустройства и озеленения;

3. Организация и содержание мест захоронения;

4. Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

5. Содержание (эксплуатация) имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности;

6. Организация освещения улиц.

Источником финансирования муниципального задания МБУ "УГХ" являются средства местного бюджета.

11.10.2021 между МБУ "УГХ" и ООО "Острова-2" заключен муниципальный контракт N 0161300006321000172 на содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения МО ГО "Долинский".

02.05.2021 между МБУ "УГХ" и ООО "Инвестстройсервис" заключен муниципальный контракт N 0161300006321000074 на содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения МО ГО "Долинский".

Таким образом, часть работ, предусмотренных муниципальным заданием выполнена не МБУ "УГХ", а иными хозяйствующими субъектами по заключенным МБУ "УГХ" контрактам.

Из положений Устава МБУ "УГХ" не следует, что данное учреждение выполняет функции администрации по заключению муниципальных контрактов для нужд муниципального образования городской округ "Долинский".

В соответствии с частью 1 статьи 1 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ (далее - Закон N 44-ФЗ) отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд попадают в сферу регулирования указанного Федерального закона.

Аналогичные положения о том, что закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд установлены пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) и пунктом 1 статьи 54 Закона N 131-ФЗ.

Статьей 6 БК РФ установлено, что государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами; государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Согласно пункту 1 статьи 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением расходов местного бюджета на финансовое обеспечение работ, необходимых для решения вопросов, относящихся к ведению муниципального образования, в том числе, в целях организации капитального ремонта и содержания закрепленных автомобильных дорог общего пользования, искусственных дорожных сооружений в их составе, уборки территории и аналогичной деятельности, а также содержания мест захоронений должны применяться нормы Закона N 44-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом в части 2 статьи 8 Закона N 44-ФЗ содержится запрет совершения заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Приведенные выше положения Закона N 44-ФЗ прямо указывают на обязанность муниципалитета избирать такие способы решения стоящих перед ними задач и такие варианты расходования бюджетных средств, которые будут соответствовать критериям разумности и рациональности и обеспечивать доступ к ним (средствам бюджетов) максимального числа потенциальных участников, обеспечивая, таким образом, развитие конкуренции.

В этой связи, реализация муниципальной нужды не может быть осуществлена в порядке исполнения муниципального задания, созданным органом местного самоуправления учреждением, поскольку законодателем предусмотрен иной порядок - посредством размещения закупок в соответствии с требованиями законодательства.

Размещение заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд по общему правилу осуществляется путем проведения конкурентных процедур.

При этом принятие органами власти, местного самоуправления решений о финансовом обеспечении муниципальных потребностей в товарах, работах, услугах без учета положений Закона N 44-ФЗ недопустимо, поскольку таким образом устраняется конкуренция и создаются преимущества отдельным хозяйствующим субъектам.

Не проведение конкурентных процедур, за исключением случаев, допускаемых законом, нарушает принцип обеспечения конкуренции.

При проведении конкурентных процедур в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги, получив доступ к соответствующему товарному рынку (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2015 N 307-КГ15-1408, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.11.2011 N 8799/11).

Применение норм законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является обязательным при использовании средств бюджета, которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Согласно части 1 статьи 70 Устава муниципального образования городской округ "Долинский" Сахалинской области Российской Федерации" (принят Решением Собрания муниципального образования "Долинский район" от 25.01.2006 N 52/6 и зарегистрирован в Управлении Минюста России по Дальневосточному федеральному округу 17.02.2006 N RU 653030002006001) закупка товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами РФ о контрактной системе.

В соответствии с Положением об администрации, утвержденным решением Собрания муниципального образования городской округ "Долинский" пятого созыва от 31.10.2013 N 20/2, администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Администрация наделена Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Сахалинской области.

Согласно пункту 3.1 Положения об администрации администрация - исполняет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Сахалинской области, осуществляет ведомственный контроль в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд. Таким образом, администрация наделена полномочиями по определению исполнителя контракта в соответствии с нормами Закона N 135-ФЗ.

Отклоняя изложенные в апелляционной жалобе доводы, апелляционный суд отмечает, что в результате совершения указанных действий Администрация создала условия, позволяющие МБУ "УГДХ" получать объемы работ (услуг) и бюджетное финансирование без применения положений Закона N 44-ФЗ, а самой Администрации - организовать получение результатов работ и услуг для муниципальных нужд и осуществление бюджетных расходов в нарушение установленного порядка, предусмотренного данным Федеральным законом.

Наделив таким способом МБУ "УГДХ" полномочиями по исполнению муниципальных заказов, связанных с обеспечением муниципальных нужд, и установив безальтернативный порядок выполнения работ, Администрация фактически ограничила право иных хозяйствующих субъектов на получение муниципальных заказов по выполнению указанных работ и услуг для муниципальных нужд, финансируемых из муниципального бюджета и, таким образом, создала преимущественные условия осуществления деятельности для данного учреждения, что, как обоснованно установлено антимонопольным органом и арбитражным судом, является нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

На основании изложенного, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что, установив в ходе проведения проверки и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 065/01/15-839/2021 допущенное Администрацией нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, УФАС по Сахалинской области правомерно и в пределах предоставленных ему полномочий вынесло оспариваемое решение от 15.09.2022.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 50 Закона N 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу. Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия.

Учитывая, что решение антимонопольного органа от 15.09.2022 по делу N 065/01/15-839/2021 является законным, вынесенное на его основание предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем принятия мер по прекращению действий, которые привели к ограничению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства, также признается коллегией соответствующим требованиям действующего законодательства и не нарушающим права и законные интересы Администрации.

Довод Администрации о том, что перечисление средств из бюджета в виде субсидий автономному учреждению в обеспечение выполнения муниципального задания соответствует законодательству, отклоняется судебной коллегией.

Как указывалось ранее, государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (статья 6 БК РФ).

В силу статьи 69.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся, в том числе, ассигнования на предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам

Положениями БК РФ предусмотрено выделение бюджетным учреждениям субсидий, в том числе, на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) в соответствии с муниципальным заданием, порядок предоставления и определения объема которых устанавливается местной администрацией.

Из изложенного следует, что предоставление субсидий бюджетным учреждениям производится в случае выполнения ими муниципальных заданий по оказанию услуг или выполнению работ физическим и юридическим лицам, а не в отношении тех услуг (работ), которые оказываются для органа местного самоуправления в целях обеспечения муниципальных нужд.

Вопреки позиции Администрации, вынесенное предписание соответствует требованиям, установленным приказом ФАС России от 22.12.2006 N 337 "Об утверждении форм актов, принимаемых комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства".

Положения ненормативного акта административного органа не должны содержать формулировок, не позволяющих однозначно определить какие именно действия необходимо совершить лицу в целях прекращения нарушения Закона о защите конкуренции; является недопустимым выявление смысла ненормативного акта путем сопоставления его текста с иными документами, в которых антимонопольный орган выявил факт нарушения антимонопольного законодательства, так как неисполнение нарушителем таких ненормативных актов ввиду их неясности приведет к применению в отношении него санкций, предусмотренных законодательством РФ за неисполнение требований.

Оспариваемое предписание содержит перечень конкретных действий, которые необходимо совершить лицу для устранения допущенных нарушений, соответствует требованиям законодательства к содержанию принимаемых государственным органом ненормативных правовых актов, является исполнимым, а потому ссылки Администрации на несоблюдение формы указанного предписания не может являться основанием для признания его не соответствующей закону.

Руководствуясь вышеизложенным, коллегия считает, что суд первой инстанции правомерно и обоснованно в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказал в удовлетворении требований заявителя о признании указанных решения и предписания УФАС по Сахалинской области от 15.09.2022, принятыми по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 065/01/15-839/2021, незаконными.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе не нашли своего подтверждения при ее рассмотрении, по существу сводятся к переоценке законных и обоснованных, по мнению суда апелляционной инстанции, выводов суда первой инстанции, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах основания для отмены решения суда первой инстанции в обжалуемой части и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

На основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции не относит на Администрацию судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 30.03.2023 по делу N А59-6770/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Л. Сидорович

Судьи

Л.А. Бессчасная А.В. Пяткова