Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 июля 2023 г. N 18АП-8016/23 по делу N А47-16194/2022

г. Челябинск

06 июля 2023 г.

Дело N А47-16194/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июля 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 июля 2023 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Киреева П.Н.,

судей Бояршиновой Е.В., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Оренбурга на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 20.04.2023 по делу N А47-16194/2022.

В судебном заседании, проводимом посредством использования системы видеоконференц-связи, приняли участие представители:

от заявителя - индивидуального предпринимателя Юзефович Марии Викторовны - Андрющенко А.В. (предъявлены паспорт, доверенность от 17.04.2023);

от заинтересованного лица - Администрации города Оренбурга - Антонова Н.В. (предъявлены паспорт, доверенность от 16.01.2023, диплом).

Индивидуальный предприниматель Юзефович Мария Викторовна (далее - заявитель, предприниматель, ИП Юзефович М.В.) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации города Оренбурга (далее - заинтересованное лицо, Администрация), выразившегося в непредоставлении в ответ на запрос предпринимателя от 15.09.2022 информации о деятельности органа местного самоуправления, а именно: сводного отчета об оценке регулирующего воздействия, составленного разработчиком по результатам проведения публичных консультаций по проекту нормативно-правового акта - постановления администрации г. Оренбурга "Об установлении муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Оренбурга" (срок проведения публичных консультаций: 03.03.2022-01.04.2022), заключения уполномоченного органа об оценке регулирующего воздействия, составленного по результатам проведения публичных консультаций по вышеуказанному проекту нормативно-правового акта и протоколов всех заседаний городской транспортной комиссии за период 2020-2022 гг.; об обязании Администрации предоставить информацию о деятельности органа местного самоуправления.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 20.04.2023 (резолютивная часть решения объявлена 13.04.2023) заявленные требования удовлетворены частично. Признано незаконным бездействие Администрации по непредставлению информации о деятельности Администрации, указанной в запросе ИП Юзефович М.В. о предоставлении информации от 15.09.2022. Суд обязал Администрацию устранить нарушение прав и законных интересов заявителя путем предоставления предпринимателю следующей информации о деятельности органа местного самоуправления: протоколы всех заседаний городской транспортной комиссии за период 2020-2022 гг. В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано. Кроме того, с Администрации в пользу предпринимателя взысканы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 руб., а также предпринимателю из федерального бюджета возвращена излишне уплаченная государственная пошлина в размере 300 руб.

Не согласившись с вынесенным решением суда в части удовлетворенных заявленных требований, Администрация (далее также - апеллянт, податель жалобы) обратилась в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы ее податель указывает, что вопреки выводам суда рассмотрение транспортной комиссией в рамках своих заседаний вопросов организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования не позволяет приравнять деятельность комиссии к деятельности органа местного самоуправления. Апеллянт отмечает, что городская транспортная комиссия не является муниципальным учреждением, унитарным предприятием и не обладает правами юридического лица, в связи с чем указанная комиссия не относится к категории организаций, подведомственных органам местного самоуправления. Целью работы городской транспортной комиссии является выработка рекомендаций по вопросам, связанным с реализацией полномочий органа местного самоуправления, а не реализация указанных полномочий.

Апеллянт также отмечает, что судом не дана оценка факту отсутствия или наличия нарушения прав и законных интересов предпринимателя в результате оспариваемого бездействия Администрации.

Предприниматель представила в материалы дела отзыв, в котором выражает несогласие с доводами апелляционной жалобы, просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Отзыв приобщен к материалам дела в порядке, предусмотренном статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

На основании части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и принимая во внимание разъяснения, изложенные в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", суд проверяет судебный акт в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 АПК РФ. Возражений относительно пересмотра судебного акта только в пределах доводов апелляционных жалоб (в части удовлетворения заявленных требований) не заявлено.

Как следует из материалов дела и установлено арбитражным судом первой инстанции, основным видом деятельности ИП Юзефович М.В. являются, согласно сведениям из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, регулярные перевозки пассажиров прочим сухопутным транспортом в городском и пригородном сообщении.

Предпринимателю выдана лицензия АК 56-000401 от 24.05.2019, дающая право на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автобусами лицензиата на основании договора перевозки пассажира или договора фрахтования транспортного средства (коммерческие перевозки) (т.д. 1, л.д. 17).

Согласно свидетельствам серии 56 N N 000047, 000232, 000265, 000274 Предприниматель осуществляет перевозки по маршруту регулярных перевозок N 56 "пос. Ростоши-ж/д вокзал" с 24.06.2016 по 30.06.2023 (т.д. 1, л.д. 18- 21).

15.09.2022 года ИП Юзефович М.В. обратилась в Администрацию г. Оренбурга с запросом о предоставлении информации о деятельности органа местного самоуправления, а именно: сводного отчета об оценке регулирующего воздействия, составленного разработчиком по результатам проведения публичных консультаций по проекту нормативно-правового акта - постановления администрации г. Оренбурга "Об установлении муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Оренбурга" (срок проведения публичных консультаций: 03.03.2022-01.04.2022), заключения уполномоченного органа об оценке регулирующего воздействия, составленного по результатам проведения публичных консультаций по вышеуказанному проекту нормативно-правового акта и протоколов всех заседаний городской транспортной комиссии за период 2020-2022 гг. (т.д. 1, л.д. 14).

Письмом от 10.10.2022 N 01-43/2377 Администрацией отказано в предоставлении вышеуказанной информации с указанием на то, что запрашиваемая информация не относится к информации о деятельности органа местного самоуправления, поскольку к такой информации относятся муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления (т.д. 1, л.д. 15-16).

Не согласившись с данным отказом, полагая, что непредоставление информации является незаконным бездействием Администрации, Предприниматель обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования частично, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии оснований для признания оспариваемого бездействия Администрации незаконным.

Оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность по доказыванию обоснованности решений или действий государственного органа и их соответствия закону и иному нормативному правовому акту возлагается на соответствующий орган.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 АПК РФ, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Из взаимосвязанного анализа положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. На наличие указанных обстоятельств при оценке ненормативных актов, действий (бездействия) обращено внимание в пунктах 1, 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", вынесенных при разрешении публично-правовых споров постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее также - ВАС РФ) от 01.02.2010 N 13065/10, от 17.03.2011 N 14044/10.

Из пункта 1 статьи 1 от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Закон N 8-ФЗ) следует, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления представляет собой информацию (в том числе документированную), созданную в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее - подведомственные организации), либо поступившую в указанные органы и организации.

К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу предоставляется в виде ответа на запрос, в котором содержится или к которому прилагается запрашиваемая информация, либо в котором в соответствии со статьей 20 настоящего Федерального закона содержится мотивированный отказ в предоставлении указанной информации (часть 1 статьи 19 Закон N 8-ФЗ).

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится, в том числе, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального, городского округа.

Согласно части 1 статьи 8 Устава муниципального образования город Оренбург, принятого решением Оренбургского городского Совета от 28.04.2015 N 1015 (далее - Устав), вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения города Оренбурга, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления города Оренбурга самостоятельно.

К вопросам местного значения муниципального образования город Оренбург относится, в том числе вопрос создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа (часть 2 статьи 8 Устава).

Согласно части 1 статьи 34 Устава Администрация города Оренбурга является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования город Оренбург, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Оренбурга федеральными законами и законами Оренбургской области.

Частью 5 статьи 35 Устава предусмотрено, что в области строительства, транспорта, использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности Администрация города Оренбурга осуществляет полномочия по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования город Оренбург, в том числе:

- установление, изменение, отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок;

- изменение вида регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок;

- утверждение порядка установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, в том числе порядка рассмотрения заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, участников договора простого товарищества об установлении, изменении либо отмене данных маршрутов, а также основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов, в соответствии с действующим законодательством;

- установление требований к осуществлению перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам в соответствии с действующим законодательством;

- определение порядка подготовки документов планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в соответствии с действующим законодательством;

- утверждение документов планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок;

- ведение реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок;

- прекращение или приостановление действия свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

- обращение в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством и законодательством Оренбургской области;

- организация проведения открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам;

- осуществление полномочий органа регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа по межмуниципальным садоводческим маршрутам в случае наделения законом Оренбургской области органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Оренбургской области по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом.

В соответствии с пунктом 1 части 20 статьи 35 Устава, к иным полномочиям Администрации города Оренбурга относится, в том числе разработка проектов муниципальных нормативных правовых актов, внесение на рассмотрение и утверждение Оренбургского городского Совета проектов решений Оренбургского городского Совета.

Постановлением администрации города Оренбурга от 05.06.2017 N 2168-п "О городской транспортной комиссии", в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", статьей 16 Закона N 131-ФЗ статьей 8 Закона Оренбургской области от 21.02.1996 "Об организации местного самоуправления в Оренбургской области", статьей 8 Закона Оренбургской области от 09.03.2016 N 3801/1039-V-ОЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Оренбургской области", статьями 8, 33, 35 Устава муниципального образования "город Оренбург", принятого решением Оренбургского городского Совета от 28.04.2015 N 1015 утверждены Положение о городской транспортной комиссии и ее состав.

Согласно пунктам 1.1, 6.2, 6.4 Положения городская транспортная комиссия (далее - Комиссия) является совещательным (консультативным) органом при администрации города Оренбурга, созданным в целях выработки рекомендаций и урегулирования вопросов, связанных с реализацией полномочий администрации города Оренбурга по созданию условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Решения комиссии оформляются протоколом, подписанным председателем Комиссии и секретарем и не позднее пяти рабочих дней после заседания направляются секретарем Комиссии в отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации города Оренбурга, к полномочиям (функциям) которых отнесена реализация вопросов, рассмотренных Комиссией, и Главе города Оренбурга для принятия решений по рассматриваемым вопросам

Пунктом 5.3. Положения предусмотрено, что документы, образующиеся по результатам деятельности Комиссии, хранятся в Управлении пассажирского транспорта администрации города Оренбурга в соответствии с номенклатурой дел.

Согласно пункту 1.1. Положения об управлении пассажирского транспорта администрации города Оренбурга, утвержденного решением Оренбургского городского Совета от 25.04.2011 N 144 (далее - Положение N 144), Управление пассажирского транспорта администрации города Оренбурга (далее - Управление) является отраслевым (функциональным) органом администрации города Оренбурга и находится в непосредственном подчинении первого заместителя Главы города Оренбурга.

В соответствии с пунктом 2.20 Положения N 144, Управление от имени администрации города Оренбурга осуществляет полномочия по организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования "город Оренбург", создает условия для предоставления транспортных услуг населению и обладает следующими полномочиями (функциями) по организации работу городской транспортной комиссии.

Как было указано выше и следует из материалов дела, основным видом деятельности предпринимателя Юзефович М.В. является деятельность по осуществлению регулярных перевозок пассажиров прочим сухопутным транспортом в городском и пригородном сообщении, что подтверждается сведениями из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.

Указанный вид деятельности осуществляется предпринимателем на основании лицензии АК 56-000401 от 24.05.2019 на право осуществления деятельности по перевозкам пассажиров автобусами лицензиата на основании договора перевозки пассажира или договора фрахтования транспортного средства (коммерческие перевозки).

Согласно свидетельствам серии 56 N N 000047, 000232, 000265, 000274 Предприниматель осуществляет перевозки по маршруту регулярных перевозок N 56 "пос. Ростоши-ж/д вокзал" с 24.06.2016 по 30.06.2023.

15.09.2022 предприниматель обратилась в Администрацию г. Оренбурга с запросом о предоставлении информации о деятельности органа местного самоуправления, а именно сводного отчета об оценке регулирующего воздействия, составленного разработчиком по результатам проведения публичных консультаций по проекту нормативно-правового акта - постановления администрации г. Оренбурга "Об установлении муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Оренбурга" (срок проведения публичных консультаций: 03.03.2022-01.04.2022), заключения уполномоченного органа об оценке регулирующего воздействия, составленного по результатам проведения публичных консультаций по вышеуказанному проекту нормативно-правового акта и протоколов всех заседаний городской транспортной комиссии за период 2020-2022 гг.

Между тем, Администрация в выдаче предпринимателю указанной информации отказала, сославшись на то, что запрашиваемая информация в силу пункта 1 статьи 1 Закона N 8-ФЗ не относится к информации о деятельности государственных органом и органов местного самоуправления, в связи с чем правовые основания для ее предоставления отсутствуют.

Однако проанализировав вышеприведенные положения действующего законодательства, суд первой инстанции обоснованно указал, что представленный ИП Юзефович М.В. протокол заседания городской транспортной комиссии от 04.10.2019 содержит повестку с вопросами, касающимися организации транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования "город Оренбург", а также фиксирует решение членов городской транспортной комиссии по каждому вопросу.

Таким образом, исходя из содержания протокола транспортной комиссии от 04.10.2019, с учетом характера вопросов, по которым комиссией приняты решения, оформленные указанным протоколом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что протоколы транспортной комиссии по смыслу вышеуказанных норм законодательства относятся к информации о деятельности органа местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Вместе с тем, в рассматриваемом случае Администрация не представила доказательств, что указанные протоколы заседаний городской транспортной комиссии за период 2020-2022 годов содержат информацию ограниченного доступа, в связи с чем, в силу пункта 4 части 1 Закона N 8-ФЗ, они не подлежат предоставлению.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах, судом первой инстанции правомерно удовлетворены требования заявителя в части признания незаконным бездействия Администрации, выразившегося в непредоставлении по запросу предпринимателя протоколов заседаний городской транспортной комиссии за период 2020-2022 годов, а также в части обязания Администрации представить по запросу предпринимателя от 15.09.2022 протоколы заседаний городской транспортной комиссии за период 2020-2022 годов.

Приведенные заявителем в апелляционной жалобе доводы судом апелляционной инстанции исследованы и признаны подлежащими отклонению, поскольку они не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции при рассмотрении спора норм материального права. По существу, доводы апелляционной жалобы выражают несогласие заявителя жалобы с выводами суда первой инстанции.

Учитывая установленные по делу обстоятельства, приведенные выше нормы, апелляционный суд приходит к выводу о том, что судом первой инстанции правильно применены нормы материального и процессуального права, установлены все фактические обстоятельства по делу и дана оценка представленными в дело доказательствам.

С учетом изложенного оснований для отмены решения в обжалуемой части и удовлетворения жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в любом случае на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о распределении расходов по оплате государственной пошлины не рассматривается, поскольку в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 20.04.2023 по делу N А47-16194/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Оренбурга - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

П.Н. Киреев

Судьи

Е.В. Бояршинова Н.Г. Плаксина