Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 6 июля 2023 г. N 21АП-1097/23 по делу N А83-8554/2022

06 июля 2023 г.

Дело N А83-8554/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 29 июня 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 июля 2023 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Приваловой А.В.,

судей Градовой О.Г.,

Ольшанской Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ивановой И.Д.,

при участии в судебном заседании:

временно исполняющей обязанности директора общества с ограниченной ответственностью "КМК" - Бурцевой А.В., приказ от 27.06.2023 N 16, личность подтверждена паспортом гражданина Российской Федерации;

старшего прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры города Севастополя - Махиня В.В., действующей на основании доверенности от 24.05.2023 N 8-15-2023;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "КМК" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 08 февраля 2023 года по делу N А83-8554/2022, принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "КМК" к Прокуратуре города Евпатории, Прокуратуре Республики Крым, при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Министерства жилищной политики и государственного строительного надзора Республики Крым о признании незаконными действий,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "КМК" (далее - заявитель, общество, ООО "КМК") обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к прокуратуре города Евпатории о признании незаконными действий по проведению проверки 06.10.2021 в отношении общества.

Спор разрешен судом при участии в деле Прокуратуры Республики Крым, Министерства жилищной политики и государственного строительного надзора Республики Крым.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 08.02.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и нормам материального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования. В обоснование доводов апелляционной жалобы апеллянт указывает на неверное применение судом положений статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", судом не принято во внимание, что прокурором не соблюдены требования пункта 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, решение о проведении проверки не позднее дня проверки обществу не вручено, проверка проведена без участия общества, какие-либо документы у общества не запрашивались, чем нарушены права общества на участие в проверке, предоставлении доказательств.

В отзыве на апелляционную жалобу Прокуратура Республики Крым не согласилась с приведенными в ней доводами, полагая их несостоятельными, а принятое по делу решение законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

В судебном заседании представитель общества поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе, просил решение отменить, заявленные требования удовлетворить. Прокурор, напротив, возражал против доводов апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве, просил судебное решение оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного разбирательства уведомлены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о времени и месте судебного заседания арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети "Интернет" по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В соответствии с частями 3, 5 статьи 156 и частью 1 статьи 266 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

В порядке положений статьей 66, части 1 и абзаца 2 части 2 статьи 268 АПК РФ апелляционный суд приобщил к материалам дела дополнительные доказательства, с целью выяснения обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора, без исследования и оценки которых спор не может быть признан разрешенным с установлением всех фактических обстоятельства дела.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, приведенные в апелляционной жалобе и в возражениях на нее, заслушав пояснения представителей, оценив представленные в дело доказательства, апелляционная инстанция усматривает основания для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судом, на основании поручения Прокуратуры Республики Крым от 21.09.2021, информации Министерства жилищной политики и государственного строительного надзора Республики Крым от 04.08.2021, заместителем прокурора города Евпатории принято решение от 05.10.2021 N Рп-20350007-185-21-20350007 о проведении проверки в отношении общества с ограниченной ответственностью "КМК" с целью оценки полноты и своевременности исполнения требований Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации, а также изданных в их развитие иных нормативных правовых актов.

В решении установлен срок проведения проверки с 06.10.2021 по 04.11.2021, определено уполномоченное должностное лицо на ее проведение, указано на необходимость доведения решения до сведения руководителя проверяемого лица.

Копия решения о проведении проверки направлена обществу "КМК" почтой 06.10.2021 (принято в отделении почтовой связи в 13:17) на его юридический адрес: г. Томск, пр. Ленина, д.82-А.

В этот же день 06.10.2021 прокуратурой города Евпатории при участии специалиста Министерства жилищной политики и государственного строительного надзора Республики Крым произведен осмотр объектов капитального строительства с кадастровыми номерами 90:18:010111:115, 90:18:010111:106, 90:18:010111:112, расположенных на земельном участке с кадастровым номером 90:18:010111:290 по адресу: г. Евпатория, пр-т Ленина, 29, по результатам которого составлена справка с фотофиксацией и установлено, что обществом осуществляется реконструкция объектов без разрешительных документов, дающих право на осуществление строительных работ.

На основании полученных материалов прокурорской проверки Министерство жилищной политики и государственного строительного надзора Республики Крым в отношении ООО "КМК" составило протокол об административном правонарушении от 13.10.2022 N 297 по признакам административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Полагая, что действия прокуратуры города Евпатории по проведению проверки 06.10.2021 противоречат закону и нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии закону оспариваемых действий, соблюдении прокурором установленного законом порядка проведения проверки и отсутствии существенных нарушений прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права, и исходит из следующего.

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров регламентированы положениями Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре).

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Реализуя свои полномочия, прокурор имеет право проводить проверки, что является формой реализации полномочий прокурора как должностного лица, имеющих целью осуществление надзора за соблюдением законов, устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

В силу пункта 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки (пункт 3 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней.

В силу пункта 15 статьи 21 Закона о прокуратуре действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверок исполнения законов, могут быть обжалованы в установленном законом порядке.

В рассматриваемом случае, общество обжаловало действия прокурора по проведению проверки 06.10.2021 ввиду допущенного нарушения порядка ее проведения, установленного статьей 21 Закона о прокуратуре, без уведомления общества о проведении проверки, вследствие чего общество не смогло реализовать право на участие в проведении проверки, представить свои доказательства и объяснения для объективного выяснения всех обстоятельств.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце втором пункта 19 постановления от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснил, что несоблюдение установленного порядка принятия решения, совершения оспариваемого действия может служить основанием для вывода об их незаконности, если допущенные нарушения являются существенными для административного истца (заявителя) и влияют на исход дела.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Из положений пунктов 1 и 2 статьи 1, статей 4, 21 и 22 Закона о прокуратуре во взаимосвязи с положениями его статей 23 - 25.1 следует, что проведение прокурорской проверки призвано устранить неопределенность в отношении имеющихся у органов прокуратуры конкретных сведений, указывающих на наличие в деятельности организации признаков нарушений законов, и вынести по ее итогам - в случае подтверждения наличия соответствующих нарушений - акт прокурорского реагирования в виде протеста, представления, постановления или предостережения о недопустимости нарушения закона.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 17.02.2015 N 2-П разъяснил, что результат прокурорской проверки, связанный с выявлением в деятельности организации нарушений законов, подлежит оформлению в виде того или иного акта прокурорского реагирования и доведению до сведения проверяемой организации, что согласуется с пунктом 4 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", гарантирующим ознакомление гражданина с материалами проверок, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Отсутствие в названном Федеральном законе прямого указания на необходимость оформления в виде отдельного акта результатов прокурорской проверки, не выявившей нарушений законов, не освобождает прокурора от необходимости принятия по ее итогам соответствующего решения с доведением его до сведения проверяемой некоммерческой организации, поскольку без принятия такого решения прокурорская проверка в формально-юридическом смысле не могла бы считаться завершенной, что позволяло бы прокурору - вопреки целям осуществления прокурорского надзора - использовать предоставленные ему властные полномочия в отношении организации неопределенно длительный срок.

В данном случае акт проверки прокуратурой города Евпатории не составлялся, представление не выносилось, иные меры прокурорского реагирования не принимались, материалы прокурорской проверки в соответствии со статьями 28.1, 23.56 КоАП РФ были направлены для рассмотрения по компетенции в Министерство жилищной политики и государственного строительного надзора Республики Крым, которым в отношении общества был составлен протокол об административном правонарушении по признакам совершения правонарушения по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, итоговое рассмотрение которого, как пояснил представитель общества, до настоящего времени не состоялось.

Выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемыми действиями по проведению проверки права общества не нарушены, ошибочны. Не смотря на отсутствие актов прокурорского реагирования, по результатам проведенной прокурором проверки составлена справка, в которой сделаны выводы о наличии со стороны общества нарушений градостроительного законодательства, что влечет для заявителя негативные правовые последствия, порождает для него правовую неопределенность, позволяя ссылаться на данный факт как на установленный, указывающий на наличие в деятельности организации признаков нарушений закона.

Доводы прокурора, с которыми согласился суд первой инстанции, о том, что процедура проведения проверки прокуратурой города Евпатории не нарушена, так как обществу было направлено решение о проведении проверки, суд апелляционной инстанций находит необоснованными, противоречащими установленным обстоятельствам и нормам права.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 17.02.2015 N 2-П, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой некоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1).

Приведенные положения имеют универсальный характер и распространяются как в отношении проверок некоммерческих, так и коммерческих организаций. Равным образом их применение не зависит и от состава проверяющих (являлась ли проверка совместной либо нет).

Способ доведения принятого прокурором (его заместителем) решения о проведении проверки (вручение, направление факсом или почтой) до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) Законом о прокуратуре не установлен, однако предусмотрен срок - не позднее дня начала проверки (пункт 3 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Из материалов дела следует, что решение заместителя прокурора г. Евпатории о проведении проверки от 05.10.2021 N Рп-20350007-185-21-20350007 было направлено обществу посредством почтовой связи 06.10.2021 в 13:17 и получено последним только 12.11.2021 (трек-номер отправления 29740656194115), что не отрицается сторонами. Иными способами извещения прокуратура города Евпатории не воспользовалась.

Следовательно, общество не было уведомлено о предстоящей проверке, о ее цели, основаниях и предмете; в материалах дела отсутствуют доказательства надлежащего извещения общества в соответствии пунктом 3 статьи 21 Закона о прокуратуре о принятом заместителем прокурора города Евпатории решении от 05.10.2021 о проведении в отношении общества в период с 06.10.2021 по 04.11.2021 проверки соблюдения требований земельного и градостроительного законодательства.

Представленный в материалы дела рапорт помощника прокурора города Евпатории, проводившего проверку, в котором указано, что по прибытии на объект проверки о проведении проверки им было в устном порядке сообщено представителю охранной организации, который в телефонном режиме сообщил обществу о проверке, таким доказательствами не является, поскольку личность и полномочия этого представителя охранной организации прокурором не установлены, доказательств того, что данное лицо является работником общества или его уполномоченным представителем прокурором в материалы дела не представлено, сведения о вручении (доведения до сведения) обществу решения в день проведения проверки в материалах дела отсутствуют и суду не представлены.

Вопреки выводам суда первой инстанции, направление в адрес общества почтой решения о проведении проверки непосредственно в день ее проведения, учитывая территориальную удаленность места нахождения общества от проверяемого объекта, не отвечает критериям надлежащего уведомления лица о дате и месте проведения проверочных мероприятий.

Данные выводы апелляционного суда соответствуют правовой позиции, изложенной в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 03.07.2017 N 11- АД17-32, постановлениях Арбитражного суда Центрального округа от 30.05.2019 по делу N А83-22727/2017, от 10.08.2018 по делу N А84-4485/2017.

Таким образом, прокурором не соблюдены требования пункта 3 статьи 21 Закона о прокуратуре, что свидетельствует о существенном нарушении прав заявителя и влечет за собой признание итогов такой проверки незаконными.

Руководствуясь приведенными правовыми нормами, а также разъяснениями, содержащимися в вышеназванном постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, апелляционный суд отмечает, что законодательство Российской Федерации предусматривает возможность принятия мер прокурорского реагирования без проведения проверки в исключительных случаях, предусмотренных законом. В иных же случаях необходимо неукоснительное исполнение требований законодательства Российской Федерации в части процедуры проведения проверочных мероприятий в целях соблюдения законных прав и интересов лица, в отношении которого принимаются меры прокурорского реагирования, недопущения негативных последствий, связанных с применением данных мер.

Исключительность обстоятельств, исходя из всех вышеприведенных правовых положений, следует из необходимости принятия прокурором таких мер прокурорского реагирования, от срочности которых напрямую зависит предотвращение фактов нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина.

Указанный правовой подход изложен в определении Верховного Суда Российской Федерации от 06.08.2019 N 309-ЭС19-12321.

Между тем, в рассматриваемом случае обстоятельств, позволяющих отнести их к категории исключительных, требующих экстренного реагирования, которые могли бы быть признаны легитимными без соблюдения установленной законом процедуры, судом при разрешении настоящего спора не установлено, прокурор на наличие таких обстоятельств не ссылался.

Учитывая вышеизложенное, суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу ООО "КМК" подлежащей удовлетворению, решение суда подлежащим отмене, с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении требования общества.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины подлежат взысканию с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации в соответствии с положениями статей 165, 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 52 Закона о прокуратуре, а также разъяснениями, изложенными в пункте 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе". При этом указание в резолютивной части судебного акта государственного органа, через который будет исполняться судебный акт, влияет лишь на порядок его исполнения, не нарушая его права (определение Верховного Суда Российской Федерации от 28.11.2017 N 303-КГ17-17558).

Руководствуясь статьями 110, 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктами 1, 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 08 февраля 2023 года по делу N А83-8554/2022 отменить.

Заявление общества с ограниченной ответственностью "КМК" удовлетворить.

Признать незаконными действия Прокуратуры города Евпатории по проведению проверки 06.10.2021 в отношении общества с ограниченной ответственностью "КМК".

Взыскать с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской Федерации в пользу общества с ограниченной ответственностью "КМК" судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 500 (четыре тысячи пятьсот) руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины за подачу в арбитражный суд заявления и апелляционной жалобы.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

О.Г. Градова