Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 11 июля 2023 г. N 04АП-3145/23 по делу N А19-26574/2022

г. Чита

11 июля 2023 г.

Дело N А19-26574/2022

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ломако Н.В.,

рассмотрев апелляционную жалобу Министерства транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области на определение Арбитражного суда Иркутской области от 13 июня 2023 года по делу N А19-26574/2022 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Картур" (ИНН 3849052100, ОГРН 1153850010885), общества с ограниченной ответственностью "ДК АВТО" (ИНН 3812094569, ОГРН 1073812002395), общества с ограниченной ответственностью "Полина" (ИНН 3811042695, ОГРН 1153850029519) к Министерству транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области (ИНН38082773847, ОГРН 1213800010412) о признании незаконным решения N36/НГ/2020 от 11.02.2020, без вызова сторон,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Картур", общество с ограниченной ответственностью "ДК АВТО", общество с ограниченной ответственностью "Полина" обратились в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Министерству транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области о признании незаконным решения N 36/НГ/2020 от 11.02.2020 об изменении вида регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Определением Арбитражного суда Иркутской области от 13 июня 2023 года дело N А19-26574/2022 передано по подсудности в Иркутский областной суд.

Не согласившись с определением суда первой инстанции, министерство обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить определение Арбитражного суда Иркутской области от 13 июня 2023 года по делу N А19-27264/2021, направить дело на рассмотрение в Арбитражный суд Иркутской области.

В обоснование апелляционной жалобы министерство указало на неверную квалификацию судом первой инстанции оспариваемого решения как нормативного правового акта. По мнению апеллянта, решение N 36/НГ/2020 не обладает признаками нормативности, так как принято в отношении конкретных межмуниципальных маршрутов, а, следовательно, и в отношении конкретных перевозчиков, то есть однократно регулирует правоотношения, рассчитанные на определенный круг лиц (на определенных перевозчиков); факт публикации решения на официальном сайте министерства в разделе "Нормативные документы" не подтверждает его нормативность, а вызван публичностью деятельности министерства и тем, что решение принято в отношении более чем 187 межмуниципальных маршрутов.

В материалы дела письменные отзывы относительно доводов апелляционной жалобы не поступали.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, пришел к следующему.

Согласно материалам дела Министерством жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области 11 февраля 2020 года принято решение N 36/НГ/2020 об изменении вида регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным маршрутам указанных перевозок.

Судом первой инстанции из преамбулы названного решения установлено, что указанный акт принят во исполнение пункта 2 Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным маршрутам в Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 22 ноября 2016 года N 753-пп. Преамбула также содержит ссылку на статью 18 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", пункт 1 статьи 4 Закона Иркутской области от 28 декабря 2015 года N145-03 "Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области".

Суд первой инстанции, указывая на то, что оспариваемое решение издано в соответствии с Федеральным законом N 220-ФЗ, Документом планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным маршрутам в Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 22 ноября 2016 года N 753-пп, Порядком внесения сведений об изменении вида регулярных перевозок в реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области, утвержденного приказом министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 28 июня 2016 года N 65-мпр, пришел к выводу, что решение является нормативным правовым актом органа исполнительной власти Иркутской области.

По мнению суда первой инстанции, оспариваемое решение министерства обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт: является письменным официальным документом, принятым в определенной форме правотворческим органом в пределах компетенции и направлен на урегулирование общественных отношений обязательных для неопределенного круга лиц, направлен на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При этом суд указал на то, что в приложении N 1 к решению поименованы межмуниципальные маршруты (а не перевозчики), что создает правовые последствия, в том числе, и для неопределенного числа потенциальных пассажиров таких маршрутов. Также суд отметил, что оспариваемое решение, согласно сведениям с официального сайта Министерства транспорта и дорожного хозяйства Иркутской области, размещено в разделе "Нормативные документы".

Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с выводом суда первой инстанции, руководствуется следующим.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному круг лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (Постановление от 17 ноября 1997 года N 17-П).

В соответствии с пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление N 50) признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В силу абзацев второго, третьего и четвертого пункта 2 Постановления N 50 признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 12 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ) в редакции, действующий в рассматриваемый период, порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок устанавливается в отношении межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Межмуниципальный маршрут регулярных перевозок считается установленным или измененным соответственно со дня включения, предусмотренных пунктами 1 - 11 части 1 статьи 26 данного федерального закона сведений о данных маршрутах в реестры соответствующих маршрутов регулярных перевозок, со дня изменения предусмотренных пунктами 3 - 11 части 1 статьи 26 названного федерального закона сведений о данных маршрутах в этих реестрах.

Пунктом 8 части 1 статьи 26 Федерального закона N 220-ФЗ установлено, что в реестры маршрутов регулярных перевозок должны быть включены сведения о виде регулярных перевозок.

Видами регулярных перевозок являются регулярные перевозки по регулируемым тарифам и регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам (пункт 16 статьи 3).

Следовательно, изменение вида регулярных перевозок является изменением маршрута регулярных перевозок.

Статьей 18 Федерального закона N 220-ФЗ предусмотрено правовое регулирование на случай изменения одного из параметров маршрута регулярных перевозок - вида регулярных перевозок.

Так, согласно названной статье изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок (часть 1).

Согласно пункту 27 части 1 статьи 3 Федерального закона N 220-ФЗ документ планирования регулярных перевозок это нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с названным федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

Руководствуясь изложенным правовым регулированием, принимая во внимание, что оспариваемым решением Министерства жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области от 11 февраля 2020 года N 36/НГ/2020 принято решение об изменении вида регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом с вида регулярных перевозок "по регулируемым тарифам" на вид регулируемых перевозок "по нерегулируемым тарифам" по 187 межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, апелляционный суд приходит к выводу, что министерством принято решение об изменении маршрутов регулярных перевозок и, следовательно, об изменении нормативного правового акта Иркутской области, которым были установлены межмуниципальные маршруты регулярных перевозок.

Оспариваемое решение предусматривает внесения сведений об изменении вида регулярных перевозок межмуниципальных маршрутов в Реестр межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным маршрутам в Иркутской области.

Решение принято Министерством жилищной политики, энергетики и транспорта Иркутской области, то есть уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, и опубликовано на его официальном сайте в разделе "Нормативные документы".

Оспариваемое решение изменяет ранее установленный правовой режим конкретных объектов публичного права - регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по межмуниципальным маршрутам в Иркутской области, следовательно, являться обязательным для неопределенного круга лиц и рассчитано на многократное применение.

С учетом изложенного, апелляционный суд отклоняет доводы апелляционной жалобы, как основанные на ошибочном толковании норм права, полагая обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение является нормативным правовым актом.

Учитывая правильность вывода суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение является нормативным правовым актом, судом первой инстанции обоснованно указано на то, что заявленные в настоящем деле требования выходят за пределы компетенции арбитражного суда исходя из положений пункта 1.1 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым арбитражные суды, за исключением Суда по интеллектуальным правам, не рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов.

Таким образом, учитывая предмет заявленного требования, который в силу норм части 4 статьи 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не относится к компетенции Суда по интеллектуальным правам, у суда первой инстанции не имелось правовых оснований для рассмотрения по существу настоящего спора, относящегося к компетенции суда общей юрисдикции. При этом апелляционный суд отмечает, что доказательства обращения заявителей в установленном порядке с аналогичным заявлением в суд общей юрисдикции, и возвращения такого заявления в материалах дела отсутствуют.

На основании изложенного апелляционный суд считает правомерным вывод суда первой инстанции о том, что в силу части 4 статьи 39 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2019 N 26 "О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с введением в действие Федерального закона от 28 ноября 2018 года N 451-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", дело N А19-26574/2022 подлежит передаче в Иркутский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения определения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Пунктом 6 постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2020 N 12 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что по смыслу положений, содержащихся в части 5 статьи 39, части 7 статьи 46, части 4 статьи 50, части 3.1 статьи 51, части 7 статьи 130 АПК РФ, во взаимосвязи с частями 3, 5 статьи 188 АПК РФ обжалование в арбитражный суд кассационной инстанции постановлений арбитражного суда апелляционной инстанции, принятых по результатам рассмотрения жалоб на определения суда первой инстанции, поименованных в данных статьях АПК РФ, законом не предусмотрено.

При этом следует иметь в виду, что в отношении указанных определений могут быть заявлены возражения при обжаловании судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, в арбитражном суде апелляционной инстанции, арбитражном суде кассационной инстанции, при обжаловании судебного акта, пересмотре дела в Верховном Суде Российской Федерации.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет".

По ходатайству указанных лиц копии постановления на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Руководствуясь статьей 39, статьями 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четвертый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Иркутской области от 13 июня 2023 года по делу N А19-26574/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и самостоятельному обжалованию не подлежит.

Председательствующий судья

Н. В. Ломако