Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 сентября 2023 г. N 13АП-22819/23 по делу N А56-129773/2022

г. Санкт-Петербург

14 сентября 2023 г.

Дело N А56-129773/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 06 сентября 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 сентября 2023 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Полубехиной Н.С.

судей Нестерова С.А., Черемошкиной В.В.

при ведении протокола судебного заседания: Кобзевой А.Г.

при участии: согласно протоколу судебного заседания от 06.09.2023,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-22819/2023) общества с ограниченной ответственностью "ЕС" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.06.2023 по делу N А56-129773/2022, принятое по иску (заявлению) общества с ограниченной ответственностью "ЕС" к Комитету по градостроительству и архитектуре о признании незаконным отказа

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "ЕС" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным решения Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга (далее - Комитет) об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 78:37:1712601:9 на вид "магазины" с общей площадью объектов капитального строительства на указанном земельном участке свыше 300 кв.м., выраженного в распоряжении от 28.10.2022 N 1-20-52 "Об отказе в предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования (УРВИ) земельного участка"; обязании Комитет в десятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу принять решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка площадью 1463 кв.м., с кадастровым номером 78:37:1712601:9 по адресу: Санкт-Петербург, город Колпино, Понтонная улица, дом 14, литера А и объектов капитального строительства на указанном земельном участке "магазины" (код 4.4.) общей площадью объектов капитального строительства свыше 300 кв.м. и направить принятое решение в адрес ООО "ЕС".

Решением от 13.06.2023 в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с решением, Общество обратилось с апелляционной жалобой об его отмене, указав на неполное исследование судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и не согласившись с оценкой доказательств, данной судом в решении.

В судебном заседании представитель Общества доводы апелляционной жалобы поддержал, представитель Комитета против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по основаниям, изложенным в отзыве.

Законность и обоснованность решения проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом в решении и подтверждается материалами дела, ООО "ЕС" является собственником земельного участка категории земель - земли населенных пунктов с кадастровым номером 78:37:1712601:9, площадью 1463 кв.м., местоположение: Санкт-Петербург, город Колпино, Понтонная улица, дом 14, литер А, видом разрешенного использования: для индивидуальной жилой застройки (далее - участок), что подтверждается выпиской ЕГРН об объекте недвижимости от 13.12.2022.

На участке расположено здание - жилой дом 1967 года постройки с кадастровым номером 78:37:1712601:1022, площадью 48,5 кв.м, также принадлежащее Обществу на праве собственности, что подтверждается выпиской ЕГРН об объекте недвижимости от 14.12.2022.

15 марта 2022 ООО "ЕС" как собственник земельного участка обратилось в Комиссию по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и/или объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 78:37:1712601:1022.

В качестве испрашиваемого вида условно разрешенного использования земельного участка заявлен вид "магазины, общей площадью свыше 300 кв.м".

Изменение основного вида на условно разрешенный вид использования земельного участка было обосновано нахождением на участке непригодного для проживания деревянного ветхого жилого дома, 1967 года постройки; а также желанием собственника земельного участка возвести одноэтажный магазин проектной площадью 476 кв.м. Основания для получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства в полном объеме изложены ООО "ЕС" в пояснительной записке, приложенной к заявлению от 15.03.2022.

На заседании Городской комиссии по землепользованию и застройке от 22.04.2022 принято решение о возвращении указанного заявления в связи с отсутствием материалов, необходимых для принятия решения.

Повторно решением указанной комиссии документы возвращены заявителю письмом Комитета по градостроительству и архитектуре от 06.07.2022 N 01-47-2-23611/22.

После устранения всех замечаний ООО "ЕС" вновь обратилось с заявлением на получение разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства с приложением обоснования в пояснительной записке.

Распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре от 28.10.2022 N 1-20-52 "Об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка" ООО "ЕС" отказано в предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования "магазины" (код 4.4) земельного участка с кадастровым номером 78:37:1712601:9.

Считая отказ Комитета незаконным, нарушающим права и законные интересы заявителя, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением в порядке гл. 24 АПК РФ.

Исследовав материалы дела и обсудив доводы жалобы, апелляционный суд признал жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По сведениям из РГИС, функциональная зона Генерального плана земельного участка - подвид 1ЖД, территориальная зона ПЗЗ - код Т1Ж2-2.

Из ответа Комитета от 28.04.2022 N 01-47-2-14267/22 следует, что заявление Общества было рассмотрено на заседании Городской комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга 22.04.2022, и по результатам принято решение рекомендовать Комитету вернуть заявление в связи с отсутствием материалов, необходимых для принятия решения.

В письме указано на отсутствие в Пояснительной записке показателя площади покрытий, позволяющей оценить соблюдение требований пункта 1.2.2 Приложения 7 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", согласно которому площадь объекта с условно-разрешенными видами использования, включая относящиеся к нему объекты (озеленение, места для стоянки (размещения) индивидуального автотранспорта и иные) не должна превышать 50% площади земельного участка. Также отражено, что показатель площади озеленения в Пояснительной записке не соответствует площади озеленения, отображенной на схеме. Кроме того отмечено отсутствие документа, удостоверяющего личность представителя Общества.

Письмом Комитета от 06.07.2022 N 01-47-2-23611/22 после рассмотрения повторного заявления Общества на заседании Городской комиссии 01.07.2022 сообщено решении Комиссии о возврате заявления в связи с отсутствием материалов, необходимых для принятия решения, а именно, указано, что показатель площади озеленения в границах земельного участка меньше минимальной площади озеленения земельного участка, а показатель площади автопарковки на 8 м/м меньше нормативной площади парковочных мест.

В период с 14.09.2022 по 11.10.2022 были назначены общественные обсуждения по проекту, что подтверждается представленной в материалы дела копией Оповещения о начале общественных обсуждений, организованных Комиссией по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга, в Оповещении указан адрес в сети Интернет, на котором размещена экспозиция проекта, порядок ознакомления с ней в случае отсутствия доступа в Интернет и порядок представления замечаний по проекту.

Решением Городской комиссии по землепользованию и застройке от 21.10.2022 в предоставлении разрешения отказано. В обоснование указано, что принята к сведению информация КГА о нецелесообразности предоставления разрешения на УРВИ в связи с поступившими в рамках общественных обсуждений по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга предложения администрации Колпинского района Санкт-Петербурга об установлении в отношении рассматриваемой территории функциональной зоны "Ж2" - зоны застройки малоэтажными жилыми домами (до 4-х этажей, включая мансардный).

По результатам проведения общественных обсуждений составлено заключение от 07.10.2022, в котором отражено, что общественные обсуждения состоялись, от их участников предложений и замечаний не поступило.

Об отказе Городской комиссии 21.10.2022 от предоставления разрешения на изменение УРВИ земельного участка Общество уведомлено письмом Комитета от 24.10.2022 N 01-47-2-37454/22.

Распоряжением Комитета от 28.10.2022 N 1-20-52 в предоставлении разрешения на УРВИ "магазины" (код 4.4) земельного участка отказано.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) правовой режим земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования. В отношении земельного участка в соответствии с федеральным законом могут быть установлены один или несколько основных, условно разрешенных или вспомогательных видов разрешенного использования. Любой основной или вспомогательный вид разрешенного использования из предусмотренных градостроительным зонированием территорий выбирается правообладателем земельного участка в соответствии с ЗК РФ и законодательством о градостроительной деятельности. Правообладателем земельного участка по правилам, предусмотренным федеральным законом, может быть получено разрешение на условно разрешенный вид разрешенного использования.

Основной или условно разрешенный вид разрешенного использования земельного участка считается выбранным в отношении такого земельного участка со дня внесения сведений о соответствующем виде разрешенного использования в Единый государственный реестр недвижимости.

В соответствии с пунктом 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) виды разрешенного использования земельных участков предусматриваются градостроительным регламентом.

В силу статьи 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства: основной вид разрешенного использования, вспомогательный и условно разрешенный вид использования объектов недвижимости. Любой вид разрешенного использования выбирается лицом, кому принадлежит земельный участок самостоятельно без дополнительных разрешений и процедуры согласования. При этом разрешенное использование определяется не собственником земельного участка применительно к конкретному участку, а градостроительным регламентом применительно к каждой территориальной зоне.

Таким образом, вид разрешенного использования земель определяется нормативными актами территориального зонирования.

Порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства регламентирован в статье 39 ГрК РФ, согласно которому физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (далее - разрешение на условно разрешенный вид использования), направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию. Проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в порядке, установленном статьей 5.1 настоящего Кодекса, с учетом положений настоящей статьи.

В соответствии с пунктом 3.8.4. распоряжения Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга от 10.08.2022 N 11-н "Об утверждении Административного регламента Комитета по градостроительству и архитектуре по предоставлению государственной услуги по осуществлению подготовки документации, необходимой для принятия решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, и принятию решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения" (далее - Административный регламент). Комиссия рассматривает поступившие документы и рекомендует принять одно из следующих решений:

- предоставить заявителю разрешение на условно разрешенный вид использования;

- отказать заявителю в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид. Комиссия в течение двух дней направляет оформленный и подписанный протокол заседания Комиссии в Комитет.

Пунктом 3.9.5. Административного регламента определяется в качестве критерия принятия решения в рамках административной процедуры - наличие протокола заседания Городской комиссии.

21.10.2022 Комиссией принято решение рекомендовать Комитету отказать в предоставлении разрешения на УРВИ и направлено в Комитет, о чем заявитель был уведомлен письмом N 01-47-2-37454/22 от 24.10.2022.

Учитывая положения пункта 9 статьи 39 ГрК РФ, а также пункта 3.11.6 Административного регламента на основании рекомендаций Комиссии Комитетом издается распоряжение об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования.

Таким образом, на основании рекомендаций Комиссии (протокол заседания городской комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга от 21.10.2022 N 10) Комитетом 28.10.2022 принято решение об отказе в предоставлении разрешения на УРВИ "магазины" (распоряжение Комитета N 1-20-52 от 28.10.2022).

Учитывая изложенное, при подготовке и рассмотрении документов Общества Комитетом соблюден порядок, установленный Административным регламентом, положением о Комиссии, а также ГрК РФ.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (Определения от 06.11.2003 N 387-0, от 15.07.2010 N 931-0-0 и от 25.02.2016 N 242-0).

Наличие или отсутствие согласия участников публичных слушаний на предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является одним из решающих факторов при принятии органом местного самоуправления соответствующего решения.

В связи с этим, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, возражения заинтересованных лиц относительно предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка не могут подвергаться проверке в ходе судебного разбирательства на предмет их соответствия требованиям закона, поскольку они являются средством реализации гражданами и юридическими лицами предоставленного им законом права на выражение своего мнения по поводу изменения разрешенного вида земельного участка, граничащего с их земельными участками.

Согласно протоколу общественных обсуждений N 3 от 03.10.2022 количество просмотров экспозиции проекта решения о предоставлении разрешения на УРВИ "магазины" (код 4.4) земельного участка заявителя составило 5 человек.

При этом, как правильно указано судом в решении, отсутствие замечаний от населения в ходе общественных обсуждений не свидетельствуют о согласии заинтересованных лиц с предложенным видом использования земельного участка.

В соответствии с пунктом 2.1 Административного регламента краткое наименование государственной услуги: подготовка документации, необходимой для принятия решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, и принятие решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Таким образом, исходя из буквального толкования норм Административного регламента следует, что без рассмотрения Комиссией, а также её рекомендаций не представляется возможным получить разрешение на УРВИ, право выбора УРВИ земельного участка не безусловно. Вместе с тем право заявителя на получение разрешения на УРВИ установлено статьей 39 ГрК РФ, в связи с чем вывод суда первой инстанции о том, что произвольный выбор УРВИ самим правообладателем земельного участка не допускается, в данном случае право собственника по распоряжению земельным участком ограничено федеральным законом, является обоснованным.

Довод заявителя о том, что ст. 39 ГрК РФ содержит два основания для отказа в выдаче разрешения на УРВИ: негативное воздействие на окружающую среду и отрицательный результат общественных обсуждений/публичных слушаний, основан на неверном толковании норм закона в связи со следующим.

Положения указанной статьи закрепляют общий порядок подачи заявления на разрешение на УРВИ земельного участка. Пунктом 2 указанной статьи установлено, что проект решения о предоставлении разрешения на УРВИ подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, ссылка на оценку результата публичных слушаний (положительные или отрицательные) указанная статья не содержит.

Иное бы противоречило статье 3 Конституции РФ, поскольку высшей формой осуществления власти народа являются референдум и народные выборы (что подтверждается указанным Определением Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 N 931-0-0, проведение публичных слушаний не являются формой осуществления власти населением.

В связи с изложенным суд правильно указал в решении, что отсутствие замечаний от населения в ходе общественных обсуждений не свидетельствует о согласии заинтересованных лиц с предложенным видом использования земельного участка.

Порядок деятельности Комиссии установлен постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.05.2006 N 560 "О Комиссии по землепользованию и застройке Санкт-Петербурга" (далее - Положение о Комиссии).

Согласно пункту 4.1.14. Положения о Комиссии Комиссия принимает решение по вопросам повестки дня путем открытого голосования. Решения Комиссии принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих на заседании при наличии кворума.

В соответствии с протоколом заседания Городской комиссии по землепользованию и застройки Санкт-Петербурга от 21.10.2022 путем открытого голосования ("за" - 11, "против" - 0) рекомендовано отказать в предоставлении разрешения на УРВИ Обществу.

Учитывая положения пункта 9 ст.39 ГрК РФ, а также пункта 3.11.1 Административного регламента, решение о предоставлении разрешения на УРВИ принимается Комитетом на основании рекомендаций Комиссии.

Таким образом, у Комитета отсутствует возможность принять властное решение. Принятие решения о подготовке рекомендаций относится к исключительной компетенции Комиссии, в данном случае, действия Комитета предполагают лишь его документационное оформление.

В этой связи суд пришел к обоснованному выводу, что оспариваемое распоряжение Комитета принято на основании рекомендаций Комиссии. Обоснования возможности Комитета принять положительное решение без рекомендаций Комиссии заявителем не приведено. Решения (действия) Комиссии предметом спора не являются.

Несостоятельным является довод заявителя о том, что отказ не может быть мотивирован наличием или отсутствием целесообразности в его предоставлении.

Распоряжение Комитета от 28.10.2022 N 1-20-52 "Об отказе в предоставлении разрешения на УРВИ земельного участка" мотивирован рекомендациями Комиссии в соответствии с протоколом от 21.10.2022 N2, так как на основании пункта 3.11.1 Административного регламента, юридическим фактом, являющимся основанием для начала административной процедуры принятия Комитетом решения о предоставлении разрешения на УРВИ или об отказе в предоставлении разрешения на УРВИ, является поступление в Комитет рекомендаций Комиссии о предоставлении разрешения на УРВИ или об отказе в предоставлении разрешения на УРВИ с указанием причин принятого решения.

Что именно легло в основу решения Комиссии рекомендовать Комитету отказать в предоставлении разрешения на УРВИ не регламентируется Административным регламентом, поскольку порядок принятия решений Комиссии установлен положением о Комиссии. По мнению заявителя, информация о нецелесообразности предоставления разрешения на УРВИ земельного участка явилась причиной решения Комиссии рекомендовать отказать. Между тем Комиссия принимает решение большинством голосов, обменивается различными мнениями при рассмотрении документов, обсуждает и голосует по своему внутреннему убеждению.

Исходя из материалов дела не следует наличия у Комитета права давать Комиссии обязательные для исполнения рекомендации в отношении определения вида функционального использования земельного участка, выдача Комитетом рекомендаций Комиссии не может расцениваться как предопределяющее решение Комиссии, на что указано судом в решении.

С учетом изложенного совокупность обстоятельств, необходимых для признания ненормативного правого акта недействительным, Обществом не доказана.

В апелляционной жалобе не приведены доводы, опровергающие выводы суда первой инстанции. Судом полно и всесторонне исследованы материалы и установлены обстоятельства, имеющие значение для дела. Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену или изменение судебного акта, судом при разрешении спора не допущено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.06.2023 по делу N А56-129773/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.С. Полубехина

Судьи

С.А. Нестеров В.В. Черемошкина