Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 18 сентября 2023 г. N 21АП-1784/23 по делу N А87-32/2023

18 сентября 2023 г.

Дело N А87-32/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 12 сентября 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 сентября 2023 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судей

Приваловой А.В., Градовой О.Г., Кравченко В.Е.,

при ведении протокола судебного заседания до объявления перерыва секретарем судебного заседания Голышкиной Ю.С., после окончания перерыва секретарем судебного заседания Ивановой И.Д.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственной службы горного надзора и промышленной безопасности Луганской Народной Республики на решение Арбитражного суда Луганской Народной Республики от 01 марта 2023 года по делу N А87-32/2023, рассмотренному по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Производственно-коммерческая фирма "Луггидромаш" к Государственной службе горного надзора и промышленной безопасности Луганской Народной Республики о признании незаконным приказа,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Производственно-коммерческая фирма "Луггидромаш" (далее - заявитель, общество, ООО "ПКФ "Луггидромаш") обратилось в Арбитражный суд Луганской Народной Республики с заявлением к Государственной службе горного надзора и промышленной безопасности Луганской Народной Республики (далее - Госгорпромнадзор ЛНР; орган государственного промышленного надзора) о признании незаконным приказа от 07.07.2022 N 588 об исключении из реестра заключений экспертизы промышленной безопасности заключения экспертизы от 19.04.2022 N 61127306.0388.22 промышленной безопасности при проведении следующих видов безопасных работ: экспертиза системы управления промышленной безопасностью и охраной труда для получения разрешения на начало работы в части обеспечения требований законодательства по промышленной безопасности и охране труда.

Решением Арбитражного суда Луганской Народной Республики от 01.03.2023 заявление удовлетворено, оспоренный приказ признан незаконным.

Не согласившись с принятым решением, Госгорпромнадзор ЛНР обратился с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и нормам материального права, просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования. Полагает не соответствующим нормам права вывод суда о том, что для исключения экспертизы промышленной безопасности из реестра с таким заявлением вправе обратиться только ООО "ПКФ "Луггидромаш". По мнению апеллянта, судом неверно истолкованы положения пункта 2.5 Порядка ведения реестра заключений экспертизы промышленной безопасности, утвержденного приказом Государственной службы горного надзора и промышленной безопасности Луганской Народной Республики от 29.03.2021 N 187 (далее - Порядок ведения реестра), поскольку указанная норма не ограничивает и не конкретизирует круг лиц, имеющих право обратиться в Госгорпромнадзор ЛНР с заявлением об исключении из реестра заключения экспертизы промышленной безопасности. Кроме того, полагает неверными выводы суда в части применения абзаца 5 пункта 4.1 Порядка ведения реестра, так как несоответствие заключения экспертизы промышленной безопасности требованиям действующего законодательства, недостоверность предоставленных в ходе выполнения экспертизы промышленной безопасности сведений было обнаружено экспертной организацией - обществом с ограниченной ответственностью "Мера" (далее - ООО "Мера", экспертная организация), которая осуществляла экспертизу промышленной безопасности, и именно ООО "Мера" обязана была обратиться в исполнительный орган государственной власти Луганской Народной Республики - Госгорпромнадзор ЛНР, соблюдая форму и порядок обращения при выявлении данных нарушений.

Отзыв на апелляционную жалобу ООО "ПКФ "Луггидромаш" в суд апелляционной инстанции не представлен.

В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в судебном заседании 05.09.2023 был объявлен перерыв до 12.09.2023. Информация о перерыве в судебном заседании своевременно размещена на официальном сайте суда в сети "Интернет", в информационном ресурсе "Картотека арбитражных дел".

Лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о времени и месте судебного заседания арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети "Интернет" по адресу www.21aas.arbitr.ru, что в силу положений статей 156, 266 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы в отсутствие представителей неявившихся лиц.

В порядке положений части 1 и абзаца 2 части 2 статьи 268 АПК РФ апелляционный суд приобщил к материалам дела дополнительные доказательства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, без исследования и оценки которых спор не может быть признан разрешенным с установлением всех фактических обстоятельства дела.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, оценив по правилам статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим.

Как следует из материалов дела и установлено судом, ООО "ПКФ "Луггидромаш" зарегистрировано в Едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 60705793 (свидетельство о государственной регистрации юридического лица от 27.04.2018 N 07-0000579/2018); виды экономической деятельности: предоставление в аренду и эксплуатацию собственного или арендованного недвижимого имущества (68.20); техническое обслуживание и ремонт автотранспортных средств (45.20); оптовая торговля древесиной, строительными материалами санитарно-техническим оборудованием (46.73); другие виды розничной торговли вне магазинов (47.99); другие строительно-монтажные работы (43.29).

С целью получения разрешения на начало работы в части обеспечения требований законодательства по промышленной безопасности и охране труда при выполнении работ повышенной опасности ООО "ПКФ "Луггидромаш" обратилось в организацию, имеющую лицензию на проведение экспертизы промышленной безопасности - ООО "Мера", за проведением экспертизы системы управления промышленной безопасностью и охраной труда.

Цель экспертизы - оценка соответствия системы управления промышленной безопасностью и охраной труда, установление возможности общества обеспечить выполнение работ повышенной опасности и эксплуатировать машины, механизмы, оборудование повышенной опасности.

16.02.2022 между ООО "Мера" и ООО "ПКФ "Луггидромаш" был заключен договор от 16.02.2022 N 54, пунктом 3.1 которого определено, что ООО "Мера" приступает к выполнению работ после поступления денежных средств на расчетный счет ООО "Мера" и предоставления полного пакета необходимой документации.

Услуги по проведению экспертизы были оплачены обществом в полном объеме, что подтверждается квитанцией N 20274 от 15.03.2022.

01.04.2022 директором общества для проведения экспертизы представителю ООО "Мера" (эксперту) был предоставлен пакет документов, предусмотренных приложением N 1 к Правилам проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденных приказом Госгорпромнадзора ЛНР от 03.02.2021 N 74, зарегистрированных в Министерстве юстиции Луганской Народной Республики 16.03.2021 за N 140/3801 (далее - Правила проведения экспертизы), о чем был составлен акт передачи документов на экспертизу от 01.04.2022, который не содержит каких-либо отметок о неполноте представленного комплекта документов, а, наоборот, содержит сведения о том, что представленная для проведения экспертизы документация в полной мере соответствует требованиям законодательства.

По результатам проведенной экспертизы обществу выдано заключение экспертизы от 19.04.2022 N 61127306.0388.22 сроком действия до 19.04.2023, согласно которому экспертной организацией установлено, что система управления промышленной безопасности и охраны труда ООО "ПКФ "Луггидромаш" соответствует требованиям нормативных правовых актов Луганской Народной Республики по вопросам охраны труда и промышленной безопасности и может обеспечить выполнение работ повышенной опасности, а именно: монтаж, демонтаж, наладка, ремонт, модернизация, техническое обслуживание, реконструкция лифтов, подлежащих регистрации в Госгорпромнадзоре ЛНР; работы, выполняемые на высоте 1,3 метра и более.

21.04.2022 ООО "ПКФ "Луггидромаш" обратилось в Госгорпромнадзор ЛНР с заявлением о внесении заключения экспертизы от 19.04.2022 N 61127306.0388.22 в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности (далее - реестр), по результатам рассмотрения которого Госгорпромнадзор ЛНР принял решение о внесении в реестр представленного заключения экспертизы с присвоением регистрационного N РН-00410-2022.

01.07.2022 от ООО "Мера" в Госгорпромнадзор ЛНР поступило заявление об исключении заключения экспертизы от 19.04.2022 N 61127306.0388.22 из реестра в связи с обнаружением несоответствия заключения экспертизы требованиям действующего законодательства Луганской Народной Республики, недостоверности представленных в ходе выполнения экспертизы сведений.

В сопроводительном письме от 01.07.2022 N 191 к заявлению, поданному по утвержденной форме, экспертная организация указала, что несоответствие заключения экспертизы нормативным требованиям заключается в наличии в нем опечаток, а именно: в пункте 25 раздела 7 заключения - указаны "копии трудовых книжек электромехаников и лифтеров", тогда как копии трудовых книжек электромехаников в архив не сдавались, а в штате организации лифтеры отсутствуют; на странице 15 заключения указано, что удостоверения электромехаников выданы КП "Проектстрой", тогда как в таблице электромехаников указано, что удостоверение выдано ООО "Лифтсервис".

На основании поступившего заявления, ссылаясь на пункт 4.1 Порядка ведения реестра, Госгорпромнадзор ЛНР принял приказ от 07.07.2022 N 588 об исключении из реестра заключений экспертизы промышленной безопасности заключения от 19.04.2022 N 61127306.0388.22.

Считая принятый приказ незаконным и нарушающим его права в сфере экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

При оценке вопроса о законности оспариваемого ненормативного правового акта помимо прочего подлежат выяснению полномочия органа, вынесшего оспариваемый акт, основания для его издания.

Учитывая, что спорный приказ был принят органом государственного промышленного надзора на основании норм законодательства Луганской Народной Республики до принятия Луганской Народной Республики в состав Российской Федерации и образования в составе Российской Федерации нового субъекта, суд первой инстанции при разрешении спора правомерно руководствовался нормами материального права Луганской Народной Республики.

В соответствии с частью 7 статьи 13 Закона Луганской Народной Республики от 30.08.2019 N 80-III "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон о промышленной безопасности) ведение реестра заключений экспертизы промышленной безопасности осуществляется исполнительным органом государственной власти в области промышленной безопасности в соответствии с порядком, установленным исполнительным органом государственной власти в области промышленной безопасности.

Постановлением Правительства Луганской Народной Республики от 02.03.2021 N 143/21 утверждено Положение о Государственной службе горного надзора и промышленной безопасности Луганской Народной Республики, согласно пункту 3.39 раздела III которого в соответствии с возложенными задачами Госгорпромнадзор ЛНР определяет правила проведения экспертизы промышленной безопасности, а также порядок ведения реестра заключений экспертизы промышленной безопасности, ведет реестр заключений экспертизы промышленной безопасности.

Пунктами 1.1, 2.1 Порядка ведения реестра установлено, что данный порядок определяет процедуру ведения Госгорпромнадзором ЛНР реестра заключений экспертизы промышленной безопасности. Ведение реестра осуществляет соответствующее структурное подразделение Госгорпромнадзора ЛНР, на которое возложены полномочия по ведению реестра.

В силу пункта 4.2 Порядка ведения реестра решение об исключении заключения экспертизы из реестра принимается руководителем Госгорпромнадзора ЛНР или лицом, его замещающим, в течение пяти рабочих дней со дня регистрации делопроизводителем заявления об исключении заключения из реестра.

Применяя вышеприведенные законоположения, суд первой инстанции верно заключил, что Госгорпромнадзор ЛНР, как исполнительный орган государственной власти в области промышленной безопасности, на момент принятия спорного приказа обладал полномочиями по ведению реестра заключений экспертизы промышленной безопасности и исключению из него внесенных ранее сведений.

Пунктом 4.1 Порядка ведения реестра, установлено, что основанием для исключения заключения из реестра является поступление в Госгорпромнадзор ЛНР заявления об исключении заключения из реестра, в том числе, в случае обнаружения несоответствия заключения экспертизы промышленной безопасности требованиям действующего законодательства Луганской Народной Республики, недостоверности представленных в ходе выполнения экспертизы промышленной безопасности сведений.

Как следует из содержания оспоренного приказа Госгорпромнадзора ЛНР от 07.07.2022 N 588, основанием для его вынесения явилось заявление ООО "Мера" от 01.07.2022 об исключении заключения экспертизы промышленной безопасности, поданное в связи с обнаружением несоответствия заключения экспертизы промышленной безопасности требованиям действующего законодательства Луганской Народной Республики, недостоверности представленных в ходе выявления экспертизы промышленной безопасности сведений.

По результатам рассмотрения указанного заявления, руководствуясь пунктом 4.1 Порядка ведения реестра, Госгорпромнадзор ЛНР принял решение об исключении из реестра заключений экспертизы промышленной безопасности заключение экспертизы N 61127306.0388.22 от 19.04.2022, ранее внесенное в реестр заключений экспертизы промышленной безопасности с присвоением регистрационного номера N РН-00410-2022 от 28.04.2022.

Проверив законность принятого надзорным органом решения на предмет его соответствия требованиям Порядка ведения реестра, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемый приказ принят на основании заявления лица, не уполномоченного на подачу такого заявления.

В силу пункта 2.5 Порядка ведения реестра основанием для исключения заключения из реестра является заявление об исключении заключения из реестра, оформленное в соответствии с приложением N 3 к настоящему Порядку.

При этом пунктом 1.2 Порядка ведения реестра к числу заявителей отнесены юридические лица, физические лица-предприниматели, являющиеся заказчиками экспертизы промышленной безопасности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности на территории Луганской Народной Республики

Как указано в пункте 2.6 Порядка ведения реестра, заявительные документы должны быть подписаны руководителем юридического лица или лицом, имеющим право подписывать такие документы от имени юридического лица по доверенности или иному документу, подтверждающему полномочия, физическим лицом-предпринимателем или его уполномоченным представителем.

Из изложенного следует, что основанием для начала административной процедуры по исключению заключения из реестра является подача в Госгорпромнадзор ЛНР заявления об исключении заключения экспертизы промышленной безопасности из реестра уполномоченным на данное действие лицом.

При рассмотрении настоящего спора судом установлено, что заказчиком экспертизы от 19.04.2022 N 61127306.0388.22 являлось юридическое лицо - ООО "ПКФ "Луггидромаш". Следовательно, как верно указано судом, надлежащим заявителем в соответствии с положениями пункта 1.2 Порядка ведения реестра для инициирования процедуры исключения заключения экспертизы из реестра является ООО "ПКФ "Луггидромаш".

Однако с заявлением об исключении заключения экспертизы промышленной безопасности из реестра обратилась экспертная организация - ООО "Мера", выдавшая обществу заключение экспертизы от 19.04.2022 N 61127306.0388.22, которая не относится к числу лиц, имеющих право инициировать данную процедуру.

Кроме того, как указывалось выше, основанием для исключения заключения экспертизы из реестра явилось несоответствие заключения экспертизы промышленной безопасности требованиям действующего законодательства Луганской Народной Республики и недостоверности представленных в ходе выявления экспертизы промышленной безопасности сведений.

Такие выводы надзорного органа основаны на изложенных ООО "Мера" в письме от 01.07.2022 N 191 обстоятельствах, из которых следует, что при передаче документов в архив экспертной организацией было обнаружено несоответствие заключения экспертизы от 19.04.2022 N 61127306.0388.22 требованиям действующего законодательства Луганской Народной Республики, а именно: непредоставление заказчиком экспертизы в архив ООО "Мера" заверенных копий некоторых, ранее предоставленных на экспертизу, материалов и обнаружение технических опечаток, допущенных при наборе и оформлении заключения экспертизы.

Указанные в письме экспертной организации обстоятельства надзорный орган счел достаточными для исключения заключения экспертизы промышленной безопасности из реестра по основанию несоответствия такого заключения требованиям действующего законодательства Луганской Народной Республики и недостоверности представленных в ходе экспертизы промышленной безопасности сведений.

При этом проверка поступившей информации и сведений, представленных обществом в экспертную организацию, равно как и полномочий лица, обратившегося с заявлением об исключении заключения экспертизы из реестра, как этого требует Порядок ведения реестра, Госгорпромнадзором ЛНР не проводилась, доказательств обратного суду не представлено.

Между тем изложенные ООО "Мера" в сопроводительном письме к заявлению сведения не являются документами, устанавливающими факт несоответствия заключения экспертизы промышленной безопасности требованиям действующего законодательства Луганской Народной Республики или факт недостоверности представленных в ходе проведения экспертизы промышленной безопасности сведений. Иных документов, с бесспорностью свидетельствующих о несоответствии заключения требованиям законодательства, недостоверности представленных в ходе экспертизы промышленной безопасности сведений, надзорным органом суду не представлено.

В оспоренном приказе органом государственного промышленного надзора не указано, в чем конкретно заключалась недостоверность представленных обществом в ходе выполнения экспертизы промышленной безопасности сведений, позволившая уполномоченному органу применительно к пункту 4.1 Порядка ведения реестра исключить заключение N 61127306.0388.22 из реестра.

Таким образом, неподтвержденные надлежащими доказательствами факты не могут являться основанием для принятия решения об исключении из реестра заключения экспертизы промышленной безопасности, которое, в свою очередь, повлекло для общества негативные правовые последствия в виде аннулирования разрешения на начало работ в части обеспечения требований законодательства по охране труда и промышленной безопасности от 10.05.2022 N 165.22.07 Р.

При таких обстоятельствах органом государственного промышленного надзора не доказано наличие правовых оснований, предусмотренных Порядком ведения реестра, для исключения из реестра указанного заключения экспертизы промышленной безопасности.

Отклоняя доводы Госгорпромнадзора ЛНР о том, что заказчиком экспертизы в экспертную организацию не были предоставлены в полном объеме документы, необходимые для ее проведения, суд первой инстанции обоснованно учел следующее.

Требования к проведению экспертизы промышленной безопасности, к оформлению заключения экспертизы, проведенной организацией, имеющей лицензию на проведение указанной экспертизы и требования к экспертам в области промышленной безопасности, установлены Правилами проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденными приказом Госгорпромнадзора ЛНР от 03.02.2021 N 74, (зарегистрированы в Министерстве юстиции Луганской Народной Республики 16.03.2021 за N 140/3801).

Согласно пункту 3.7 Правил проведения экспертизы экспертная организация приступает к проведению экспертизы после предоставления заказчиком в соответствии с договором необходимых для проведения экспертизы документов.

При этом пунктом 3.9 названных Правил предусмотрено, что при необходимости экспертная организация, в пределах полномочий, имеет право запросить у заказчика дополнительную документацию по рассматриваемому объекту экспертизы.

Более того, пункт 3.12. Правил проведения экспертизы предусматривает, что при несоответствии представленных материалов документации установленным требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам промышленной безопасности, экспертная организация уведомляет заказчика о сроках представления материалов и документации в полном объеме в соответствии с действующей нормативной технической документацией. Срок направления экспертной организацией уведомления не должен превышать 7 рабочих дней со дня получения материалов и документации.

Следовательно, в целях восполнения полноты документов и устранения тем самым выявленных недостатков в документации, экспертная организация вправе запросить у заказчика недостающие копии документов, уведомив его о сроках представления материалов и документации в полном объеме, чего в данном случае ООО "Мера" сделано не было.

Обязанность экспертов соблюдать установленные настоящими Правилами порядок проведения экспертизы и требования к оформлению заключения экспертизы закреплена в пункте 2.3 Правил проведения экспертизы.

В данном случае органом государственного промышленного надзора не учтено, что в силу требований пункта 3.14 Правил проведения экспертизы при проведении экспертизы экспертной организацией устанавливается полнота и достоверность относящихся к объекту экспертизы документов, предоставленных заказчиком. Предоставление заказчиком экспертизы в архив экспертной организации заверенных копий каких-либо документов Правилами проведения экспертизы не предусмотрено.

Таким образом, вопреки позиции заявителя жалобы, в рассматриваемом случае для проведения экспертизы заказчиком была предоставлена документация, которая в полной мере соответствовала требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов республики, что подтверждается представленным в материалы дела актом передачи документов на экспертизу от 01.04.2022 и прямо следует из выводов заключения экспертной организации, сделанных по результатам проведения экспертизы промышленной безопасности. Наличие опечаток в тексте заключения экспертизы само по себе основанием для исключения такого заключения из реестра не является.

С учетом установленных обстоятельств дела и подлежащих применению норм права, регулирующих отношения сторон, Арбитражный суд Луганской Народной Республики пришел к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемого приказа нормам действующего законодательства и нарушении прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем правомерно удовлетворил требование заявителя.

Несогласие подателя жалобы с выводами суда, основанными на правильно установленных обстоятельствах, не свидетельствует о наличии нарушений норм материального или процессуального права. Изложенные в апелляционной жалобе доводы не опровергают правильности выводов суда первой инстанции и основаны на иной оценке фактических обстоятельств дела и ошибочном толковании норм права, регулирующего спорные отношения.

При таких обстоятельствах оснований для отмены обжалуемого судебного акта по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 270 АПК РФ являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, не допущено.

В силу изложенного решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Луганской Народной Республики от 01 марта 2023 года по делу N А87-32/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственной службы горного надзора и промышленной безопасности Луганской Народной Республики - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

О.Г. Градова