Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 4 октября 2023 г. N 21АП-3970/23 по делу N А84-2741/2023

04 октября 2023 г.

Дело N А84-2741/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 27 сентября 2023 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 октября 2023 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Кравченко В.Е., Градовой О.Г., Приваловой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Ивановой И.Д.,

при участии в судебном заседании:

от Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя - Галактионов Н.В., представитель по доверенности от 28.03.2023 N 59;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 25 июля 2023 по делу N А84-2741/2023 по заявлению индивидуального предпринимателя Черняк Елены Васильевны об оспаривании требования Департамента по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя, с участием в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, индивидуального предпринимателя Жмудской И.А.

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Черняк Елена Васильевна (далее - заявитель, ИП Черняк, предприниматель) обратилась в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением к Департаменту по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее - заинтересованное лицо, Департамент, ДИЗО) о признании незаконными результатов внеплановой выездной проверки, отраженных в Акте проверки N 5305 от 28.11.2022, проведенной на основании Распоряжения N 5305-РДЗ от 25.10.2022 Департаментом по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя.

Суд первой инстанции, с учетом уточнений требований, в которых предприниматель просила признать незаконным Требование N 5305 от 06.12.2022, вынесенное Инспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее - Требование инспекции) в отношении объекта недвижимости КН 91:03:001002:588 на пл. 300-летия Российского Флота в г. Севастополе, принадлежащего ИП Черняк Елене Васильевне, принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, рассмотрел заявленные требования.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 25 июля 2023 года по настоящему делу уточненные требования заявления ИП Черняк Елены Васильевны удовлетворены, Требование инспекции признано незаконным. При этом суд не усмотрел оснований для возложения на Департамент обязанности по принятию каких - либо решений о восстановлении нарушенного права заявителя и устранения допущенного нарушения или совершения определенных действий в интересах заявителя.

Решение суда первой инстанции от 25 июля 2023 года обжаловано Департаментом в апелляционном порядке в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд.

В апелляционной жалобе Департамент указывает:

- на неправильное установление судом фактических обстоятельств дела, что привело к нарушению норм материального права при юридической оценке спорных правоотношений;

- на отсутствие нарушений прав и законных интересов предпринимателя оспариваемым Требованием инспекции от 06.12.2022 N 5305, поскольку само по себе его неисполнение не создает возможность привлечения к юридической ответственности;

- на осуществление предпринимательской деятельности противоречит установленному для земельного участка с кадастровым номером 91:03:001002:66 виду разрешенного использования - общественное питание код 4.6, и в целом, - градостроительному и земельному законодательству, при этом констатирует в жалобе отсутствие опровержения заявителем и соответствующего вывода суда о том, что в принадлежащем предпринимателю доли объекта недвижимости не осуществляется предпринимательская деятельность, соответствующая виду разрешенного использования Магазины (код 4.4).

В итоговом судебном заседании представитель ДИЗО поддержал доводы апелляционной жалобы, настаивал на ее удовлетворении, указывая на их обоснованность, просил обжалованный судебный акт первой инстанции отменить и отказать ИП Черняк Е.В. в удовлетворении заявления.

Возражения на жалобу от заявителя не поступили, ровно как предпринимателем Черняк Е.В. так и третьим лицом Жмудской И.А. не обеспечено процессуальное участие в судебном разбирательстве суда апелляционной инстанции. О времени и месте проведения судебного разбирательства указанные лица уведомлены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения сведений на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в связи с чем, в соответствии со статьями 156 и 266 АПК РФ, ввиду достаточности материалов дела, апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя предпринимателя Черняк Е.В. и третьего лица Жмудской И.А.

Судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства дела в порядке его рассмотрения по правилам главы 34 АПК РФ.

Между Севастопольским городским Советом, Жмудской И.А. и
Черняк А.Я. был заключен договор аренды земельного участка от 27.01.2004 (зарегистрирован 16.02.2004), в отношении земельного участка для обслуживания павильона - кафе с летней площадкой, расположенного по адресу: г. Севастополь, пл. 300-летия Российского Флота, общей площадью 242 кв.м. Указанный участок поставлен на кадастровый учет под кадастровым номером 91:03:001002:66. На указанном земельном участке расположен объект недвижимости - кафе-бар с кадастровым номером 91:03:001002:588, который находится в долевой собственности у ИП Черняк Е.В. (выписка от 20.05.2022) и ИП Жмудской И.А. по доли у каждого предпринимателя.

Распоряжением Департамента от 11.03.2019 N 2078-РДЗ вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 91:03:001002:66 установлен как: "общественное питание" (код 4.6). Иного вида использования земельного участка не установлено.

На основании Распоряжения N 5305-РДЗ от 25.10.2022 Инспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее - Инспекцией) в отношении Жмудской И.А. (ИНН 920454245224) и Черняк А.Я. (ИНН 920450021826) проведена внеплановая проверка по факту нецелевого использования земельного участка, расположенного по адресу: г. Севастополь, пл. 300-летия Российского Флота, общей площадью 242 кв.м. с кадастровым номером 91:03:001002:66.

По результатам проверки был составлен Акт проверки от 28.11.2022 N 5305 (л.д.29), в котором зафиксировано, что на земельном участке расположен объект капитального строительства - здание, использующееся для реализации алкогольной продукции, включающего в себя помещение торгового зала, а также служебные и подсобные помещения, соответствующие плану этажей строения литеры "А" инвентарного дела БТИ. Также в акте проверки зафиксирован факт сооружения на территории, предназначенной для размещения летней площадки некапитальной, по визуальным признакам, металлоконструкции, оснащенной стеклопакетами и тентами, создающее замкнутое пространство для размещения посетителей с целью оказания услуг общественного питания в круглогодичном режиме, а также второго этажа (веранды) для увеличения количества посадочных мест с целью извлечения большей предпринимательской выгоды, что, по мнению проверяющих лиц, не соответствует условиям договора аренды. Проверяющими Инспекции также сделан вывод о том, что в результате реконструкции объекта с кадастровым номером 91:03:001002:588 площадью 100,5 кв.м, создан новый объект недвижимости, на который документы не предоставлены (ранее данное обстоятельство фиксировалось в Акте от 17.07.2018 N 0967-ГС), данный объект имеет признаки самовольной постройки. В итоговом акте от 28.11.2022 Инспекцией зафиксировано нарушение условий договора аренды земельного участка, выразившиеся в возведении сооружения, не предусмотренного условиями договора аренды, использование земельного участка не по целевому назначению, наличие задолженности по оплате за использование земельного участка.

С учетом выявленных нарушений ИП Жмудской И.А. и ИП Черняк А.Я. было выдано Требование (претензия) от 06.12.2022 N 5305 (л.д. 107), в котором предписывалось устранить выявленные в ходе проведенной проверки нарушения в срок, не позднее 06 марта 2023 года, путем использования земельного участка строго в соответствии с видом разрешенного использования, а также приведения здания кафе в соответствии с техническим планом Бюро технической инвентаризации (БТИ).

Судом также установлено, что ИП Черняк Е.В. с 20.05.2022 принадлежит объекта недвижимости с кадастровым номером 91:03:001002:588 на праве собственности, на основании договора дарения от 18.05.2022, (что подтверждается выпиской из ЕГРП от 20.05.2022), ввиду чего правопритязания последней направлены на защиту ее права аренды и пользования земельным участком с кадастровым номером 91:03:001002:66 в части права, ранее предоставленного ИП Черняк А.Я. по договору аренды от 27.01.2004. Поскольку, по мнению заявителя земельный участок не используется по иным видам разрешенного использования, кроме как установленным для данного земельного участка (общественное питание), ИП Черняк Е.В., обратилась в суд просила признать Требование инспекции от 06.12.2022 5305 - РДЗ о приведении здания в соответствии с техническим планом БТИ незаконным и не предусмотренным действующим законодательством. Также незаконность Требования инспекции заявитель усматривает в том, что в качестве адресата в нем указан ИП Черняк А.Я., однако, фактически оно адресовано непосредственно Черняк Е.В, как новому сособственнику объекта недвижимости, расположенного на земельном участке 91:03:001002:66 при использовании которого и обнаружены нарушения, отраженные в Акте проверки от 28.11.2022 и продублированные в спорном Требовании инспекции от 06.12.2022. При этом, лично она никаких уведомлений о том, что с 28.10.2022 по 25.11.2022 будет осуществляться проверка в отношении земельного участка с кадастровым номером 91:03:001002:66 не получала, извещения о времени и месте проведения осмотра ей не направлялось заинтересованным лицом, кроме того, заявитель использует земельный участок с кадастровым номером 91:03:001002:66 в равных долях вместе с его сособственником ИП Жмудской И.А.

Суд, удовлетворяя требования ИП Черняк Е.В., не согласился с выводом Инспекции ДИЗО о нецелевом использовании земельного участка с кадастровым номером 91:03:001002:66., ввиду чего сделал выводы о том, что Требование Инспекции от 06.12.2022 N 5305 - РДЗ нарушает права и законные интересы заявителя, поскольку обязывает устранить нарушения, наличие которых объективно и документально не нашло своего подтверждения.

В решении сделаны выводы о том, что Департаментом не приведено доказательств использования земельного участка с нарушением Генерального плана, утвержденного решением Сессии Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114 или Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя, применительно к части территории города в границах внутригородских муниципальных образований: Ленинского, Гагаринского, Нахимовского, Балаклавского муниципальных округов и города Инкермана, утвержденных постановлением правительства Севастополя от 29.12.2022 N 730-ПП.

В отношении нарушенных прав второго сособственника объекта недвижимости Жмудской И.А. выводы суда в решении отсутствуют.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения явившегося в судебное заседание представителя ДИЗО, обсудив доводы апелляционной жалобы, оценив представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции усматривает основания для отмены принятого по делу Арбитражным судом города Севастополя судебного акта, исходя из следующих мотивов.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 3 статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности. Эти условия должны быть установлены в совокупности.

В соответствии с пунктом 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" рассмотрение дел по правилам главы 24 АПК РФ осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (статьи 8, 9 и часть 1 статьи 189, часть 5 статьи 200 и часть 1 статьи 65 АПК РФ).

При этом, арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1 статьи 71 АПК РФ).

В пункте 3 Постановления Пленума ВС РФ N 21 указано, что к решениям, которые могут быть оспорены в суде, относятся индивидуальные акты применения права наделенных публичными полномочиями органов и лиц, принятые единолично либо коллегиально, содержащие волеизъявление, порождающее правовые последствия для граждан и (или) организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Пунктом 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума ВС РФ N 21) предусмотрено, что при разрешении споров, рассматриваемых по правилам главы 22 КАС РФ, главы 24 АПК РФ, суд применяет нормы материального права, которые действовали во время возникновения правоотношения с участием административного истца (заявителя), если из федерального закона не вытекает иное.

В пункте 6 Постановления Пленума ВС РФ N 21 указано, что о принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований.

Само по себе неисполнение оспариваемого требования не создает возможность привлечения к юридической ответственности.

В данном случае проверка проведена Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя в соответствии с Порядком по проведению Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя контрольных мероприятий по использованию имущества, находящегося в собственности города Севастополя, утвержденным Приказом Департамента по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя от 20.12.2018 N 229 (далее - Порядок).

Пунктами 1.1., 1.2. Порядка установлено, что настоящий Порядок определяет последовательность и сроки действий при осуществлении Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя (далее - Департамент) в пределах своей компетенции проверок использования имущества, находящегося в собственности города Севастополя, в том числе по назначению и проведению документарных и выездных проверок, обследований государственных унитарных предприятий и учреждений города Севастополя, общественных организаций, а также юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных лиц в целях определения целевого использования и сохранности государственного имущества при осуществлении контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в собственности города Севастополя, иного государственного имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных унитарных предприятий города Севастополя, государственных учреждений города Севастополя, общественных организаций, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимых мер по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности.

Настоящий Порядок не применяется к правоотношениям в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), регулируемым Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)".

К действиям органов, осуществляющих публичные полномочия, их должностных лиц по смыслу главы 24 АПК РФ относится властное волеизъявление органов, наделённых публичными полномочиями, их должностных лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.

Судебная коллегия, соглашаясь с позицией апеллянта считает, что в данном случае следует говорить о гражданско-правовом характере взаимоотношений между Департаментом и арендатором (фактическим землепользователем), вытекающим из права собственности города Севастополя на землю.

Частью 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации установлено, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

В настоящем случае, с учетом специальной правосубъектности Департамента, как исполнительного органа государственной власти, он осуществляет исключительно полномочия собственника государственного имущества города Севастополя, не выходя за рамки положений Гражданского кодекса Российской Федерации. Способы и методы защиты прав Департамента при реализации своих полномочий не отличаются от тех, который предоставлены частным собственникам или органам местного самоуправления. Обратный подход фактически ставил бы Департамент в неравные условия с частными собственниками, что напрямую противоречит Конституции Российской Федерации.

В решении суда первой инстанции от 25.07.2023 отсутствуют выводы о том, какие правовые последствия порождает или повлекло Требование инспекции от 06.12.2022 в отношении как ИП Черняк Е.В., так и второго сособственника объекта недвижимости Жмудской И.А., не указано, какая ответственность предусмотрена за невыполнение данного требования, не приведено основанных на действующем законодательстве выводов о том, какие правовые последствия порождает требование, которое направлено не заявителю, а иному лицу.

Также судом проигнорирован довод заинтересованного лица о том, что Департамент по результатам невыполнения требования лишен возможности самостоятельно применить меры императивного характера к арендатору (фактическому землепользователю), в свою очередь, право Департамента на обращение в контрольные (надзорные) органы или суд в случае, если Департамент считает свои права нарушенными, не могут расцениваться как решение, порождающее правовые последствия и напрямую корреспондировать с такими последствиями. Таким образом, судом не обоснованы эти выводы, не исключены на основания закона полномочия Департамента на осуществление внеплановой проверки и вынесения такого документа реагирования как "требование - претензия", тогда как Департамент в рамках проверок и при оформлении их результатов лишен возможности самостоятельно привлекать к ответственности фактических землепользователей.

При этом вывод суда о превышении Департаментом полномочий при изложении в Требовании инспекции указания о приведении в соответствие здания кафе и земельного участка, не исключает обязанности установить совокупность условий для признания решения органа публичной власти незаконным. Кроме того, как усматривается из представленного Департаментом Предостережения Управления государственной регистрации права и кадастру Севастополя от 10.08.2023 N 49 о недопустимости нарушения обязательных требований о принятии соответствующих мер указано компетентным органом.

Судом апелляционной инстанции истребовано у Департамента Распоряжение от 25.10.2022 N 5305-РДЗ и названное Уведомление о проведении проверки в порядке статьи 268 АПК РФ при установлении обстоятельств дела, поскольку при производстве в суде первой инстанции они отсутствовали, а суд ссылался на них, кроме того, судом допущены описки по тексу решения в части верного и одинакового указания дат Распоряжения ДИЗО и Акта проверки.

Выводы суда об уведомлении только предыдущего собственника объекта недвижимости и арендатора части земельного участка с 2004 года Черняк А.Я. о проведении внеплановой выездной тематической проверки, не свидетельствует о незаконности Требования инспекции, кроме того, оно получено указанным лицом 31.10.2022 и проигнорировано, сведений о смене собственника заинтересованному лицу и обстоятельств заключения договоров субаренды направлено не было, установление этих обстоятельств судом первой инстанции полно не раскрыто, при этом спорное требование вынесено в отношении Черняк А.Я. и Жмудской И.А., которые с отдельными требованиями в суд не обращались.

Также, по мнению коллегии судей, к неполному установлению фактических обстоятельств дела привело оставление без оценки доводов Департамента, изложенных в дополнительном отзыве Департамента от 18.04.2023N 6234/01-10-04-14/02/23 (л.д. 93), в котором заинтересованное лицо уведомляло суд первой инстанции о том, что Акт проверки от 28.11.2022 был направлен в адрес: Управления земельных отношений ДИЗО г. Севастополя в части касающейся компетенции этого органа; в адрес Департамента городского хозяйства города Севастополя в части касающейся компетенции этого органа, в Севреестр с аналогичной информацией. Указанные документы содержатся в электронном образе в Картотеке арбитражных дел, в качестве приложения к дополнительному отзыву.

Относительно законности Требования инспекции, судебная коллегия также заключает следующее.

Согласно Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года указано, что в силу положений Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации; далее - Земельный кодекс).

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс, ГрК РФ), в пункте 7 статьи 1 ГрК РФ содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса). Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса порядке

В рамках утвержденных в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. В случае расположения земельного участка на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования осуществляется на основании решения, принимаемого в соответствии с федеральными законами (части 3, 5 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

В обжалованном решении суд первой инстанции указывает, что из Акта проверки от 28.11.2022 следует, и не оспаривается сторонами, что Распоряжением Департамента от 11.03.2019 N 2078-РДЗ установлен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 91:03:001002:66, как "общественное питание" код 4.6. При этом, одномоментно, суд в этом же судебном акте устанавливает обстоятельства того, что на основании договора аренды нежилого здания от 03.02.2022, заключенного между ИП Жмудской И.А., ИП Черняк А.Я. и обществом с ограниченной ответственностью "Агрофирма "Золотая балка", обществу предается во временное платное пользование нежилое здание, общей площадью 100,5 кв. м, расположенное по адресу: г. Севастополь, пл. 300-летия Российского Флота, кадастровый номер 91:03:001002:588, на срок 24 месяца, с целью размещения фирменного магазина ООО "Агрофирма "Золотая балка" и дегустационного зала (бара).

Вывод суда о возможном использовании земельного участка по коду классификации 4.6. "общественное питание" с целью размещения фирменного магазина ООО "Агрофирма "Золотая балка" и дегустационного зала (бара) оценивается апелляционной инстанцией критически.

При этом, как уже указано выше в постановлении, Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает, что в отношении земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в градостроительном регламенте в обязательном порядке, в частности, указываются виды разрешенного использования земельных участков (часть 6 статьи 30), среди которых могут быть основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37).

Следовательно, судом не учтено, что на момент проведения проверки и выдачи Требования инспекции от 06.12.2022 Правила землепользования и застройки в отношении указанного земельного участка приняты не были. Более того, доказательств того, что в отношении земельного участка с кадастровым номером 91:03:001002:66 на момент проведения проверки и выдачи спорного требования был установлен градостроительный регламент, предусматривающий в качестве дополнительного вида разрешенного использования "магазины", в материалах дела отсутствуют.

Таким образом, в нарушение статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации суд пришел к неверному выводу о том, что нецелевого использования земельного участка с кадастровым номером 91:03:001002:66, со стороны собственника доли объекта недвижимости (Черняк Е.В.), расположенного на данном участке, не допущено, так как по основному виду разрешенного использования земельного участка общественно питание земельный участок используется, а возможное использование части помещения для размещения магазина, свидетельствует о вспомогательном виде разрешенного использования магазины.

Согласно пункту 18 Обзора судебной практики Верховного суда Российской Федерации N 2 (2022)" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 12.10.2022) системное толкование положений подп. 5 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 ЗК РФ и ст. 2, ч. 6 ст. 30, чч. 1, 4 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ позволяет сделать вывод о том, что правовой режим земельных участков и объектов капитального строительства, составляющей которого является разрешенное использование, определяется прежде всего нормативными актами публичного законодательства (в частности, правилами землепользования и застройки, в составе которых утверждены градостроительные регламенты), и именно неисполнение указанных актов свидетельствует о нарушении правового режима использования земельного участка и объекта капитального строительства.

Собственник объекта капитального строительства, как и собственник земельного участка, не ограничен в выборе предусмотренных основных и вспомогательных видов использования принадлежащего ему объекта без дополнительных разрешений и согласований. Указание в договоре аренды публичного земельного участка, заключенном собственником здания в целях его эксплуатации, на назначение этого здания не может ограничивать собственника здания, как в выборе иного основного вида использования, так и в осуществления вспомогательного по отношению к основному в рамках утвержденных градостроительным регламентом видов. В этом случае такое использование не может рассматриваться как нарушение правового режима объекта капитального строительства и, соответственно, земельного участка, занятого этим объектом.

При этом вспомогательный вид может быть выбран только дополнительно к основному, установление вспомогательного вида вместо основного не предусмотрено (п. 3 ч. 1 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ, п. 5 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 г.).

Ввиду чего, судебная коллегия не усматривает в данном случае такого правового регулирования свободного использования условно разрешенного или вспомогательного вида разрешенного использования без соблюдения установленных процедур его получения субъектом хозяйствования, с учетом также того, что ИП Черняк Е.В., заявляющей о ее нарушенном праве сособственника объекта недвижимости, также не представлены доказательства переоформления прав арендатора после Черняк А.В., который ранее использовал земельный участок (с существующим в настоящий момент кадастровым номером 91:03:001002:66) на основании договора аренды земельного участка от 27.01.2004, заключенного последним с Севастопольским городским Советом.

Следует отметить, что удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспоренные действия и требование Департамента не соответствуют требованиям законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя Черняк Е.В. Однако, мотивы, как того требуют положения пункта 2 части 4 статьи 170 АПК РФ, о причинах отклонения доказательств и позиции ДИЗО, свидетельствующих, по его мнению, о ненарушении требований земельного законодательства, а также об объективных препятствиях для использования по целевому назначению земельного участка, в судебном акте с очевидностью не изложены.

В свою очередь, отказ в удовлетворении заявленного требования, должен исходить из установленном отсутствии совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемых действий (бездействия) незаконными, а решения - недействительным.

Судебная коллегия считает, что такой совокупности суд первой инстанции при рассмотрении дела не установил.

Таким образом, с учетом установленных обстоятельств спора, апелляционная жалоба Департамента подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции - отмене, с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении уточненного требования ИП Черняк Е.В.

При этом, нарушений норм процессуального права, являющихся, согласно пункту 4 статьи 270 АПК РФ, безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

В силу части 5 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в связи с рассмотрением апелляционной жалобы, распределяются по правилам, установленным настоящей статьей. В связи с тем, что Департамент освобожден от уплаты государственной пошлины, вопрос о ее распределении не разрешался.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя удовлетворить.

Решение Арбитражного суда города Севастополя от 25 июля 2023 по делу N А84-2741/2023 отменить.

Принять новый судебный акт.

В удовлетворении заявленных индивидуальным предпринимателем Черняк Еленой Васильевной требований отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев со дня его принятия по правилам, предусмотренным главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.Е. Кравченко

Судьи

О.Г. Градова А.В. Привалова